劉燕

美軍軍事公共外交研究

劉燕

美國是最早提出公共外交概念并實踐的國家，有著豐富的公共外交理論和實際經(jīng)驗，也是軍事公共外交實踐較早、較為常態(tài)化的國家。研究美軍對軍事公共外交概念的理解，對公共外交領域的介入過程、實踐經(jīng)驗與現(xiàn)存不足，對我軍軍事公共外交的推動和發(fā)展有著啟示和借鑒作用。

美軍對軍事公共外交內涵的理解

近些年來，美軍對其他國家的軍事介入起到了外交的作用。美軍在海外執(zhí)行民軍行動、信息戰(zhàn)任務時，頻繁地使用了公共外交手段?！败娛鹿餐饨弧备拍钤谡?、軍隊和學界層面一度引發(fā)爭論，原因在于它與國務院的公共外交職能相抵牾。美軍的官方文獻從未提及或界定“軍事公共外交”，僅將它視為一種“防務支持（或軍事支持）的公共外交”。2006年的聯(lián)合出版物（JP3-13）將其定義為“國防部相關部門為支持美國政府的公共外交努力所采取的那些行為和措施”。美國智庫史汀生中心也將國防部在公共外交領域的活動解釋為“與公共外交類似的系列行為”。由于缺乏更為貼切的術語，也有個別研究報告采用“軍事公共外交”的說法，將其框定為“同外國公眾及軍事受眾的軍事溝通和關系建立，以達成實現(xiàn)外交政策目標的目的”。

美國防部對公共外交領域的介入

美國發(fā)動的阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭在穆斯林民眾中引發(fā)敵意，美國因此加大了在伊斯蘭世界公共外交活動的廣度和深度。美國亟需借助公共外交的柔性方式促進對美國和美軍的正面宣傳，修復負面認知。

一是對軍事公共外交優(yōu)先考量?！?·11”事件后，隨著美國政府對公共外交重視程度的增加，國防部將戰(zhàn)略傳播和軍事公共外交列為優(yōu)先項目，并在內部文獻中有所體現(xiàn)。2003年10月，美國國防部出臺《信息戰(zhàn)路線圖》，鼓勵國防部在支持美國政府公共外交目標上更加積極，為實現(xiàn)美國政府的公共外交計劃和信息目標與其他機構進行協(xié)調。2005年4月出版的《陸軍部心理戰(zhàn)手冊》強調了心理戰(zhàn)對公共外交的作用；2006年2月的聯(lián)合出版物（J3-13）《司令官概述》將“防務支持的公共外交”軍事職能指定為信息戰(zhàn)的相關能力。2010年美國國會軍事委員會的報告特別使用“軍事公共外交”一詞描述美國國防部組織的一系列同外界接觸的活動，旨在助推相互之間的認識和了解，并共同塑造軍事能力。

二是海外行動直接參與公共外交活動。美國國防部雖然不直接開展公共外交活動，但美軍的海外軍事行動已經(jīng)具備鮮明的公共外交性質，這些海外活動都程度不一地造成了外交影響，直接或間接地發(fā)揮了公共外交作用，雖然這些活動并不具備明確的針對公共外交的防務支持性質。美國國防部對此早有清醒的認識。美軍主導下的系列海外軍事活動，包括地區(qū)安全合作計劃、人道主義救援、國際軍事交流與合作等，已在全球范圍內影響美國的公共外交成效。此外，美軍在實踐中對國務院公共外交活動不斷開展防務支援，囊括了軍事信息支援、提供后勤和運輸保障、社會服務、醫(yī)務船訪問等活動領域。

美軍軍事公共外交的相關經(jīng)驗

美軍軍事公共外交曾取得階段性的外交成果，2004年12月對印度尼西亞、斯里蘭卡和泰國的海嘯救援以及2005年對巴基斯坦地震救助行動，對扭轉美國和美軍的被動形象起到積極作用，其經(jīng)驗和做法值得探究。

一是對軍事硬實力與軟實力之間轉化關系的把握。約瑟夫·奈指出，除了硬實力之外，軍隊在創(chuàng)造軟實力方面也發(fā)揮重要作用。美軍深刻認識到軍事硬軟實力之間的相互轉化所帶來的附加效應，在戰(zhàn)略考量和設計時重點思考將既有的軍事硬實力借機轉化為軟實力，產生公共外交效應。

