杜歸真（浙江省司法廳）

一、浙江公證事業(yè)體制改革發(fā)展概述

浙江的公證制度恢復重建于1979年。緊跟全國公證事業(yè)的發(fā)展步伐，近40年來，浙江的公證事業(yè)也經歷了一個從小到大、由弱到強的過程。期間，以2000年7月國務院辦公廳批轉司法部《關于深化公證工作改革的方案》（國辦函〔2000〕53號，以下簡稱“司法部改革方案”）為標志，浙江的事業(yè)公證體制改革大致經歷了三個階段。

（一）上升向好發(fā)展階段。司法部改革方案明確提出：“要建立與社會主義市場經濟體制相適應的具有中國特色的公證制度和公證機構”。要求行政體制公證處盡快改為事業(yè)體制，自收自支的可實行效益工資和企業(yè)化財務制度，使改制后的公證處成為“執(zhí)行國家公證職能、自主開展業(yè)務、獨立承擔責任、按市場規(guī)律和自律機制運行的公益性、非營利的事業(yè)法人”。2001年，浙江省根據(jù)國務院和司法部文件精神和要求，制定下發(fā)《浙江省司法廳關于深化公證工作改革的方案》，積極推進公證事業(yè)體制改革，至2002年，全省92家公證機構中有72家公證處改制成自收自支事業(yè)法人，占全國同期861家的8.36%；2家差額撥款；5家公證處合作制試點；13家公證處暫予保留行政體制。改革大大解放了生產力，雖然當時只有一半左右的公證員放棄公務員身份留在改制后的公證處，但2003年的辦證總數(shù)不僅沒有下降，反而從2002年的60萬件增加到67萬件，增長率達到11.6%，整個公證行業(yè)呈現(xiàn)了上升向好的發(fā)展態(tài)勢。

（二）分類改革探索階段。2011年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號，以下簡稱“中央5號文件”），對從事公益服務的事業(yè)單位，細分為“公益一類”和“公益二類”兩個類別，原自收自支的事業(yè)單位按照職能承擔情況分歸公益一類、二類或者劃入生產經營類留待轉企。浙江的事業(yè)體制公證處大多數(shù)實行自收自支企業(yè)化財務政策，屬于中央5號文件規(guī)定需要重新分類的范圍。浙江是事業(yè)單位分類改革試點省份，因此浙江的公證機構率先面臨重新分類的影響。由于各地對中央5號文件精神理解不全面，加之對公證機構定位認知不同，各地在涉及對事業(yè)體制公證機構的改革方面出現(xiàn)一些不同做法。有的地方將公證機構等同于一般的事業(yè)單位，簡單套用公益服務事業(yè)單位的分類及人事、財務、分配管理模式，將已實行自收自支的公證機構拉回到“統(tǒng)收統(tǒng)支”的管理模式；有的將實行自收自支的公證機構定性為生產經營性單位，改制為國有企業(yè)交國資委管理；有的被定性為中介組織，按中介組織的模式進行管理。期間，各事業(yè)體制公證機構在績效工資的激勵下，工作熱情高漲，辦證量、年收費數(shù)齊齊上升，公證員的收入也節(jié)節(jié)增高。但由于事業(yè)單位按身份分配的政策痼疾，導致編制內外薪酬差異懸殊，客觀上釀成了2012年末的“桐鄉(xiāng)事件”和2013年初的“溫嶺事件”①2012年10月17日，網友“楓楊樹”在嘉興某論壇上曝光“桐鄉(xiāng)市公證處主任年薪超80萬，一餐大閘蟹能吃掉十幾萬”，此帖在平面媒體和網絡媒體上升溫，最后隨著公證處主任和市司法局分管副局長被停職檢查而逐漸淡出人們的視線。2013年1月15日，《文匯報》刊登題為《溫嶺公證處領導年薪過百萬——專家建議加快公證制度改革》，稱“浙江溫嶺當?shù)鼗⑸秸搲芯W民發(fā)帖稱：溫嶺公證處領導年薪過百萬，6名正式職工年薪數(shù)十萬……浙江省社科院楊建華教授認為，問題歸根結底還是出在公證制度的壟斷性和政府機關對公證書的硬性規(guī)定。。

