劉燕

美軍軍事公共外交研究

劉燕

美國(guó)是最早提出公共外交概念并實(shí)踐的國(guó)家，有著豐富的公共外交理論和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，也是軍事公共外交實(shí)踐較早、較為常態(tài)化的國(guó)家。研究美軍對(duì)軍事公共外交概念的理解，對(duì)公共外交領(lǐng)域的介入過(guò)程、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)存不足，對(duì)我軍軍事公共外交的推動(dòng)和發(fā)展有著啟示和借鑒作用。

美軍對(duì)軍事公共外交內(nèi)涵的理解

近些年來(lái)，美軍對(duì)其他國(guó)家的軍事介入起到了外交的作用。美軍在海外執(zhí)行民軍行動(dòng)、信息戰(zhàn)任務(wù)時(shí)，頻繁地使用了公共外交手段?！败娛鹿餐饨弧备拍钤谡④婈?duì)和學(xué)界層面一度引發(fā)爭(zhēng)論，原因在于它與國(guó)務(wù)院的公共外交職能相抵牾。美軍的官方文獻(xiàn)從未提及或界定“軍事公共外交”，僅將它視為一種“防務(wù)支持（或軍事支持）的公共外交”。2006年的聯(lián)合出版物（JP3-13）將其定義為“國(guó)防部相關(guān)部門為支持美國(guó)政府的公共外交努力所采取的那些行為和措施”。美國(guó)智庫(kù)史汀生中心也將國(guó)防部在公共外交領(lǐng)域的活動(dòng)解釋為“與公共外交類似的系列行為”。由于缺乏更為貼切的術(shù)語(yǔ)，也有個(gè)別研究報(bào)告采用“軍事公共外交”的說(shuō)法，將其框定為“同外國(guó)公眾及軍事受眾的軍事溝通和關(guān)系建立，以達(dá)成實(shí)現(xiàn)外交政策目標(biāo)的目的”。

美國(guó)防部對(duì)公共外交領(lǐng)域的介入

美國(guó)發(fā)動(dòng)的阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)在穆斯林民眾中引發(fā)敵意，美國(guó)因此加大了在伊斯蘭世界公共外交活動(dòng)的廣度和深度。美國(guó)亟需借助公共外交的柔性方式促進(jìn)對(duì)美國(guó)和美軍的正面宣傳，修復(fù)負(fù)面認(rèn)知。

一是對(duì)軍事公共外交優(yōu)先考量?！?·11”事件后，隨著美國(guó)政府對(duì)公共外交重視程度的增加，國(guó)防部將戰(zhàn)略傳播和軍事公共外交列為優(yōu)先項(xiàng)目，并在內(nèi)部文獻(xiàn)中有所體現(xiàn)。2003年10月，美國(guó)國(guó)防部出臺(tái)《信息戰(zhàn)路線圖》，鼓勵(lì)國(guó)防部在支持美國(guó)政府公共外交目標(biāo)上更加積極，為實(shí)現(xiàn)美國(guó)政府的公共外交計(jì)劃和信息目標(biāo)與其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。2005年4月出版的《陸軍部心理戰(zhàn)手冊(cè)》強(qiáng)調(diào)了心理戰(zhàn)對(duì)公共外交的作用；2006年2月的聯(lián)合出版物（J3-13）《司令官概述》將“防務(wù)支持的公共外交”軍事職能指定為信息戰(zhàn)的相關(guān)能力。2010年美國(guó)國(guó)會(huì)軍事委員會(huì)的報(bào)告特別使用“軍事公共外交”一詞描述美國(guó)國(guó)防部組織的一系列同外界接觸的活動(dòng)，旨在助推相互之間的認(rèn)識(shí)和了解，并共同塑造軍事能力。

二是海外行動(dòng)直接參與公共外交活動(dòng)。美國(guó)國(guó)防部雖然不直接開(kāi)展公共外交活動(dòng)，但美軍的海外軍事行動(dòng)已經(jīng)具備鮮明的公共外交性質(zhì)，這些海外活動(dòng)都程度不一地造成了外交影響，直接或間接地發(fā)揮了公共外交作用，雖然這些活動(dòng)并不具備明確的針對(duì)公共外交的防務(wù)支持性質(zhì)。美國(guó)國(guó)防部對(duì)此早有清醒的認(rèn)識(shí)。美軍主導(dǎo)下的系列海外軍事活動(dòng)，包括地區(qū)安全合作計(jì)劃、人道主義救援、國(guó)際軍事交流與合作等，已在全球范圍內(nèi)影響美國(guó)的公共外交成效。此外，美軍在實(shí)踐中對(duì)國(guó)務(wù)院公共外交活動(dòng)不斷開(kāi)展防務(wù)支援，囊括了軍事信息支援、提供后勤和運(yùn)輸保障、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)務(wù)船訪問(wèn)等活動(dòng)領(lǐng)域。

