文｜張瑩瑩

農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革重點在糧食領(lǐng)域，如何在保證國家糧食安全的前提下推進改革，是“三農(nóng)”工作面臨的新課題。這需要用發(fā)展的理念加大創(chuàng)新驅(qū)動力度，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，確保糧食生產(chǎn)能力不降，農(nóng)民增收勢頭不逆，農(nóng)村穩(wěn)定不出問題，需要配套更精準的政策和做出更細致的工作。

中國好糧油戰(zhàn)略組長亢霞

（一）農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的關(guān)鍵點

2004年以來，我國糧食實現(xiàn)了“十二連增”，但在糧食增產(chǎn)的同時，出現(xiàn)了庫存量、進口量大幅增加的現(xiàn)象。糧食領(lǐng)域 “三量齊增”的現(xiàn)象隱含了諸多矛盾和問題，主要體現(xiàn)在總量與質(zhì)量、品種與結(jié)構(gòu)、成本與效益、需求與資源等四個方面。

第一，農(nóng)產(chǎn)品的總量與質(zhì)量問題。我國是一個有著13億多人口的大國，吃飯問題始終是頭等重要的大事。按照現(xiàn)有人口、未來人口發(fā)展趨勢，以及全面建成小康社會、戶籍人口城鎮(zhèn)化率的目標要求，農(nóng)產(chǎn)品總量必須保持較高水平。特別是“十三五”期間農(nóng)民收入快速增長，2015年農(nóng)民人均純收入已超過1萬元，提前五年達到預(yù)期目標，這意味著農(nóng)村居民農(nóng)產(chǎn)品消費將有一個很大的提升。同時，隨著人民生活水平的提高，對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量要求也越來越高，不僅品質(zhì)要好，對作物生長的土水環(huán)境、施用的化肥農(nóng)藥以及殘留量都有更高的要求。簡而言之，農(nóng)產(chǎn)品總量不能少，質(zhì)量也要優(yōu)。

第二，品種與結(jié)構(gòu)的問題。近年的糧食大幅度增產(chǎn)并未解決品種結(jié)構(gòu)矛盾和區(qū)域矛盾。這與20世紀90年代后期相似，當時糧食總產(chǎn)躍上10000億斤臺階，但早秈稻、南方冬麥和東北春麥由于品質(zhì)原因市場銷路不暢，約占總產(chǎn)的20%，糧食壓在庫里，只好做陳化糧處理，而優(yōu)質(zhì)小麥大米供給不足。當下的糧食庫存高企，南方水稻爆棚，東北玉米積壓，又加劇了“賣糧難”。究其原因，近年糧食提價幅度較大，政策性收儲影響了市場在糧價中的作用，造成了玉米的供大于求。此外，前兩年肉價連續(xù)下跌，也反映出畜牧養(yǎng)殖的階段性過剩。在糧豬供大于求的同時，部分農(nóng)產(chǎn)品卻產(chǎn)不足需，需要大量進口。一是牛奶，這是我國人均占有量低于世界人均水平的少數(shù)農(nóng)產(chǎn)品之一。國內(nèi)奶源嚴重不足，加上食品安全因素，進口乳制品激增，除正常海關(guān)進口，出國旅游攜帶量也相當可觀，以致一些國家采取限購措施。今年我國和澳大利亞、新西蘭等國雙邊貿(mào)易協(xié)定已開始生效，乳制品進口關(guān)稅逐步取消，目前進口常溫奶價格已低于國內(nèi)同類產(chǎn)品，進口奶市場還有較大空間。二是使用植物油，進口大豆一直居于高位，棕櫚油等其他食用油脂缺口也在擴大。食糖也產(chǎn)不足需，需要進口。出現(xiàn)“三量齊增”現(xiàn)象，除了國內(nèi)外價差因素外，國內(nèi)生產(chǎn)中的品種、結(jié)構(gòu)矛盾，部分產(chǎn)品產(chǎn)銷不對路，不能形成市場有效供給，是其重要原因。