（三）規(guī)范調整趨穩(wěn)階段。面對分類改革和公證輿情的雙重壓力，浙江省司法廳及時向司法部匯報，反映分類改革中出現(xiàn)的問題，建議從保持公證機構改革的統(tǒng)一性，確保公證機構體制改革工作的健康、有序推進出發(fā)，調研出臺有關事業(yè)體制公證機構改革事項等專門政策。2012年2月，司法部商中編辦下發(fā)《關于暫緩公證機構分類改革的通知》。為貫徹這一通知精神，浙江省司法廳針對事業(yè)體制公證機構改革地方事權的特點，充分發(fā)揮各市的優(yōu)勢，在基礎比較好的地市培養(yǎng)典型，形成經驗做法后及時組織召開全省推進會，進行示范交流推廣；制定出臺浙江省司法廳《關于進一步加強公證工作的實施意見》，全面規(guī)范質量管理、內部管理、財務管理和薪酬分配；推動市縣在編制、人事等部門的支持下，出臺《公證處績效工資和財務管理實施辦法》；針對“桐鄉(xiāng)事件”中反映出來的體制內外薪酬懸殊問題，對公證員薪酬收入進行控高管理，明確與公證員助理的薪酬比例。在省廳的指導和各地的共同努力下，許多市縣得到編制、人事等職能部門的理解支持，先后出臺《公證處績效工資和財務管理實施辦法》，56.7%的公證處保留績效工資總量核定政策，39.1%的公證處適用企業(yè)化財務管理制度。2013年10月，溫州市開展了“三制并一制”改革，轄區(qū)內各市縣公證處全部改制成自收自支事業(yè)體制，一舉解決了合作制、事業(yè)體制、行政體制多種體制并存帶來的不同管理標準問題，推進了公證機構管理的標準化和規(guī)范化。寧波、溫州、江山等地在認真總結評估政策實施成效后，陸續(xù)進行優(yōu)化調整，使公證機構的薪酬、財務、激勵各項機制更趨科學合理。但小部分自收自支公證機構的問題仍然沒有解決，收支兩條線管理者有之，生產經營類有之，甚至還有國有企業(yè)模式。

二、事業(yè)體制公證機構存在的主要問題

在充分肯定公證事業(yè)體制改革取得成效的同時，還應該看到，2000年全國范圍的深化公證工作改革政策，是基于對行政體制下公證工作的困境和盡快建立適應社會主義市場經濟發(fā)展要求的公證制度而推出的，但改革方案推出至今的17年間，由于對公證獨特屬性認識不足，關系公證改革發(fā)展的體制機制問題反復起落，致使成為改革成為“夾生飯”“爛尾樓”，嚴重影響公證事業(yè)的發(fā)展和職能作用的發(fā)揮。綜觀存在的問題突出表現(xiàn)在：

一是公證員職業(yè)門檻高、風險高、收入低，隊伍發(fā)展緩慢。公證員任職的基本條件與擔任法官、檢察官和律師的資格條件相同，均須具有國家統(tǒng)一司法考試資格，但公證員的審批條件和許可層級卻均比律師高。公證也是一個高風險的行業(yè)。由于社會不誠信現(xiàn)象普遍，以假人、假證騙取公證書的情形時有發(fā)生，稍有不慎，幾百元收費的公證事項，就可能引起幾十萬甚至幾百萬的民事賠償。如果證明文件重大失實，根據(jù)《刑法》第229條還將被追究刑事責任，風險巨大。但公證員的工資薪酬卻不高。中央在推進事業(yè)單位分類改革中明確規(guī)定，各地“根據(jù)合理調控事業(yè)單位收入水平差距的需要，確定當?shù)厥聵I(yè)單位本年度績效工資水平控制線，各事業(yè)單位績效工資水平原則上不得高于控制線。各級人力資源社會保障、財政部門綜合考慮相關因素，核定本級政府直屬及各部門所屬事業(yè)單位的績效工資總量……事業(yè)單位發(fā)放績效工資不得突破核定的總量?！雹趪鴦赵骸蛾P于深化事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革的意見》，國辦發(fā)〔2011〕37號。公證員在薪金收入方面，同比遠遠低于律師。在高門檻、高風險和低收入的三重擠壓下，公證機構沒有人才競爭優(yōu)勢，人才外流情況十分嚴重，很多公證處業(yè)務骨干已經斷層。以浙江省為例，在2000年到2017年的近18年間，公證員隊伍人數(shù)從改制前的432名增長到498名，平均年增長率很低。隊伍業(yè)務素質基礎條件不高，浙江省近幾年新審批的公證員幾乎沒有一名來自211、985名校。

