（南京工程學(xué)院財務(wù)處 南京 211167）

預(yù)算績效管理一直圍繞著“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”[1]的全過程管理機制不斷向前推動。預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用作為全過程預(yù)算績效管理機制的終點，與預(yù)算資源安排有機結(jié)合，又成為了預(yù)算績效管理的起點，在合理配置預(yù)算資源、提高資金使用效益、增進高校公益事業(yè)服務(wù)責(zé)任等方面發(fā)揮重要的作用。

一、推動預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的政策要求和制度依據(jù)

預(yù)算績效評價結(jié)果是指預(yù)算績效評價組織部門在完成績效評價工作后形成的、全面反映績效評價對象實際績效情況的內(nèi)容、事項、結(jié)論等，以績效評價報告為主要載體。

2005年，財政部印發(fā)了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預(yù)【2005】86 號）。該《辦法》的第六章規(guī)定了績效考評結(jié)果的應(yīng)用，“中央部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)部門的績效目標(biāo)和績效考評結(jié)果，及時調(diào)整和優(yōu)化本部門以后年度預(yù)算支出的方向和結(jié)構(gòu)”；“財政部根據(jù)績效考評中發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出改進和加強中央部門預(yù)算支出管理的意見”；“應(yīng)當(dāng)將績效考評結(jié)果作為以后年度編制和安排預(yù)算的重要參考依據(jù)”；“將績效考評的結(jié)果在一定范圍內(nèi)公布”[2]。并在中央部門試點建立預(yù)算績效評價體系，推動了預(yù)算績效管理工作的順利開展，但試點工作并未強調(diào)問責(zé)。

2011年，財政部修訂出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)【2011】285號）。修訂后的《辦法》對評價結(jié)果與預(yù)算管理結(jié)合的相關(guān)規(guī)定條款進行了細化，特別強調(diào)對績效評價發(fā)現(xiàn)的問題，“不進行整改或整改不到位的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況調(diào)整項目或相應(yīng)調(diào)減項目預(yù)算，直至取消該項財政支出”。[3]同時，進一步強調(diào)績效問責(zé)，制定了在績效評價工作中存在違法行為的責(zé)任追究條款。

財政部《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年》明確提出“結(jié)果應(yīng)用實質(zhì)突破”的總體目標(biāo)，具體包括：“所有評價結(jié)果都反饋給被評價單位”；“所有績效報告及評價結(jié)果在本部門范圍內(nèi)的全面公開，擴大向社會公開的范圍”；“建立評價結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的激勵約束機制”；“重點評價結(jié)果向同級政府報告，實現(xiàn)績效問責(zé)”[4]。規(guī)劃為評價結(jié)果的應(yīng)用指明了政策方向，即應(yīng)從反饋、公開、與預(yù)算掛鉤、報告等層面加強評價結(jié)果的應(yīng)用，以完善預(yù)算管理及實現(xiàn)績效問責(zé)。

2014年9月，國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》指出：“加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)?！盵5]隨著預(yù)算績效管理的深入發(fā)展，評價結(jié)果的應(yīng)用向政策制定和決策層面發(fā)展。

新《預(yù)算法》要求，各級預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)遵循“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡”的原則，為預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用提供了法律支撐。此外，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算報告中多次提高要將評價結(jié)果用到預(yù)算管理的閉環(huán)系統(tǒng)中。

黨的十九大報告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，“全面”的要求反映出預(yù)算績效管理改革的方向應(yīng)是績效管理與預(yù)算管理融為一體，評價結(jié)果不僅要與預(yù)算管理的全過程緊密結(jié)合，還要與預(yù)算管理的各個方面相互融合。

上述政策和制度對評價結(jié)果應(yīng)用的原則、主體、內(nèi)容和責(zé)任做出了原則性的規(guī)定，指明了應(yīng)用方向，即評價結(jié)果的應(yīng)用要圍繞著“反饋、公開、報告、與預(yù)算分配掛鉤、問責(zé)”等方向開展。

