田利娟

摘要：隨著新農(nóng)村建設的不斷深化，農(nóng)村集體財務問題成為中央及地方關注的重點問題，而監(jiān)督控制不規(guī)范成為農(nóng)村集體財務問題的癥結(jié)所在。創(chuàng)新農(nóng)村集體財務監(jiān)管機制、形成監(jiān)督合力益于提升農(nóng)村資金使用效率、為拓展新農(nóng)村發(fā)展渠道提供財務保障、滲透反腐信心與決心。因此為了解決目前農(nóng)財中心在資金坐支、制度缺失、管理混亂的問題，文章試圖基于農(nóng)村集體財務的基礎性闡釋，著重從財務民主管理與監(jiān)管機制角度分析問題成因及對策，期望對提升農(nóng)村集體資金使用效率有所啟示。

關鍵詞：農(nóng)財中心；坐支；對策分析

農(nóng)村問題是中央高度重視的重要問題，近年來農(nóng)村集體財務坐支引發(fā)各界討論。它不僅影響我國積極推進新農(nóng)村建設進程，而且極大的破壞了新常態(tài)下經(jīng)濟改革的群眾基礎。2016年年底修訂的新型村級財務管理制度明確提出，推進農(nóng)村集體財務管理法制化、規(guī)范化、制度化，逐步實現(xiàn)“群眾滿意、運行規(guī)范、管理民主、制度健全”目標是當下中央及地方政府刻不容緩的責任。目前農(nóng)村集體財務主要存在監(jiān)管不到位、制度缺失、貪污、挪用、侵占集體資金等問題，但其中坐支問題尤其嚴重。基于此，本文試圖通過坐支問題的成因分析，著重研究如何避免和解決此類問題的發(fā)生。

一、農(nóng)村集體財務概述

農(nóng)村集體財務管理又叫村級財務管理，主要指農(nóng)民經(jīng)濟組織具有一切集體資金分配、使用等財務活動的控制、監(jiān)督、核算。農(nóng)村集體財務式歸屬于農(nóng)村全體成員所有，主要可以分為三類：一是資源性資產(chǎn)，例如農(nóng)村山林、水田等；二是非經(jīng)營性資產(chǎn)，例如籌資、轉(zhuǎn)移支付、財政撥款等；三是經(jīng)營性資產(chǎn)，例如農(nóng)村里的企業(yè)。國家在2012年實行了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務公開規(guī)定》，其中明確規(guī)定農(nóng)村集體收入包含資產(chǎn)處置收入、社會捐贈款項、救濟扶貧款項、上級專項補貼、投資收入、經(jīng)營收入等多項收入。農(nóng)村集體財務具有五方面性質(zhì)和特點：一是農(nóng)村財務不能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務混為一談，必須與國有資產(chǎn)及各種集體經(jīng)濟資產(chǎn)形式區(qū)分開來；二是農(nóng)村財務管理的目標可以區(qū)分為高層目標和基本目標，其中高層目標是基于農(nóng)民收入增長、農(nóng)業(yè)實現(xiàn)增效、農(nóng)村社會穩(wěn)定考慮的，旨在解決農(nóng)民問題；基本目標是基于單一的農(nóng)村財務資金考慮的，旨在規(guī)范農(nóng)村財務管理；三是農(nóng)村集中財務實現(xiàn)的關鍵要素是民主管理和財務公開；四是農(nóng)村機制財務管理的核心要素是維護每一個農(nóng)民的利益，確保村民收益、村民管理、村民所有；五是農(nóng)村集體資產(chǎn)屬于集體所有，任何單位不得挪用、平調(diào)、侵占集體資產(chǎn)。

二、農(nóng)村集體坐支問題成因分析

（一）農(nóng)村債務包袱嚴重，財務公開不規(guī)范

農(nóng)村集體坐支問題的重要成因之一就是農(nóng)村債務包袱嚴重、財務公開欠規(guī)范。其中債務包袱嚴重主要體現(xiàn)于兩方面：第一，村干部的債務清償意識薄弱，主要可以總結(jié)為“兩怕”和“兩有”，“兩怕”指的是怕得罪村里的部分“釘子戶”，不敢向其要回水田等資金，造成“拆東墻補西墻”的坐支問題；怕引火燒身，揭露自己的問題，急于挪用集體資金解決問題?！皟捎小敝傅氖且恍└刹砍钟小笆虏魂P己，高高掛起”的態(tài)度，“懶政”狀態(tài)使其在資金問題面前不得不調(diào)用部分集體資金彌補這一不足；部分村級干部對積重難返的債務束手無策，只能調(diào)用集體資產(chǎn)解決問題。第二，村里債務通常是一些時間較長的債務，甚至涉及諸多歷史遺留問題，導致若要推動發(fā)展，不得不調(diào)用其它集體資金。