二是編制、職務、職稱政策僵化，公證機構發(fā)展乏力。事業(yè)單位執(zhí)行“定編定崗”政策，實行嚴格的編制、職務、職稱管理制度，用人須按法定程序向社會公開招聘，公證處無法根據(jù)公證業(yè)務發(fā)展的需要招錄新公證員，公證處需要的人招不進，招考進來的人卻并不符合公證處的要求。為避免事業(yè)單位濫用編外職工，一些地方限定事業(yè)單位的編外用工數(shù)不得超過該單位編制數(shù)的一定比例，由于公證處編制基數(shù)底，編外可以招收的人員也非常少。受新一輪分類改革政策的影響，有的事業(yè)單位公證處此前已招用的編外用工也被強令整改縮減人員規(guī)模。公證員的職稱系列評定遵循事業(yè)單位職稱配額制度，由于在編人數(shù)限制，相應崗位受限，在編人員即使有資格和水平評上職稱，也不能按職稱聘任，不在編人員更沒有權利和資格參與職稱評定并被聘任。一些事業(yè)體制公證處因為編制少，在編公證員不多，人員老化嚴重，經常陷入選不出合適的主任、副主任的窘境。編外公證員年富力強，適合擔任公證處管理職務，也符合《公證法》《公證機構管理辦法》關于擔任公證處負責人的條件，卻因為沒有編制不符合擔任事業(yè)單位負責人的條件不能獲批，導致在編人員、不在編人員均失去了職業(yè)理想與追求，既無法成為管理者，也無法成為專家型人才。目前，公證員在職稱、職務方面的晉升空間不但低于法官和檢察官，也低于司法局的普通公務員，甚至低于律師，公證處成為了“練兵場”和“踏跳板”，大量人員在公證處工作幾年后再通過考試進入法院、檢察院、公務員隊伍，或者跳槽到律師隊伍。

三是財務管理和薪酬分配政策嚴格，激發(fā)工作活力乏術。在財務管理方面，現(xiàn)行事業(yè)單位“嚴格按照‘收支兩條線’規(guī)定的要求，上繳國庫或財政專戶，全額納入單位預算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理”③國務院《關于分類推進事業(yè)單位改革中財政有關政策的意見》，國辦發(fā)〔2011〕37號。。在統(tǒng)收統(tǒng)支的財務制度和前述嚴格的績效工資總量核定的政策下，公證機構及公證員專業(yè)工作的特點和按勞分配、多勞多得的總體要求都很難得到體現(xiàn)。此外，近十幾年的改革實踐證明，公證機構改為事業(yè)單位后，基層司法局對公證機構人財物控制過嚴過死的情況依然存在。雖然多數(shù)基層司法局希望所屬的公證處能夠做大做強，也希望公證員有較好的績效工資，但擔心賦予公證處更多的自主權之后會導致其職能進一步被削弱，對中央提出的“政事分開”“管辦分開”的改革要求④中共中央國務院《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）第15條；國務院《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見》（國辦發(fā)〔2011〕37號）第2條。，反映并不熱烈，對公證體制改革充滿擔憂，對完善公證處的法人治理結構，賦予公證機構充分的自主權充滿顧慮。