二、高校預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的現(xiàn)狀分析

近幾年來，各級財政部門不斷加大預(yù)算績效管理工作力度，積極開展和推進評價結(jié)果應(yīng)用的實踐和探索。高校作為公益二類事業(yè)單位，按照財政部門和上級主管部門的要求逐步開展財政對高等教育投入資金的績效評價工作，形成相應(yīng)類別的績效評價報告。

（一）明確了高校預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的制度要求，但配套機制不足導(dǎo)致實際操作難度大

財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》中“績效評價結(jié)果及其應(yīng)用”章節(jié)對評價結(jié)果的表現(xiàn)形式、結(jié)果公開機制、應(yīng)用方向和內(nèi)容以及責(zé)任追究等方面予以明確界定，成為很多地方財政部門開展績效評價結(jié)果應(yīng)用管理的指導(dǎo)性文件。但該 《辦法》只是對評價結(jié)果應(yīng)用做出了原則性的規(guī)定，缺乏細化的流程規(guī)范和操作指引。各地也只有在《辦法》的指導(dǎo)下，結(jié)合自身實踐，開展評價結(jié)果的應(yīng)用探索，難以形成統(tǒng)一模式的推廣。

《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》中提出要“完善高等學(xué)校財政支出績效評價體系，構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的資源配置機制?！盵6]教育部門在出臺的相關(guān)專項資金管理辦法中也明確了將績效考核、專項檢查和評價結(jié)果作為后續(xù)項目資金安排的重要依據(jù)。截至目前，除對高校實施績效撥款改革制度發(fā)布外，還尚未出臺高?？冃гu價結(jié)果與資源配置、項目資金安排如何有效銜接的規(guī)范細則。

配套機制不足，缺乏制度保障，使績效評價結(jié)果的應(yīng)用容易流于形式，成為為評價而評價。

（二）對績效評價的行為關(guān)注度高，對評價結(jié)果的應(yīng)用重視度低

我國對高等教育的財政投入進入了“4%時代”，而且確保逐年增長成為高等教育資金投入的法制化要求。在深化財稅體制改革，推進預(yù)算績效管理的大背景下，各級政府和社會公眾已從關(guān)注教育經(jīng)費投入轉(zhuǎn)向更關(guān)注教育經(jīng)費使用績效?？冃гu價作為預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)，隨著高等教育領(lǐng)域體制改革的深化和高校內(nèi)涵式發(fā)展的推進，無論是在理論界還是實務(wù)界，都被廣泛關(guān)注和運用。

在財政部門的推動和外部監(jiān)管壓力下，開始了高校預(yù)算績效評價工作的試點和探索。評價類別從專項資金績效評價發(fā)展到部門整體支出績效評價，評價方式財政部門開展的單一評價方式發(fā)展到委托第三方評價、自評價、再評價等多種評價方式。從高校預(yù)算績效評價的實踐來看，多數(shù)是由財政部門和主管部門“自上而下”的行政要求，高校應(yīng)付成分多，以任務(wù)完成為目的，缺乏主動參與。

筆者通過在知網(wǎng)上以主題為“預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用”的文獻搜索，發(fā)現(xiàn)專門對高校預(yù)算評價結(jié)果應(yīng)用研究的文章很少，除去研究高校績效撥款制度改革的文章后，所剩無幾，對結(jié)果的應(yīng)用缺乏足夠的重視。

從校內(nèi)預(yù)算績效管理辦法的制定來看，有績效意識，但不夠全面。“講績效，重績效”的氛圍已建立，但“用績效”的理念尚未在高校形成。各校相關(guān)制度中涉及結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)的表述內(nèi)容與財政部門管理辦法中相應(yīng)章節(jié)的原則性條款類似，非常寬泛，難以指導(dǎo)具體實踐。