第三，成本與效益問題。從2004年以后，國家逐步提高大宗農(nóng)產(chǎn)品價格。特別是2007年以后，國家對糧食價格采取了小步快跑的提價方針。10年間，大豆價格提高了30%，油菜籽價格提高了14%，棉花價格提高了60%，秈稻價格提高了92%，粳稻價格提高了106%，玉米和小麥價格提高了60%—70%。但是同期生產(chǎn)成本增長更快，水稻和小麥生產(chǎn)成本增加了140%，玉米生產(chǎn)成本增加了160%，棉花和油菜籽生產(chǎn)成本增加近200%；生豬生產(chǎn)成本增加了180%，效益增長了150%，大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的增長幅度遠高于價格增幅。盡管國家提高農(nóng)產(chǎn)品價格對保證農(nóng)民收益起到了積極作用，但農(nóng)業(yè)比較效益依然偏低，種一季糧不如打工7天的收入。同時也形成了糧棉的“政策市”，造成了國內(nèi)外價格倒掛，國外農(nóng)產(chǎn)品大量進口。不解決農(nóng)民務(wù)農(nóng)收益低的問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就不穩(wěn)定。

第四，需求與資源的問題。近年來，城鄉(xiāng)居民食物消費結(jié)構(gòu)變化拉動了農(nóng)產(chǎn)品需求的快速增長，然而中國自然資源稟賦不足，光熱水土資源配置不佳。南方地區(qū)城鎮(zhèn)人口聚集，耕地資源少，特別是西南地區(qū)的降雨雖然充沛，但是多山地、喀斯特地貌、土層薄、土壤貧瘠；北方地區(qū)土地相對充裕，但是水資源匱乏，需要投入大量資金修建水利工程以及田間渠系；西北等降水量300毫米以下的地區(qū)，發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)也較困難。資源配置的先天不足造成了我國南水北調(diào)、北糧南運的格局。特別是我國的玉米帶和畜牧帶重疊度不高，形成了北糧南豬的格局，即東三省及內(nèi)蒙古玉米產(chǎn)量大，肉類產(chǎn)量占全國的比重不高；南方省區(qū)畜禽養(yǎng)殖量大，而飼料糧相對不足，特別是云、貴、川、渝四省、市肉類產(chǎn)量占17%，玉米產(chǎn)量僅占全國的9.4%。多年來，為滿足農(nóng)產(chǎn)品供給發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，我國對資源的開發(fā)從深入開發(fā)到掠奪性經(jīng)營，草原濕地被占用，地下水超采，土壤有機質(zhì)下降，黑土地黑土層流失；化肥農(nóng)藥投放及畜禽養(yǎng)殖密度超出了土地和環(huán)境承載能力，面源污染嚴重，農(nóng)業(yè)資源亮起了紅燈。

因此，調(diào)整優(yōu)化區(qū)域布局，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式已十分迫切，必須加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（二）推進糧食供給側(cè)改革，實施中國好糧油行動計劃

實施中國好糧油行動計劃旨在有效提升糧油產(chǎn)品、滿足膳食消費新需求，促進優(yōu)質(zhì)優(yōu)價模式建立和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。

國家糧食局科學(xué)研究院研究員亢霞表示，實施中國好糧油行動計劃旨在有效提升糧油產(chǎn)品、滿足膳食消費新需求，促進優(yōu)質(zhì)優(yōu)價模式建立和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。

亢霞指出，國產(chǎn)小麥品質(zhì)明顯低于美國、加拿大和澳大利亞，加工高檔面粉必須部分或者全部使用進口麥；大米品質(zhì)能與日本、泰國大米比肩的比例很少；部分地區(qū)玉米毒素含量高，迫切需要低毒素玉米作為飼料原料，這也推動了大量玉米替代品進口。實施中國好糧油行動計劃，就是要發(fā)展優(yōu)質(zhì)綠色糧油產(chǎn)品供給比例，提高糧食產(chǎn)業(yè)競爭力。

