劉曉軍，張 炳

（1.南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院；2.污染控制與資源化研究國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，南京 210023）

近年來，中國面臨著嚴(yán)峻的水污染形勢與明顯的跨界污染特征，跨界水體上游地區(qū)污染排放對下游地區(qū)帶來嚴(yán)重影響[1]?？缃缥廴静坏斐晌廴巨D(zhuǎn)移，對下游用水主體的生產(chǎn)生活產(chǎn)生影響，而且可能使上下游地方政府產(chǎn)生糾紛與沖突，阻礙流域水污染治理的地區(qū)間合作。當(dāng)前，跨界污染通常難以直接監(jiān)測，且通常與地方政府公共管理相關(guān)[2]。隨著中國水污染形式的愈發(fā)嚴(yán)峻與跨界污染糾紛的頻繁發(fā)生，對跨界污染問題的研究具有重要意義[3]。

1 跨界污染的界定

對跨界污染的界定最早由1977年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出，該組織將跨界污染定義為：其物理來源屬于、全部或者部分位于一個國家的管轄區(qū)域，但在另一個國家的國家管轄區(qū)域發(fā)生影響的任何故意或者非故意的污染[4]。隨著研究的不斷深入，跨界污染的主要研究對象已從國家之間更多地轉(zhuǎn)向省和直轄市（州）之間、省內(nèi)跨不同設(shè)區(qū)市（郡）之間等，同時學(xué)界對跨界污染的認(rèn)識從現(xiàn)象逐漸深入機(jī)制研究[5]。在跨界污染的機(jī)制研究中，學(xué)者更多地關(guān)注跨界環(huán)境要素的準(zhǔn)公共物品屬性。以跨界河流為例，由于跨界河流一般擁有固定流向且具有攜帶污染的能力，因此上游在一定范圍內(nèi)存在負(fù)外部性。同時，負(fù)外部性以攜帶污染的方式實(shí)現(xiàn)，在環(huán)境治理層面會給上游排他性的受益可能[6]。在現(xiàn)實(shí)中，跨界污染可能發(fā)生的原因是，上游地方政府通過將更多的污染排放集中于邊界這一策略性行為造成污染轉(zhuǎn)移，從而轉(zhuǎn)嫁環(huán)境壓力。

2 跨界污染的機(jī)制研究

在針對跨界污染的實(shí)證分析中，最早進(jìn)行的是地區(qū)污染程度的差別化研究，一些學(xué)者在研究中發(fā)現(xiàn)，行政區(qū)域邊界處的污染比內(nèi)部更為嚴(yán)重。Lipscomb以巴西的主要河流水質(zhì)作為研究對象，利用污染物濃度的衰減函數(shù)進(jìn)行水質(zhì)模擬，發(fā)現(xiàn)水體污染函數(shù)在行政區(qū)域的邊界處存在明顯的突變升高情況，揭示了行政區(qū)域邊界的污染特殊性[7]。圍繞這一現(xiàn)象，相關(guān)學(xué)者提出了可能的多種機(jī)制，主要包括“污染溢出”“污染避難所”與“搭便車”。

近年來，更多學(xué)者開始認(rèn)為污染轉(zhuǎn)移可能與政府的策略性行為相關(guān)，提出了跨界污染中的“搭便車”理論，即政府使污染集中于其管轄區(qū)域的下游邊界，通過搭下游的“便車”減輕自身的環(huán)境壓力，也就是跨界污染現(xiàn)象。有學(xué)者對跨界污染與分權(quán)的因果關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證研究。根據(jù)不同州獲得清潔水法案中水環(huán)境管理自治權(quán)的時間差異，使用三重差分模型對各州獲得水環(huán)境管理自治權(quán)前后的跨界污染現(xiàn)象進(jìn)行了對比。結(jié)果顯示，獲得水環(huán)境管理自治權(quán)的州由上游轉(zhuǎn)移至下游的污染物占比有所上升，即環(huán)境事務(wù)自主權(quán)的下放使地方政府更傾向于“搭便車”，證實(shí)了跨界污染是地方政府的策略性行為，即“故意”的污染。

“污染溢出”“污染避難所”與“搭便車”是學(xué)界對跨界污染成因的三種機(jī)制假說，但在實(shí)證研究的模型設(shè)置上難以將三個機(jī)制進(jìn)行區(qū)分與定量比較，學(xué)界通常做法是通過表征方法區(qū)分“搭便車”效應(yīng)，或?qū)⑷N機(jī)制合并考量。