（三）績效評價信息公開范圍在不斷加大，但公開的內(nèi)容和程度差異化明顯

實施信息公開是社會公眾監(jiān)督高校預(yù)算績效的重要渠道。根據(jù)財政部門相關(guān)文件精神，績效評價結(jié)果要按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定，在一定范圍內(nèi)公開。高校按照相關(guān)規(guī)定要求，從最初納入部門預(yù)決算信息公開中少量績效信息的發(fā)布，到專項資金績效評價報告單獨發(fā)布，再到部門整體支出績效評價報告及政策性評價報告的單獨公開，高?？冃畔⒐_的力度不斷加強，公開的范圍和內(nèi)容不斷擴大。

由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的績效信息公開制度保障，預(yù)算主體根據(jù)自身對文件的理解和實際情況，對評價方式的選擇客觀性不足，帶有一定的主觀隨意，導(dǎo)致形成評價結(jié)果的績效信息也就不同，特別是在問題的表述上，有些高校常會出于自身利益的考慮，不愿意公開具體細節(jié)和相關(guān)數(shù)據(jù)，而代之以模糊的文字表達，影響評價結(jié)果的公正性。即使是同類項目的評價結(jié)果，也會存在內(nèi)容上的翔實差異，從而不利于高校之間的績效對比。

（四）評價結(jié)果應(yīng)用中正面激勵機制日漸完善，但負(fù)面約束與懲罰機制缺乏

財政部教育部出臺了 《中央高校管理改革等績效撥款管理辦法》（財科教2017）2號），對績效撥款的分配、使用和管理遵循“績效導(dǎo)向、公平公正、統(tǒng)籌使用”的原則，采用包括“預(yù)算執(zhí)行管理情況、學(xué)生資助工作開展情況、科研等獲獎情況”在內(nèi)的因素法實施分配，充分體現(xiàn)激勵約束，激發(fā)中央高校改革發(fā)展的內(nèi)生動力和活力。

部分省份也開展了地方高校預(yù)算撥款制度的改革，設(shè)置包括生師比、人才隊伍結(jié)構(gòu)及建設(shè)、學(xué)科建設(shè)及發(fā)展等與高校事業(yè)產(chǎn)出相關(guān)的評價指標(biāo)體系，推進評價結(jié)果與預(yù)算編制、資金分配有效掛鉤。在部分專項資金的后續(xù)安排上，合理構(gòu)建獎懲措施，從預(yù)算資金核準(zhǔn)、預(yù)算批復(fù)等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)分等級對待，體現(xiàn)績效導(dǎo)向。

目前，高校普遍建立評價結(jié)果在預(yù)算安排中的激勵與約束機制，但評價結(jié)果的等級分為優(yōu)良中差，區(qū)分度不明顯，只是影響了資金配置額度，對財政資金支出項目負(fù)責(zé)單位和項目負(fù)責(zé)人沒有直接約束，評價結(jié)果約束乏力。問責(zé)機制的缺失，制約了應(yīng)用工作的深入開展。

（五）評價結(jié)果監(jiān)督機制缺失，導(dǎo)致評價結(jié)果的落實難度增大

預(yù)算績效評價的目的在于及時發(fā)現(xiàn)過去存在的問題，督促預(yù)算單位加以改進和總結(jié)，更好的控制現(xiàn)在和服務(wù)未來，從而最大限度發(fā)揮財政資金使用效益。但由于缺乏對評價結(jié)果應(yīng)用的跟蹤機制，既沒有建立定期報告制度，也沒有專項檢查的要求，失去了外在的監(jiān)督約束，使得大量的評價意見停留在書面階段，形成檔案管理材料，或是簡單的用作新項目的參考或借鑒，是否能夠得到實際有效應(yīng)用，就無從知曉了。評價單位是否按照評價意見進行了整改，是否健全了制度、改進了管理、強化了責(zé)任還是優(yōu)化了資源配置，都缺乏相關(guān)的監(jiān)督機制予以評判。