財務公開不規(guī)范是導致坐支問題重要成因之一，一是無監(jiān)督、不透明，財務賬簿多年不公布于村民，甚至有些村竟然沒有賬簿，嚴重缺乏財務規(guī)范約束力；二是形式化嚴重，在賬簿上輕描淡寫糊弄村民，甚至公布給村民的賬簿和實際賬簿不一致；三是白條抵庫，有些白條缺少審批人、證明人經(jīng)手人的簽字蓋章，直接拿來充當取款憑證。

（二）村級財務監(jiān)管制度尚待健全

目前村級財務監(jiān)管制度是坐支問題發(fā)生的最主要原因，主要可以體現(xiàn)為四個方面：一是財務管理制度尚待落實，目前許多村的集體財務無章可循，村干部隨意建賬，隨意支取集體資產(chǎn)，導致集體資產(chǎn)流失嚴重；二是信息化環(huán)境下，村級財務管理缺乏信息化手段，村干部坐支問題完全依賴于人工檢查賬簿，而賬簿作假亂真一時難以辨認，監(jiān)管效率低下；三是違規(guī)代價太低，部分干部挪用集體資金但付出代價太低，據(jù)調(diào)查我國平均每年就村級財務問題立案審查的村級干部達到15人以上，而撤職為20人以上，大部分村級干部挪用集體資金的代價是撤職，但撤職到立案審查的周期在3年以上，且違規(guī)機制不健全；四是集體資產(chǎn)財務管理風險規(guī)避、識別機制不健全，目前村級集體財務逐漸引入村官制度，這在一定程度上彌補了風險管理機制的不足，但在互聯(lián)網(wǎng)信息環(huán)境下，人工監(jiān)管與風險預測是遠遠不夠的，必須建立健全信息化村級財務風險管理制度。

三、農(nóng)村集體坐支問題的對策分析

（一）完善集體財務各環(huán)節(jié)民主管理制度

針對村干部坐支問題，需要著重完善集體財務各環(huán)節(jié)民主管理制度，主要可以著手于以下幾方面：第一，提升村級干部素質(zhì)。尤其重點抓“關鍵少數(shù)”，一是進行警示教育，通過村干部培訓、看廉政警示教育片、庭審警示課堂、警示教育基地參觀、村級干部違紀案例解析等形式開展警示教育，對村級干部起到震懾作用，實現(xiàn)村級干部不想、不能、不敢坐支；二是強化教育培訓，提升村級干部組織能力、群眾基礎、業(yè)務素質(zhì)、政治素質(zhì)，積極推進“全國千名好支書”活動開展；三是要構建以經(jīng)濟服務組織為補充、農(nóng)民合作和集體經(jīng)濟組織為紐帶、村務監(jiān)督和村民自治為基礎、以村黨組織為核心的村級財務管理組織體系。

第二，重點抓財務管理各環(huán)節(jié)。一是引入村級干部審計制度，完善《農(nóng)村集體經(jīng)濟審計辦法》，引入社會中介機構對村級干部的審計監(jiān)督，實現(xiàn)村級財務資金的收入支出即時監(jiān)管；二是強化干部隊伍作風建設，深入落實“三嚴三實”的要求，確保村級干部按照“實、高、新、嚴、細”的高標準，在做人做事中嚴格要求自己，努力踐行“責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”的核心價值觀；三是要分級把關，農(nóng)村集體財務管理必須在民主基礎上，嚴格通過村監(jiān)會主任、村報賬員、村出納、村主任、村書記層層把關審核簽批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把好對村干部資金的使用和監(jiān)督。endprint

第三，提升財務民主管理水平。一是通過電視、觸屏、公開欄的方式公開村級財務情況，維護村民對集體財務的監(jiān)督權、決策權、參與權、知情權；二是嚴格按照財務制度的執(zhí)行，推進“三年一審”、網(wǎng)絡化管理、銀行賬戶管理、逐筆明細公開的村級財務管理制度落實，與銀行合作共享系統(tǒng)信息，一旦對公賬戶有所變動，銀行會自動以短信等方式通知村監(jiān)會主任、村委會、村支書等；三是完善村級干部的三費、報酬津貼支出制度，推進非生產(chǎn)性行為支出的程序化和標準化。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村集體財務管理監(jiān)管機制