美軍軍事公共外交的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

美軍軍事公共外交曾取得階段性的外交成果，2004年12月對(duì)印度尼西亞、斯里蘭卡和泰國(guó)的海嘯救援以及2005年對(duì)巴基斯坦地震救助行動(dòng)，對(duì)扭轉(zhuǎn)美國(guó)和美軍的被動(dòng)形象起到積極作用，其經(jīng)驗(yàn)和做法值得探究。

一是對(duì)軍事硬實(shí)力與軟實(shí)力之間轉(zhuǎn)化關(guān)系的把握。約瑟夫·奈指出，除了硬實(shí)力之外，軍隊(duì)在創(chuàng)造軟實(shí)力方面也發(fā)揮重要作用。美軍深刻認(rèn)識(shí)到軍事硬軟實(shí)力之間的相互轉(zhuǎn)化所帶來(lái)的附加效應(yīng)，在戰(zhàn)略考量和設(shè)計(jì)時(shí)重點(diǎn)思考將既有的軍事硬實(shí)力借機(jī)轉(zhuǎn)化為軟實(shí)力，產(chǎn)生公共外交效應(yīng)。

二是對(duì)日趨成熟的戰(zhàn)略傳播策略的靈活運(yùn)用。美軍意識(shí)到“對(duì)公共外交的軍事支持”是協(xié)同性、一體化行為，必須調(diào)動(dòng)和整合國(guó)家資源。在對(duì)公共外交的軍事支持行動(dòng)中，充分運(yùn)用政治、思想、經(jīng)濟(jì)、軍事、教育、醫(yī)學(xué)、社會(huì)等手段對(duì)他國(guó)提供援助、實(shí)施影響，同時(shí)也加大了與國(guó)務(wù)院以及美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署之間的跨部門協(xié)作。

三是注重對(duì)民主價(jià)值觀的推廣。美軍在公共外交活動(dòng)中不失時(shí)機(jī)地推廣美國(guó)的價(jià)值觀和制度優(yōu)越性，美國(guó)國(guó)防部的國(guó)際軍事和教育培訓(xùn)項(xiàng)目不僅觸及到美國(guó)的職業(yè)軍隊(duì)建設(shè)和美國(guó)的生活方式，也包括對(duì)民主的推崇、對(duì)人權(quán)的尊重、對(duì)法律的信仰。美國(guó)前國(guó)防部部長(zhǎng)威廉·佩里曾說(shuō)：“通過(guò)與外國(guó)軍官接觸，有助于他們形成與美國(guó)步調(diào)一致的觀點(diǎn)，這種軍官之間的聯(lián)系能構(gòu)建出一種‘預(yù)防性防務(wù)’，在某些情況下，這類接觸能提供一般外交手段所不具備的施展影響力的渠道?！?/p>

美軍軍事公共外交的缺失與不足

美軍的軍事公共外交在國(guó)家公共外交戰(zhàn)略框架下的行動(dòng)雖取得初步成效，但相比政府在海外的公共外交實(shí)踐尚存不足，現(xiàn)實(shí)中的矛盾和阻礙值得思考。

一是國(guó)防部?jī)?nèi)部定位模糊。軍事公共外交是美軍在海外基地和執(zhí)行海外行動(dòng)過(guò)程中無(wú)法回避的任務(wù)和外交活動(dòng)。無(wú)論是由國(guó)務(wù)院公共外交機(jī)構(gòu)直接邀請(qǐng)發(fā)起，還是經(jīng)由軍方向國(guó)務(wù)院建議發(fā)起的“對(duì)公共外交的軍事支持”，均取得了不同程度的公共外交效果。但迄今為止，美軍軍事公共外交活動(dòng)及其努力卻沒(méi)有得到國(guó)防部的廣泛理解和重視：一是概念界定不清晰，美軍或國(guó)防部的官方文件或文獻(xiàn)通常將“軍事支持的公共外交”列為戰(zhàn)略傳播的有效要素以及信息作戰(zhàn)的“相關(guān)活動(dòng)”，但在作戰(zhàn)層面沒(méi)有一項(xiàng)文件專門界定“軍事支持的公共外交”這一概念；二是指揮與控制體系不健全，軍事領(lǐng)域的公共外交活動(dòng)在國(guó)家和軍隊(duì)層面無(wú)法形成層級(jí)指揮，雖然被納入美軍戰(zhàn)略傳播體系，但在整個(gè)戰(zhàn)略傳播鏈中的作用并沒(méi)有得到凸顯；三是被視為其他部門的職能，鑒于國(guó)務(wù)院對(duì)公共外交的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，國(guó)防部自然將其視為政府職能而忽略其在推進(jìn)軍事任務(wù)進(jìn)程中所發(fā)揮的重要效能。