四是開拓新領域提升新本領積極性不高，公證事業(yè)發(fā)展缺乏后勁。2000年以前，公證機構作為行政機關的內設機構，人財物全部由司法行政機關自行管理，雖然存在機制不活的問題，但是由于管理權的高度集中，令行禁止，令出既隨，增加公證員數(shù)量、提升服務質量等問題均能以決定的形式得到解決。在激勵機制方面，當時公務員條例尚未實施，行政機關認為公證工作任務重責任大付出多，可以給予收入的10%或不等的額度用于獎勵；表現(xiàn)好的公證員、成績優(yōu)異的公證處主任可以晉升為科長、處長、副局長，隊伍干事創(chuàng)業(yè)精神狀態(tài)良好。在公證體制改革的初期，由于收入分配機制的激勵，曾經大幅度提高了公證辦證量，開拓了新領域，但是隨著國家經濟供給側結構性改革，其他社會機構如“中華遺囑庫”對公證遺囑法定優(yōu)先效力和遺囑業(yè)務的沖突、繼承公證被不動產登記程序取代、擔保物權直接強制執(zhí)行不需要公證、一般民事糾紛直接訴訟不尋求公證解決等等，對公證傳統(tǒng)業(yè)務造成較大沖擊。面對嚴峻形勢，司法部和各地下發(fā)了許多支持公證業(yè)務的文件，但響應的自覺性、普遍性并不高，影響了推動效果?，F(xiàn)實中公證機構還是習慣于辦理傳統(tǒng)業(yè)務，還是怨天尤人，缺乏開拓新領域、學習新本領的主觀能動性。

五是公證管理權分散，存在著“夠不著、管不了”的問題?！皦虿恢笔侵父鞯芈鋵嵵醒?號文件精神，一般采取把原事業(yè)單位批文中加括號標明“企業(yè)化管理”的公證機構劃入生產經營類，其余的全部按照“公益二類”的政策進行管理和運行的做法。因為“公益二類”事業(yè)單位是履行國家法定職能的，所以國家規(guī)定了嚴格的管理制度，包括身份上嚴格的編制管理，分配上嚴格的績效工資政策，財務上的收支兩條線制度，且按照職能定位分別由編辦、人力社保部門、財政部門各司其能，司法行政機關除了主要承擔業(yè)務管理職責外，在隊伍發(fā)展、激勵機制建設等方面存在“夠不著”的問題?！肮懿涣恕笔侵父鞯氐母母餀喟üC機構的設置權掌握在各地行政主管部門和人事部門手中，上級司法行政機關和協(xié)會很難象銀監(jiān)會一樣對各公證機構進行“窗口管理、直接指導”，司法行政機關往往是公證出事媒體報導后才知道、有的甚至是公安調查了才知道，導致管控滯后。

三、公證事業(yè)體制改革的備案制、零編制機制創(chuàng)新

針對存在的突出問題，響應司法部深化公證體制改革的號召，浙江省司法廳認真總結原自收自支事業(yè)體制公證機構和現(xiàn)“公益二類”事業(yè)體制公證機構運行實踐，突出事業(yè)體制公證機構改革重點，于2017年12月15日會同省機構編制委員會辦公室、浙江省人力資源與社會保障廳、浙江省財政廳聯(lián)合下發(fā)《關于深化我省公證體制改革機制創(chuàng)新工作實施意見》（浙司2017〔185〕號），積極推進以“備案制”“零編制”為核心內容的事業(yè)體制公證機構改革。這是公證機構管理體系、運行體系、評價體系的重大機制創(chuàng)新，是浙江公證發(fā)展史上的重要改革成果，對于全國事業(yè)體制公證機構改革具有率先示范意義。