二是對日趨成熟的戰(zhàn)略傳播策略的靈活運用。美軍意識到“對公共外交的軍事支持”是協(xié)同性、一體化行為，必須調動和整合國家資源。在對公共外交的軍事支持行動中，充分運用政治、思想、經(jīng)濟、軍事、教育、醫(yī)學、社會等手段對他國提供援助、實施影響，同時也加大了與國務院以及美國國際開發(fā)署之間的跨部門協(xié)作。

三是注重對民主價值觀的推廣。美軍在公共外交活動中不失時機地推廣美國的價值觀和制度優(yōu)越性，美國國防部的國際軍事和教育培訓項目不僅觸及到美國的職業(yè)軍隊建設和美國的生活方式，也包括對民主的推崇、對人權的尊重、對法律的信仰。美國前國防部部長威廉·佩里曾說：“通過與外國軍官接觸，有助于他們形成與美國步調一致的觀點，這種軍官之間的聯(lián)系能構建出一種‘預防性防務’，在某些情況下，這類接觸能提供一般外交手段所不具備的施展影響力的渠道。”

美軍軍事公共外交的缺失與不足

美軍的軍事公共外交在國家公共外交戰(zhàn)略框架下的行動雖取得初步成效，但相比政府在海外的公共外交實踐尚存不足，現(xiàn)實中的矛盾和阻礙值得思考。

一是國防部內部定位模糊。軍事公共外交是美軍在海外基地和執(zhí)行海外行動過程中無法回避的任務和外交活動。無論是由國務院公共外交機構直接邀請發(fā)起，還是經(jīng)由軍方向國務院建議發(fā)起的“對公共外交的軍事支持”，均取得了不同程度的公共外交效果。但迄今為止，美軍軍事公共外交活動及其努力卻沒有得到國防部的廣泛理解和重視：一是概念界定不清晰，美軍或國防部的官方文件或文獻通常將“軍事支持的公共外交”列為戰(zhàn)略傳播的有效要素以及信息作戰(zhàn)的“相關活動”，但在作戰(zhàn)層面沒有一項文件專門界定“軍事支持的公共外交”這一概念；二是指揮與控制體系不健全，軍事領域的公共外交活動在國家和軍隊層面無法形成層級指揮，雖然被納入美軍戰(zhàn)略傳播體系，但在整個戰(zhàn)略傳播鏈中的作用并沒有得到凸顯；三是被視為其他部門的職能，鑒于國務院對公共外交的核心領導地位，國防部自然將其視為政府職能而忽略其在推進軍事任務進程中所發(fā)揮的重要效能。

二是難以在作戰(zhàn)層面展開。美軍軍事公共外交的作用被描述為“可以有效地推動戰(zhàn)略傳播活動，通過強化美國的戰(zhàn)略傳播目標，促進美國國家安全戰(zhàn)略的實施和區(qū)域性接觸活動的開展，有利于打擊恐怖主義在意識形態(tài)上的支持”，與其說是一種能力描述，不如說是一種戰(zhàn)略愿景。在作戰(zhàn)層面，它的實施面臨一系列問題：一是理論和政策支持不夠，國防部對軍事公共外交未給予足夠重視和深入研究，在聯(lián)軍或各軍種條令中也未有體現(xiàn)，軍隊在執(zhí)行相關任務時缺乏理解和行動指南；二是跨部門協(xié)調機制不順，受隸屬關系和指揮層級的限制，國務院和國防部在作戰(zhàn)層面難以跨領域、跨時空、跨文化協(xié)調統(tǒng)一，以配合軍事公共外交實踐；三是缺乏相應指導，國防部與國務院公共外交機構對于軍事如何為公共外交提供有效支援，既沒有達成共識，也沒有形成最佳做法。此外，國家層面戰(zhàn)略規(guī)劃的不足也直接導致美軍海外公共外交行動缺乏主題牽引。