二是難以在作戰(zhàn)層面展開(kāi)。美軍軍事公共外交的作用被描述為“可以有效地推動(dòng)戰(zhàn)略傳播活動(dòng)，通過(guò)強(qiáng)化美國(guó)的戰(zhàn)略傳播目標(biāo)，促進(jìn)美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的實(shí)施和區(qū)域性接觸活動(dòng)的開(kāi)展，有利于打擊恐怖主義在意識(shí)形態(tài)上的支持”，與其說(shuō)是一種能力描述，不如說(shuō)是一種戰(zhàn)略愿景。在作戰(zhàn)層面，它的實(shí)施面臨一系列問(wèn)題：一是理論和政策支持不夠，國(guó)防部對(duì)軍事公共外交未給予足夠重視和深入研究，在聯(lián)軍或各軍種條令中也未有體現(xiàn)，軍隊(duì)在執(zhí)行相關(guān)任務(wù)時(shí)缺乏理解和行動(dòng)指南；二是跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制不順，受隸屬關(guān)系和指揮層級(jí)的限制，國(guó)務(wù)院和國(guó)防部在作戰(zhàn)層面難以跨領(lǐng)域、跨時(shí)空、跨文化協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以配合軍事公共外交實(shí)踐；三是缺乏相應(yīng)指導(dǎo)，國(guó)防部與國(guó)務(wù)院公共外交機(jī)構(gòu)對(duì)于軍事如何為公共外交提供有效支援，既沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，也沒(méi)有形成最佳做法。此外，國(guó)家層面戰(zhàn)略規(guī)劃的不足也直接導(dǎo)致美軍海外公共外交行動(dòng)缺乏主題牽引。

三是與國(guó)務(wù)院的職能關(guān)系難于厘清。依照美國(guó)法律，國(guó)務(wù)院是美國(guó)開(kāi)展公共外交的職能部門，對(duì)美國(guó)全球外交工作負(fù)有首要責(zé)任。盡管軍方主動(dòng)劃清角色界限，將自己的行為界定為“軍事支持的公共外交”，但兩者人員、資源、時(shí)空、活動(dòng)的相互交織，使其在公共外交領(lǐng)域的職能關(guān)系難以梳理，合作中的矛盾、抵牾和障礙不容回避。一方面存在職能與角色的重疊。作為廣義的公共外交行為，美軍在海外所從事的軍事支持的公共外交活動(dòng)同國(guó)務(wù)院的公共外交角色和職能相吻合。事實(shí)上，國(guó)防部對(duì)“心理戰(zhàn)”的界定與國(guó)務(wù)院對(duì)“公共外交”的界定幾乎完全相同，并一直沿用至今。美國(guó)總審計(jì)署對(duì)公共外交的評(píng)估報(bào)告也多次正式將國(guó)防部進(jìn)行的影響海外公眾輿論的活動(dòng)稱為“公共外交”活動(dòng)。此外，美軍在海外的信息作戰(zhàn)、軍民行動(dòng)、與關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)人的接觸和溝通，以及開(kāi)展的國(guó)際軍事教育與培訓(xùn)項(xiàng)目等，都是國(guó)務(wù)院在公共外交事務(wù)中想努力達(dá)成的目標(biāo)。另一方面，國(guó)務(wù)院履行公共外交職責(zé)的資源與能力欠缺。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)新聞署（USIA）的解散使美國(guó)的海外傳播戰(zhàn)略失去中心方向，傳播資源的空白和其他資源的匱乏使國(guó)務(wù)院無(wú)力成為美國(guó)戰(zhàn)略信息的核心提供者。相比之下，國(guó)防部卻擁有加強(qiáng)美國(guó)公共外交的體系與資源，“不僅體現(xiàn)為軍事實(shí)力優(yōu)勢(shì)，還表現(xiàn)在學(xué)術(shù)、情報(bào)、科學(xué)、后勤和運(yùn)輸保障層面，是政府公共外交的有力補(bǔ)充”。最后，國(guó)防部與國(guó)務(wù)院有現(xiàn)實(shí)合作。國(guó)防部以行動(dòng)為導(dǎo)向，偏向公共外交的短期效應(yīng)；而國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)對(duì)話和理解，重視公共外交的長(zhǎng)期效應(yīng)。政府公共外交人員的語(yǔ)言、文化、媒體關(guān)系和信息優(yōu)勢(shì)在一定程度上助推了軍事公共外交活動(dòng)。