三、完善評價結(jié)果多元化應(yīng)用機制的路徑探索

“預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用是全過程預(yù)算績效管理的落腳點，應(yīng)積極探索績效評價結(jié)果應(yīng)用方式，促進預(yù)算績效管理工作發(fā)揮實效?！盵7]評價結(jié)果的應(yīng)用對合理配置預(yù)算資源，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益具有十分重要的意義。

（一）加強評價結(jié)果應(yīng)用制度體系和配套機制建設(shè)，夯實管理工作基礎(chǔ)

制度的功能在于規(guī)范和約束行為，以保障辦事規(guī)程或行政準(zhǔn)則的一致。“工欲善其事必先利其器”，在評價結(jié)果的應(yīng)用中，需要建立完善標(biāo)準(zhǔn)一致、內(nèi)容統(tǒng)一、操作行為程序化的制度規(guī)范。通過制度層面的全面規(guī)劃和明確定位，構(gòu)建清晰、完善、分層級的績效評價結(jié)果應(yīng)用管理制度，引領(lǐng)評價結(jié)果實踐應(yīng)用的發(fā)展方向，規(guī)范成果應(yīng)用操作行為。

根據(jù)評價結(jié)果應(yīng)用的實際需求，可以搭建以宏觀管理辦法、分類實施規(guī)定、具體操作細則等相互支撐的制度體系。辦法主要針對評價結(jié)果應(yīng)用的原則、內(nèi)容和機制、主體責(zé)任等進行指導(dǎo)性規(guī)范；分類實施規(guī)定是根據(jù)不同的結(jié)果應(yīng)用目的，對具體應(yīng)用方向和內(nèi)容的細化規(guī)范，解決“如何用”的問題。具體操作細則是針對結(jié)果應(yīng)用的業(yè)務(wù)程序、工作規(guī)程、協(xié)調(diào)機制等建立的工作規(guī)范，側(cè)重“用的程序和步驟”規(guī)范。

（二）完善評價結(jié)果的公開和報告機制，強化高?？冃ж?zé)任意識

實施信息公開是社會公眾監(jiān)督高校預(yù)算績效的重要渠道。公開提高了預(yù)算透明度，使社會公眾進一步了解了高校功能、年度工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展成果，更好的了解預(yù)算執(zhí)行效果和辦學(xué)效益。高校應(yīng)通過評價結(jié)果的反饋，強化信息溝通交流和問題整改，提高績效信息的準(zhǔn)確性和可信度。逐步規(guī)范信息公開的程序、內(nèi)容和方式，建立統(tǒng)一和規(guī)范的信息發(fā)布平臺，加強信息解讀，提高社會公眾對績效管理的關(guān)注度和理解能力，促使資金使用和管理單位自覺接受社會的監(jiān)督。

健全評價結(jié)果的報告機制，強化評價結(jié)果的分類應(yīng)用管理，實現(xiàn)績效信息在不同層級主體中發(fā)揮作用。重點項目的績效評價報告應(yīng)提交上級部門、財政部門和政府，為實施經(jīng)濟社會發(fā)展等重大決策提供績效參考。建立整改情況報告機制，強化整改結(jié)果的跟蹤落實，促進預(yù)算單位加強內(nèi)控，健全完善相關(guān)制度、辦法，改進績效短板。教育主管部門應(yīng)完善預(yù)算管理過程中相關(guān)績效評價結(jié)果的通報機制，建立排名，樹立標(biāo)桿，體現(xiàn)正向引導(dǎo)原則，進一步強化高校預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任意識，督促落后單位關(guān)注績效短板，加強資金管理，提高預(yù)算執(zhí)行績效，促進目標(biāo)完成。

