孫 林 肖 冰

（150001 黑龍江省煙草專賣局 黑龍江 哈爾濱）

一、存在問題

《煙草制品零售點合理布局規(guī)劃》是縣級以上煙草專賣局依據(jù)法律的授權(quán)，通過聽證并向社會發(fā)布、公布，設(shè)立關(guān)于本轄區(qū)煙草制品零售點空間分布具有法律效力規(guī)范性文件，具有普遍的約束力。實行“負(fù)面清單模式”前，各地普遍采用距離或總量的布局控制模式，以各零售點的間距或總量作為主要布局標(biāo)準(zhǔn)，新辦證戶在符合相關(guān)法定辦證條件的情況下還要符合布局間距或數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)才能取得許可，其作用是避免零售戶過于密集造成惡性競爭。按照“放管服”行政審批改革的總體要求，市、縣級煙草專賣局通過聽證程序，實行以法律禁止性規(guī)定為條件的“負(fù)面清單模式”布局規(guī)劃，放寬準(zhǔn)入條件，取消了距離和總量的限制。

新規(guī)實施以后，雖然得到了廣大申請新辦零售許可申請人的支持，但也遭到了很多持有煙草專賣零售許可證經(jīng)營戶的質(zhì)疑：“取消了距離限制，又在我店旁新辦了證，那豈不是跟我搶生意？”甚至有的零售戶認(rèn)為煙草專賣局在其相鄰的位置新設(shè)煙草零售許可直接關(guān)系切身利益，作出行政許可決定的行政機關(guān)必須在此過程中履行告知義務(wù)，否則構(gòu)成程序違法。筆者帶著這樣的問題，進行了有關(guān)法律規(guī)定的研究。

二、問題分析

行政程序，就是由行政機關(guān)作出行政行為的過程中所應(yīng)遵循的步驟、順序、方法、方式和時限的總和。近來來，司法體制不斷完善，行政相對人守法維權(quán)意識不斷提升，行政機關(guān)是否按照法定職責(zé)和程序行使國家和人民所賦予的權(quán)利，已經(jīng)成為時下的熱點問題。作為特殊商品領(lǐng)域的煙草制品零售業(yè)務(wù)準(zhǔn)入許可，煙草專賣行政主管部門在作出行政許可決定的過程中，既要嚴(yán)格執(zhí)行《煙草專賣許可證管理辦法》的規(guī)定，也要遵循《中華人民共和國行政許可法》的一般原則。

依據(jù)《行政許可法》三十六條、四十七條的規(guī)定，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人享有陳述、申辯的權(quán)利或要求聽證的權(quán)利。法律明確規(guī)定了行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行告知的義務(wù)，是法定程序，目的是保護與行政許可決定有關(guān)的利害關(guān)系人合法權(quán)益。行政機關(guān)沒有依法履行告知義務(wù)，屬于“省略法定步驟”的程序違法。按照《行政許可法》第六十九條、《煙草專賣許可證管理辦法》第四十五條規(guī)定，行政機關(guān)可以根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依職權(quán)撤銷違反法定程序?qū)徟l(fā)放的煙草專賣許可證。

三、觀點與對策

筆者認(rèn)為，行政機關(guān)是否構(gòu)成程序違法，關(guān)鍵在于界定法律條文中“重大利益”和“利害關(guān)系人”的概念。

第一，關(guān)于重大利益的解讀?！吨腥A人民共和國行政許可法》《煙草專賣許可證管理辦法》中均提到“重大利益”一詞。對廣義的行政許可來說,“重大利益關(guān)系”一般表現(xiàn)為:多人同時競爭的有數(shù)量限制的行政許可;給予申請人行政許可將直接影響其相鄰權(quán)人、競爭對手甚至消費者重大經(jīng)濟利益、重大環(huán)境利益的規(guī)劃許可;建設(shè)用地許可等無數(shù)量限制的行政許可等。從煙草專賣零售許可證的角度看，其“利益”應(yīng)理解為“合法經(jīng)營煙草制品所獲得的經(jīng)濟收益”，但煙草專賣局在原持證零售戶店鋪相鄰位置向新辦申請人頒發(fā)零售許可，對甲某利益的影響程度很難進行量化評估。因此，是否可以歸結(jié)為“重大利益”還需要進一步的探討。

第二，關(guān)于利害關(guān)系人的解讀。筆者認(rèn)審查行政機關(guān)是否構(gòu)成程序違法，關(guān)鍵在于認(rèn)定原持證戶是否屬于行政許可決定過程中的“利害關(guān)系人”。煙草專賣零售許可本質(zhì)是賦予特定人從事煙草制品零售業(yè)務(wù)并獲得經(jīng)營收益的合法權(quán)利，當(dāng)實行距離或總量控制模式的合理布局規(guī)劃時，零售許可具有數(shù)量限制的屬性，如果突破了數(shù)量限制，那么勢必會影響已獲得許可的經(jīng)營者的利益，構(gòu)成利害關(guān)系人。

當(dāng)準(zhǔn)入條件取消距離或總量限制后，意味著只要符合辦證條件的人，都能平等擁有獲得煙草制品經(jīng)營收益的權(quán)利。換言之，其實質(zhì)上是將該經(jīng)營活動的調(diào)控機制由行政機關(guān)主動控制競爭轉(zhuǎn)為由市場經(jīng)濟主導(dǎo)的自由競爭，各經(jīng)營主體間獲得經(jīng)營收益的權(quán)利和機會是平等的。因此，行政機關(guān)在作出準(zhǔn)予行政決定的過程中，已取得行政許可的主體與新授予許可的主體之間從利益角度是相互獨立的個體，并不構(gòu)成行政許可過程中的“利害關(guān)系人”。故行政機關(guān)也沒有告知甲某有關(guān)行政許可施行的義務(wù)，也不構(gòu)成程序違法。

第三，煙草制品零售點合理布局規(guī)劃由“距離、總量控制模式”轉(zhuǎn)為“負(fù)面清單模式”，符合市場自由經(jīng)營和自由競爭的原則。其行政許可準(zhǔn)入與“工商營業(yè)執(zhí)照”和“食品經(jīng)營許可證”的準(zhǔn)入并無本質(zhì)上的差異，都是依法賦予特定人從事特定領(lǐng)域經(jīng)營活動的權(quán)利。如果現(xiàn)有持證戶均屬于實施行政行為過程中的“利害關(guān)系人”，那么頒發(fā)上述許可的行政機關(guān)，都要在發(fā)放新證前向相鄰所謂“利害關(guān)系人”履行告知義務(wù)，這明顯是不符合常規(guī)的。

綜上，筆者認(rèn)為，煙草制品零售點合理布局規(guī)劃取消距離或總量限制后，行政機關(guān)作出新辦零售許可決定前無需向相鄰零售戶履行告知義務(wù)。以上屬筆者個人觀點，有不當(dāng)之處，請多批評指正。