四是亟需加強(qiáng)公共外交能力建設(shè)。良好的語(yǔ)言和文化運(yùn)用能力是軍隊(duì)拉近同當(dāng)?shù)孛癖娋嚯x最好的方式。國(guó)防部和國(guó)務(wù)院都存在公共外交人員不足、外語(yǔ)技能薄弱、人類地域?qū)W專業(yè)知識(shí)匱乏等問(wèn)題，這些嚴(yán)重阻礙了美國(guó)公共外交在海外的有效推進(jìn)。美國(guó)國(guó)防部已經(jīng)強(qiáng)烈意識(shí)到加強(qiáng)軍隊(duì)公共外交能力建設(shè)的重要性，“特別是對(duì)接受文化、意識(shí)、語(yǔ)言以及強(qiáng)化其民主原則的培訓(xùn)”，為此，美國(guó)國(guó)防部在培訓(xùn)與教育方面投入大量資金以支持公共外交，實(shí)施并逐見(jiàn)成效。首先，強(qiáng)化戰(zhàn)略溝通能力。阿伊戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，美軍陸續(xù)發(fā)布和出臺(tái)《國(guó)防部轉(zhuǎn)型計(jì)劃指南》、《國(guó)防語(yǔ)言綱要》、《國(guó)防語(yǔ)言轉(zhuǎn)型路線圖》、2006年版和2010年版《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》等文件，在戰(zhàn)略層面突顯美軍外語(yǔ)和文化能力建設(shè)在推進(jìn)全球影響力中的作用。美軍也提出“文化中心戰(zhàn)”的新型作戰(zhàn)理念，相繼建立“文化背景數(shù)據(jù)庫(kù)”和成立“文化研究中心”，用以訓(xùn)練士兵理解和應(yīng)用文化因素的能力。其次，實(shí)施本土化策略。美軍重視區(qū)地域的差異性，注重文化的敏感性、宗教傳統(tǒng)的特殊性，訓(xùn)練部隊(duì)適應(yīng)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，除適當(dāng)雇傭本地翻譯人員促進(jìn)民政事務(wù)的有效溝通之外，還在伊拉克戰(zhàn)區(qū)組建過(guò)“女性戰(zhàn)斗小隊(duì)”（注：“女性戰(zhàn)斗小隊(duì)”最早于2004年成立，是一支由女兵組成的重要武裝力量，它的任務(wù)是與作戰(zhàn)地區(qū)的女性交流互動(dòng)或者雇傭她們，以應(yīng)對(duì)所在作戰(zhàn)區(qū)域女人不許與陌生男性交流的文化傳統(tǒng)。）與女性進(jìn)行交流互動(dòng)，執(zhí)行伊拉克婦女的搜尋和動(dòng)員計(jì)劃，構(gòu)建合適關(guān)系，使美軍接觸到原本因宗教禁忌而不能接觸的當(dāng)?shù)嘏?，在民政事?wù)中發(fā)揮了重要作用。再次，多渠道吸納專業(yè)人才。美軍海外軍事行動(dòng)的推進(jìn)需要既掌握語(yǔ)言又理解區(qū)域文化知識(shí)的專業(yè)人員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，軍方授權(quán)84個(gè)與阿拉伯語(yǔ)有關(guān)的職位，有一半存在空缺；伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，美國(guó)國(guó)務(wù)院在伊拉克的350個(gè)職位的1/3需要軍方人士擔(dān)任，這種情況凸顯了軍方對(duì)公共外交領(lǐng)域人員的需求與匱乏。為提高軍事公共外交的執(zhí)行力，美軍充分挖掘運(yùn)用軍隊(duì)資源和社會(huì)資源，除依托相關(guān)軍事職業(yè)教育院校加大對(duì)軍人的區(qū)域語(yǔ)言能力、文化國(guó)情及關(guān)聯(lián)性科目的訓(xùn)練，招募軍隊(duì)退役、退休外語(yǔ)人才建立“志愿專家人才庫(kù)”以外，還向社會(huì)招收社會(huì)學(xué)家，組成“人文地理小組”；此外，美軍也從目標(biāo)區(qū)域招募合格人員進(jìn)行培訓(xùn)，及時(shí)補(bǔ)充力量。

劉 燕：國(guó)防科技大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授，傳播學(xué)博士，國(guó)防大學(xué)軍隊(duì)政治工作學(xué)博士后。