創(chuàng)新農(nóng)村集體財務管理監(jiān)管機制是嚴禁坐支問題的最有效措施，具體在互聯(lián)網(wǎng)信息環(huán)境下可以著手于四種機制創(chuàng)新：第一，違規(guī)機制創(chuàng)新，落實違規(guī)責任追究，充分發(fā)揮威懾作用，要按照誰檢查誰落實問責的工作原則，切實抓好對村級集體財務管理違規(guī)行為的處理處罰，對集體財務管理的一般性差錯和遺漏要落實整改責任限期整改，對嚴重違規(guī)行為要給予經(jīng)濟處罰和紀律處分方式嚴格問責，對重大違規(guī)的責任人員要區(qū)分責任大小嚴格問責，防止以經(jīng)濟處罰代替紀律處分、只問責財務經(jīng)辦人員與操作人員而不問責具有審核審批權限的村級干部人員。

第二，審計監(jiān)管機制創(chuàng)新，以經(jīng)濟責任審計為切入點，推進村級集體財務審計監(jiān)督全覆蓋，積極穩(wěn)步推進經(jīng)濟責任審計工作，使經(jīng)濟責任審計從村干部離任審計向任中審計，從事后監(jiān)督向事中、事前監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)審計監(jiān)督的常態(tài)化、長效化 ，促進干部主動作為、有效作為。一是要建章立制，夯實財務管理制度基礎；二是堅持原則，實事求是，根據(jù)審計查證或者認定的事實，依法依規(guī)對相關村級干部進行客觀評價；三是轉(zhuǎn)化成果，促進干部履職，充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計信息共享、結(jié)果利用的作用，形成干部經(jīng)濟責任審計與績效考評、干部考核等工作相結(jié)合的機制。

第三，聯(lián)動監(jiān)管機制創(chuàng)新，實施各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級聯(lián)動監(jiān)管機制，在村級內(nèi)外部、上下級之間充分實現(xiàn)橫向、縱向的協(xié)調(diào)配合，共享財務管理監(jiān)督成果。一是建立各村級間檢查成果的相互反饋機制，實現(xiàn)有效的互補。二是可以在村級間、農(nóng)合機構共同搭建一個信息系統(tǒng)，利用信息管理系統(tǒng)的風險預警功能，指導村級及時處置風險預警，形成隔日或即時的“集體財務資金數(shù)據(jù)監(jiān)測—疑點預警—指導篩查—查處反饋”的新型監(jiān)管機制，形成系統(tǒng)合力，提高財務監(jiān)管效能。

第四，構建村級干部培訓體系，一是鼓勵村級干部通過自學方式強化黨政廉潔學習，不斷補充完善自身財務理論與實務和村級財務管理規(guī)定，嚴格把關資金往來單據(jù)合理性，杜絕白條抵庫現(xiàn)象，各村要通過走出去、請進來等方式開展各種形式的廉政建設、財務操作注意事項等內(nèi)容的短期培訓班，強化對村級干部的培訓，鼓勵各村干部到上級政府、財務部門、其他縣級法人機構通過短期跟班學習，通過短、平、快等方式快速培訓具有一定財務知識、黨性知識和法律知識的干部。

四、結(jié)語

農(nóng)村財務管理問題是中央及各地方政府高度重視的問題，其中集體財務資金坐支問題是其所有問題中最為關鍵的問題，例如部分村級干部挪用、平調(diào)、侵占集體資產(chǎn)。因此如何監(jiān)督控制村集體坐支問題是當下各村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需思考的重要課題。本文文獻研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體財務坐支源于農(nóng)村債務包袱嚴重、財務公開不規(guī)范、村級財務監(jiān)管制度不健全，為此筆者建議完善集體財務各環(huán)節(jié)民主管理制度、創(chuàng)新農(nóng)村集體財務管理監(jiān)管機制。但限于實際案例有限，實踐數(shù)據(jù)不足，建議后續(xù)研究可以結(jié)合具體實際案例深入探討農(nóng)村集體財務管理問題及對策。

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（作者單位：陜西省西咸新區(qū)灃東新城土地儲備中心）endprint