3 跨界污染研究的實(shí)證策略

在針對跨界污染的實(shí)證研究中，如何表征跨界污染是重要問題?？缃缥廴镜谋碚鞣譃閮煞N：一種是行政區(qū)域邊界處的污染程度高于行政區(qū)域內(nèi)部的污染程度；另一種是行政區(qū)域相鄰時，上游邊界的污染程度高于下游邊界。

跨界污染的宏觀表征的實(shí)質(zhì)是對跨界污染的不同理解。在污染治理激勵不足時，“理性的地方政府”會采取各種措施和方法完成經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。同時，地方上的政治集權(quán)又給予了地方政府進(jìn)行生產(chǎn)要素規(guī)劃的能力。在意愿與能力雙重滿足的條件下，地方政府通過配置生產(chǎn)要素地理位置的方式，同樣對污染排放進(jìn)行配置。跨界污染則意味著在管轄行政區(qū)域內(nèi)尋找“最優(yōu)的污染排放地點(diǎn)”?；趯茌犘姓^(qū)域內(nèi)的污染影響最小化和水污染的固定流向的考慮，邊界處就成為污染物排放量最大、環(huán)境質(zhì)量最惡劣的地區(qū)。許多學(xué)者在表征跨界污染時將同一行政區(qū)域的邊界污染情況與內(nèi)部污染情況進(jìn)行對比，Sigman、Kahn和Konisky等學(xué)者就以邊界與內(nèi)部的污染程度對比來表征跨界污染的嚴(yán)重程度。結(jié)果顯示，美國與巴西等國家的州邊界污染物排放量或環(huán)境質(zhì)量均差于州內(nèi)部，證實(shí)了跨界污染的存在[8]。

第二種實(shí)證策略則是對具有轉(zhuǎn)嫁污染能力的上游邊界與缺乏轉(zhuǎn)嫁污染能力的下游邊界進(jìn)行對比。第一種實(shí)證策略通過對邊界處與內(nèi)部進(jìn)行對比，但可能存在的問題是，即使結(jié)果顯示行政區(qū)域邊界處的污染物排放要高于行政區(qū)域內(nèi)部的，這些污染物的額外排放是來自于政府的策略性行為還是來自“污染溢出”或邊界處的地理特點(diǎn)與資源稟賦仍不清楚。換言之，第一種實(shí)證策略是將包括上述的三種機(jī)制與其他所有可能的影響因素合并考量。而對比上游邊界與下游邊界則可以觀察上游地方政府是否真的采取了“策略性行為”。在本研究中，筆者選取了中國的24條主要河流，篩選出跨省河流經(jīng)過的邊界縣，對上游縣與下游縣的排放進(jìn)行了對比分析。結(jié)果表明，中國省際間確實(shí)存在河流跨界污染現(xiàn)象，上游邊界比下游邊界的污染活動增加了20%，且上游邊界縣的排污費(fèi)降低了11.5%。結(jié)果表明，中國省間確實(shí)存在跨界污染現(xiàn)象，且上游政府可能在邊界處的管理上存在懈怠情況。

4 結(jié)論

跨界污染是指行政區(qū)域間的污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，它是當(dāng)今各國的重要環(huán)境問題之一?？缃缥廴静坏斐闪藚^(qū)域間治理責(zé)任的不公平分配，引發(fā)區(qū)域間糾紛，而且極易誘發(fā)污染物在邊界處的集中排放，使其成為污染排放的聚集地，造成公平與效率的雙重減損。對跨界污染問題進(jìn)行的實(shí)證研究已經(jīng)具有一定規(guī)模。根據(jù)本文的梳理，在機(jī)制上，“污染溢出”“污染避難所”與“搭便車”三種機(jī)制假說都具有一些理論與實(shí)證的研究分析。但三種機(jī)制的統(tǒng)一定量分析與比較還少有研究。未來的研究可以結(jié)合“邊界與內(nèi)部的對比”和“上游邊界與下游邊界的對比”兩種方法，構(gòu)造多重差分模型進(jìn)行定量分析。在跨界污染的治理與現(xiàn)有政策對其的影響上，目前少有實(shí)證研究對此進(jìn)行分析，未來研究可以基于實(shí)證策略對跨界污染進(jìn)行定量表征，在機(jī)制研究的基礎(chǔ)上選取相關(guān)政策，對不同政策的治理效果進(jìn)行評估，為政策的制定與改進(jìn)提供實(shí)證研究的幫助。