（一）“備案制”“零編制”公證機構改革的內涵?！皞浒钢啤奔淳幹茊T額備案制。其內涵是：根據(jù)《中央編辦關于印發(fā)創(chuàng)新事業(yè)單位機構編制管理方式意見的通知》（中央編發(fā)〔2014〕73）的精神，借鑒公立醫(yī)院做法實施事業(yè)編制報備員額，在不增加財政負擔的前提下，推行報備員額管理。事業(yè)體制公證機構可綜合當?shù)厝丝诳傤~、經濟發(fā)展總量和上一年度人均辦證量等因素，提出員額控制數(shù)需求方案，由主管司法行政機關報同級編辦審批。由于報備員額內人員納入機構編制實名制管理系統(tǒng)單列管理，參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險，可與公辦事業(yè)單位相互流動，因此，須面向社會公開招聘，經同級人力社保部門審核備案。公證機構編制報備員額的推行，解決了公證事業(yè)發(fā)展中十分迫切的隊伍發(fā)展問題。“零編制”是公證機構登記設立為事業(yè)單位法人，但取消原行政級別，原公證機構的事業(yè)編制由編辦收回，公證機構成為沒有國家編制的單位。原由行政劃撥及財政撥款形成的資產，由公證機構向同級司法行政機關提出相應方案，在改革時剝離或處置，并報財政部門審批確定。原事業(yè)在編在崗人員按經營類事業(yè)單位有關政策辦理，由其主管司法行政機關負責妥善安置，若繼續(xù)留在該公證機構工作的，不再實行事業(yè)單位人事、薪酬、社保和預算管理制度。該類公證機構用工根據(jù)業(yè)務需要自主招聘，參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療和其他社會保險，鼓勵建立企業(yè)年金、保險等補充養(yǎng)老制度?！傲憔幹啤惫芾砟Ｊ降奶剿?，也給目前被劃入“生產經營類事業(yè)單位”的公證機構以及其他類公證機構一條較為合適的改制途徑。根據(jù)中央5號文件的精神，“生產經營類事業(yè)單位”只是一個過渡，最終的去向是回到“公益二類”或者改制成為“企業(yè)”。前者公證機構不愿意，后者不符合司法部文件要求，而改制成為“零編制”則可以妥善解決公證機構的主觀意愿和制度管理的統(tǒng)一性問題?！胺求H非馬”類公證機構一般都是在上一輪改制過程中，脫離了某一環(huán)節(jié)的管理形成的，同樣可以登記設立成為“零編制”的事業(yè)法人公證機構。

在備案制和零編制體制中，管理事權相對集中于司法行政機關，人事部門進行相對宏觀調控，這為司法行政機關對公證機構進行精準管理以及司法行政系統(tǒng)內部上級對下級的指導提供了條件、空間和抓手。

（二）“備案制”“零編制”配套薪酬分配制度的創(chuàng)新。薪酬分配制度在激勵機制建設中占據(jù)重要位置。在“公益二類”項下，如何建立健全符合公證隊伍專業(yè)特性、公證機構非營利屬性和社會功能，體現(xiàn)按勞分配、多勞多得要求的績效工資分配激勵機制政策空間比較有限。按照事業(yè)單位相關管理規(guī)定，事業(yè)單位績效工資實施分級管理原則，由當?shù)厝肆ι绫２块T核定管理。目前，全國各地實施經費自理的事業(yè)單位普遍的績效工資總額標準，一般控制在“當?shù)厥聵I(yè)單位上年度績效工資總體水平的3倍以下”，欠發(fā)達地區(qū)因為財政經費不足，可能只有1至1.5倍，而一些發(fā)達地區(qū)按“社會平均工資”的5倍核定，標準相對較高。根據(jù)司法部與中央編辦、財政部、人力資源社會保障部《關于推進公證體制改革機制創(chuàng)新工作的意見》（司發(fā)〔2017〕8號）的精神，建立績效工資總量與業(yè)務發(fā)展、績效考核相聯(lián)系的核定機制，在核定的績效工資總量內可自主進行分配。實行靈活多樣的績效工資分配辦法，使工作人員收入與崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻緊密聯(lián)系。對于業(yè)務發(fā)展較好、績效考核優(yōu)秀的公證機構，可以在核定績效工資總量時給予適當傾斜。但因為公證機構總體規(guī)模不大，公證員人數(shù)較少，績效工資增量有限。特別是目前普遍實施事業(yè)單位調節(jié)基金政策，控制線以上的薪酬發(fā)放成本很高，一般的公證機構很難承受。