（三）設(shè)計科學(xué)合理的激勵與約束機制，激發(fā)提高預(yù)算管理績效的內(nèi)生動力

積極拓展評價結(jié)果的比較功能，獎優(yōu)罰劣，促進正向循環(huán)。對績效評價結(jié)果優(yōu)良的，應(yīng)在下年度預(yù)算資金安排時優(yōu)先考慮并重點支持，為突出學(xué)習(xí)和改進的政策導(dǎo)向，還可以賦予其一定的資金統(tǒng)籌管理權(quán)限，提升高校在資金管理和資源配置上的主觀能動性，激發(fā)追求卓越高效的潛能，符合高等教育領(lǐng)域“放管服”和內(nèi)涵式發(fā)展的改革目標(biāo)。此外，還應(yīng)鼓勵高校的績效改進，根據(jù)績效評價結(jié)果的年度對比，雖為達到標(biāo)準(zhǔn)但明顯進步的高校在相應(yīng)指標(biāo)上應(yīng)賦予加分項，或設(shè)置一定比例的績效改進專項經(jīng)費，重視高校自身績效指標(biāo)的縱向比較，獎勵低績效的高校在績效改進上的努力。

本著“誰用款，誰負(fù)責(zé)”的原則，預(yù)算績效管理較差的單位和項目，要與經(jīng)費和資金掛鉤，適當(dāng)削減和中止撥款，與后續(xù)的其他項目申請掛鉤，并對責(zé)任人問責(zé)。財政資金配置或執(zhí)行績效未達到預(yù)算目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部門、單位及其責(zé)任人員，依法依規(guī)追究責(zé)任，啟動約談、質(zhì)詢、責(zé)令改正、通報批評等方式實行績效問責(zé)，切實維護績效評價的嚴(yán)肅性和有效性。

（四）建立評價結(jié)果應(yīng)用的多維度信息共享，拓展結(jié)果應(yīng)用功能

目前，高校預(yù)算績效評價以結(jié)果評價為主，是對資金使用后的產(chǎn)出和效益進行衡量，只能改進未來的支出績效，不能改變資金使用造成的損失風(fēng)險。應(yīng)積極探索評價結(jié)果與預(yù)算管理全過程的結(jié)合，完善前評價和績效跟蹤評價機制。前評價強化預(yù)算績效目標(biāo)的評價，將評價結(jié)果直接運用在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，實現(xiàn)管理關(guān)口前移，提高預(yù)算決策績效水平。跟蹤評價是指在預(yù)算執(zhí)行過程中，對預(yù)算績效目標(biāo)實行跟蹤監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)績效實施中存在的問題，客觀反映預(yù)算執(zhí)行階段性的工作成果，如與績效目標(biāo)發(fā)生偏離的，要求實施部門及時進行糾正和調(diào)整，以促進下一階段的績效改進，確?？冃繕?biāo)最終實現(xiàn)。

建立完善高?？冃畔?，實現(xiàn)分類管理和信息共享。針對財政部門、主管部門、預(yù)算單位和政府相關(guān)部門等外部不同利益主體的訴求，分類分層提供績效信息，提升評價結(jié)果的應(yīng)用效果。校內(nèi)建立業(yè)務(wù)部門、財務(wù)、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、和組織、人事等部門聯(lián)動機制，將績效信息納入各自不同的管理視角，形成督察和績效管理合力，促進各部門年度工作任務(wù)執(zhí)行和績效目標(biāo)的有效落實。

“績效評價結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理的核心和歸宿。評價結(jié)果的應(yīng)用應(yīng)在合理配置預(yù)算資源，提高資金使用效應(yīng)，增進部門服務(wù)責(zé)任等方面發(fā)揮更加重要的作用”。[8]評價結(jié)果不被應(yīng)用，就失去了評價存在的生命力。強化績效評價結(jié)果的多維度運用，實現(xiàn)評價結(jié)果與高校預(yù)算管理全過程的緊密結(jié)合，真正形成“講績效、重績效、用績效、管績效”的良好氛圍，為建立高?？冃ьA(yù)算提供基礎(chǔ)支撐。