三是與國務院的職能關系難于厘清。依照美國法律，國務院是美國開展公共外交的職能部門，對美國全球外交工作負有首要責任。盡管軍方主動劃清角色界限，將自己的行為界定為“軍事支持的公共外交”，但兩者人員、資源、時空、活動的相互交織，使其在公共外交領域的職能關系難以梳理，合作中的矛盾、抵牾和障礙不容回避。一方面存在職能與角色的重疊。作為廣義的公共外交行為，美軍在海外所從事的軍事支持的公共外交活動同國務院的公共外交角色和職能相吻合。事實上，國防部對“心理戰(zhàn)”的界定與國務院對“公共外交”的界定幾乎完全相同，并一直沿用至今。美國總審計署對公共外交的評估報告也多次正式將國防部進行的影響海外公眾輿論的活動稱為“公共外交”活動。此外，美軍在海外的信息作戰(zhàn)、軍民行動、與關鍵領導人的接觸和溝通，以及開展的國際軍事教育與培訓項目等，都是國務院在公共外交事務中想努力達成的目標。另一方面，國務院履行公共外交職責的資源與能力欠缺。冷戰(zhàn)結束后，美國新聞署（USIA）的解散使美國的海外傳播戰(zhàn)略失去中心方向，傳播資源的空白和其他資源的匱乏使國務院無力成為美國戰(zhàn)略信息的核心提供者。相比之下，國防部卻擁有加強美國公共外交的體系與資源，“不僅體現(xiàn)為軍事實力優(yōu)勢，還表現(xiàn)在學術、情報、科學、后勤和運輸保障層面，是政府公共外交的有力補充”。最后，國防部與國務院有現(xiàn)實合作。國防部以行動為導向，偏向公共外交的短期效應；而國務院強調對話和理解，重視公共外交的長期效應。政府公共外交人員的語言、文化、媒體關系和信息優(yōu)勢在一定程度上助推了軍事公共外交活動。

四是亟需加強公共外交能力建設。良好的語言和文化運用能力是軍隊拉近同當?shù)孛癖娋嚯x最好的方式。國防部和國務院都存在公共外交人員不足、外語技能薄弱、人類地域學專業(yè)知識匱乏等問題，這些嚴重阻礙了美國公共外交在海外的有效推進。美國國防部已經(jīng)強烈意識到加強軍隊公共外交能力建設的重要性，“特別是對接受文化、意識、語言以及強化其民主原則的培訓”，為此，美國國防部在培訓與教育方面投入大量資金以支持公共外交，實施并逐見成效。首先，強化戰(zhàn)略溝通能力。阿伊戰(zhàn)爭以來，美軍陸續(xù)發(fā)布和出臺《國防部轉型計劃指南》、《國防語言綱要》、《國防語言轉型路線圖》、2006年版和2010年版《四年防務評估報告》等文件，在戰(zhàn)略層面突顯美軍外語和文化能力建設在推進全球影響力中的作用。美軍也提出“文化中心戰(zhàn)”的新型作戰(zhàn)理念，相繼建立“文化背景數(shù)據(jù)庫”和成立“文化研究中心”，用以訓練士兵理解和應用文化因素的能力。其次，實施本土化策略。美軍重視區(qū)地域的差異性，注重文化的敏感性、宗教傳統(tǒng)的特殊性，訓練部隊適應當?shù)仫L俗，除適當雇傭本地翻譯人員促進民政事務的有效溝通之外，還在伊拉克戰(zhàn)區(qū)組建過“女性戰(zhàn)斗小隊”（注：“女性戰(zhàn)斗小隊”最早于2004年成立，是一支由女兵組成的重要武裝力量，它的任務是與作戰(zhàn)地區(qū)的女性交流互動或者雇傭她們，以應對所在作戰(zhàn)區(qū)域女人不許與陌生男性交流的文化傳統(tǒng)。）與女性進行交流互動，執(zhí)行伊拉克婦女的搜尋和動員計劃，構建合適關系，使美軍接觸到原本因宗教禁忌而不能接觸的當?shù)嘏?，在民政事務中發(fā)揮了重要作用。再次，多渠道吸納專業(yè)人才。美軍海外軍事行動的推進需要既掌握語言又理解區(qū)域文化知識的專業(yè)人員。據(jù)統(tǒng)計，阿富汗戰(zhàn)爭時期，軍方授權84個與阿拉伯語有關的職位，有一半存在空缺；伊拉克戰(zhàn)爭時期，美國國務院在伊拉克的350個職位的1/3需要軍方人士擔任，這種情況凸顯了軍方對公共外交領域人員的需求與匱乏。為提高軍事公共外交的執(zhí)行力，美軍充分挖掘運用軍隊資源和社會資源，除依托相關軍事職業(yè)教育院校加大對軍人的區(qū)域語言能力、文化國情及關聯(lián)性科目的訓練，招募軍隊退役、退休外語人才建立“志愿專家人才庫”以外，還向社會招收社會學家，組成“人文地理小組”；此外，美軍也從目標區(qū)域招募合格人員進行培訓，及時補充力量。

劉 燕：國防科技大學人文與社會科學學院教授，傳播學博士，國防大學軍隊政治工作學博士后。