實行“備案制”“零編制”運行的公證機構，因為實行企業(yè)化管理模式，自負盈虧，業(yè)務收入依法納稅，在薪酬分配上不受人力社保部門和財政部門的管理限制，而由司法行政機關自行制定調控政策。在量入為出、以收定支原則基礎上，扣除舉辦成本、預留單位發(fā)展基金、風險基金以及提取其他有關費用后，可以由公證機構按政策自行合理分配，真正體現(xiàn)收入與崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻的緊密聯(lián)系，并能夠通過一定的努力達到相當?shù)臉藴剩瑸槲瞬偶尤牍C隊伍創(chuàng)造條件。當然，公證機構的年度分配方案及其負責人、公證員的分配情況依然應當報主管司法行政機關備案。值得指出的是，《公證法》明確規(guī)定公證機構“不以營利為目的”，無論是“零編制”還是合作制都只是經營方式的不同，其“非營利”的屬性是相同的，賦予司法行政機關一定的管理職能，也有利于“零編制”公證機構的推進。

（三）推進“備案制”“零編制”改革的具體措施。歷史經驗告訴我們，好的政策需要有好的措施保障。在推進“備案制”“零編制”事業(yè)公證機構改革中，切不可將改革僅限于改變“分配激勵機制”。

一是健全內部管理制度。強化公證機構《章程》指引，以理事會（董事會、管委會）為核心，健全公證機構的各項決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，建立符合現(xiàn)代科學管理要求的公證機構法人治理結構，完善主任負責制、崗位目標責任制和質量管理、民主管理等自律運行機制，提高運行效率，保障依法決策，自主管理并獨立承擔責任。

二是加強考核問責。不同模式的公證機構有不同的管理重點，正如傳統(tǒng)公益二類公證機構的關鍵在于加強行政問責，“零編制”事業(yè)單位或者合作制公證機構的關鍵在于章程及其董事會（或稱理事）民主決策，三類體制治理的關鍵在于精準的考核方案。引導公證機構淡化“辦證量、收費數(shù)”的考核，強化綜合服務、軟硬件建設、人員能力提升、社會評價這些“公證基礎建設”的評價機制。對于“跑偏”“走樣”的行為實行嚴格問責，推動政策優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢。

三是強化公益性評估。公益性是公證機構的根本特性。體制改革在解決隊伍發(fā)展、財務管理、績效分配自主權等問題的同時，要實行不定期的以“是否片面追求盈利、是否偏離公益目標”為重點的公益性評估，對社會反映偏離公益目標片面追求利益回報、發(fā)生重大損害群眾利益、年度報告弄虛作假，以及有失信記錄、誠信等級低的公證機構，納入重點監(jiān)管對象，加大執(zhí)法檢查力度，維護公平公正的公證服務市場環(huán)境。

四是引入適度競爭機制。改變目前市級以下按行政區(qū)劃劃執(zhí)業(yè)區(qū)域的傳統(tǒng)做法，適度打破執(zhí)業(yè)區(qū)域限制，不僅讓老百姓有選擇優(yōu)質公證服務的權利，也推動公證機構以優(yōu)質的服務獲得競爭中的優(yōu)勢，實行優(yōu)質服務資源的重組重整。

五是支持人才流動。制定相對寬松政策，積極創(chuàng)造條件，給公證人才一定的執(zhí)業(yè)區(qū)域流動自由度，讓人才集聚到服務資源密集的地區(qū)開展公證服務，達到服務效率的最優(yōu)化。同時，通過人才的流動和集聚，還可以形成專業(yè)性的特色服務，提升服務水準，滿足社會對公證服務對不同需求。