此外，居民消費需求從短缺、溫飽進入充裕、富足階段，實施中國好糧油行動計劃，能夠積極引導(dǎo)科學(xué)消費，強化“谷物為主，食物多樣”的健康消費模式，鼓勵優(yōu)質(zhì)、營養(yǎng)健康糧油產(chǎn)品開發(fā)，保持谷物在膳食消費中的合理比例，積極引導(dǎo)和推廣谷物適度加工，普及營養(yǎng)健康知識，樹立平衡膳食理念。

與此同時，政策性收儲制度由于收購標準要求低，造成了糧食生產(chǎn)“只重數(shù)量不重質(zhì)量”的局面，糧食品質(zhì)長期得不到有效改善。糧食產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價沒有體現(xiàn)，價格形成機制出現(xiàn)扭曲。

“實施中國好糧油行動計劃，就是在收儲制度改革的背景下，通過標準引導(dǎo)，逐步發(fā)揮市場機制作用，促進優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)，促進優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。”亢霞介紹說。

據(jù)介紹，多年來，國內(nèi)糧食種、收、儲、加、銷產(chǎn)業(yè)鏈處于分離割裂狀態(tài)，種的只管種，收的只管收，也導(dǎo)致國內(nèi)糧油產(chǎn)品質(zhì)量整體不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式粗放，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟亟待升級轉(zhuǎn)型。

實施中國好糧油行動計劃就是通過倡導(dǎo)優(yōu)質(zhì)種植、保鮮收儲、適度加工、保質(zhì)運輸、安全消費，實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈、全流程銜接。而以政府背書的方式，通過標準引領(lǐng)、營養(yǎng)健康倡導(dǎo)，層層嚴格檢測把關(guān)，在消費群體中為中國好糧油產(chǎn)品樹立信心。

亢霞表示，優(yōu)于現(xiàn)行國家及行業(yè)標準的中國好糧油標準及地方好糧油標準，是促進糧油產(chǎn)品提質(zhì)升級的科技支撐。

“中國好糧油系列標準，一方面提升了糧油產(chǎn)品的品質(zhì)特性、安全特性和營養(yǎng)特性要求，另一方面對生產(chǎn)過程提出明確要求，包括原料品種、產(chǎn)地、產(chǎn)地環(huán)境，以及有機肥料占比、烘干儲存作業(yè)記錄、加工過程質(zhì)量控制等都提出了相應(yīng)要求。”亢霞介紹說。

10月16日，國家糧食局第一批好糧油產(chǎn)品審核，共有17個省份64家企業(yè)98個產(chǎn)品（58個大米、37個小麥粉和3個小米）獲得通過。

銷售服務(wù)體系方面，目前國家糧食局已建立中國好糧油網(wǎng)作為國家級中國好糧油線上展銷平臺。中國好糧油產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)可在該平臺設(shè)立專營店，開展中國好糧油產(chǎn)品展銷和品牌推廣活動。

同時，中國好糧油網(wǎng)將與國內(nèi)知名電商平臺、地方骨干糧油企業(yè)電商平臺、大型企業(yè)自建電商平臺開展緊密合作，在這些平臺上開設(shè)中國好糧油專欄鏈接，擴大社會影響力，提高產(chǎn)品銷量。

下一步國家糧食局將統(tǒng)一制定中國好糧油產(chǎn)品標識及使用管理規(guī)定，采用一品一報、一年一報的動態(tài)管理方式大力實施中國好糧油行動計劃，推進糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是“三農(nóng)”領(lǐng)域的一場深刻變革，關(guān)系農(nóng)業(yè)的長遠發(fā)展，任務(wù)十分艱巨。在改革過程中，要確保糧食生產(chǎn)能力不降低，農(nóng)民增收勢頭不逆，農(nóng)村穩(wěn)定不出問題三條底線，還需要更精準的政策和更細致的工作。