鄭艷

新型城鎮(zhèn)化背景下我國韌性城市建設(shè)的思考

鄭艷

鄭艷，中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副研究員，經(jīng)濟學博士，中國社科院—中國氣象局氣候變化經(jīng)濟學聯(lián)合模擬實驗室主要成員。2007 年起在中國社科院從事氣候變化政策研究，主要研究領(lǐng)域：氣候變化經(jīng)濟學，氣候政策與規(guī)劃，城市氣候風險治理，氣候公平和氣候貧困等。期間作為訪問學者，在美國哈佛大學從事哈佛大學哈佛—中國能源與環(huán)境項目研究，先后赴10余個國家和地區(qū)開展國際學術(shù)交流，參與聯(lián)合國氣候變化專門委員會（IPCC）科學評估報告及中國氣象局《中國極端氣候事件和災害風險管理與適應氣候變化國家評估報告》的編寫工作，先后在學術(shù)期刊發(fā)表數(shù)十篇論文。

我國70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)和海洋等自然災害嚴重地區(qū)。1978—2015年，中國的城鎮(zhèn)化水平從18.1%攀升至56.1%，城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到7.6億。在生態(tài)文明目標大背景下，未來我國將進入新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，到2030年，我國城鎮(zhèn)化水平有可能達到70%，城鎮(zhèn)人口總數(shù)將超過10億人。城市的快速發(fā)展和擴張、高度聚集的人口和高強度的經(jīng)濟活動，意味著城市面臨的自然災害風險不斷加大。2015年新發(fā)布的《中國極端天氣氣候事件和災害風險管理與適應國家評估報告》預測，21世紀我國高溫、洪澇、干旱等主要災害風險加大，城市規(guī)模的擴張和人口、資產(chǎn)的點狀集聚對于極端天氣氣候等災害風險具有疊加和放大效應。即隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，城市面臨的災害風險也將隨之加劇。為此，迫切需要認識城鎮(zhèn)化與韌性城市建設(shè)的關(guān)系，利用國內(nèi)外韌性城市建設(shè)的理論和實踐經(jīng)驗，制定前瞻性和系統(tǒng)性的應對策略。

建設(shè)韌性城市是實現(xiàn)可持續(xù)目標的國際社會基本共識

城市是全球人口和財富最密集的地區(qū)，也是災害風險的高發(fā)地區(qū)。對此，國際社會提出了建設(shè)“韌性城市（Resilient Cities）”的理念，許多國際城市制定了適應氣候變化規(guī)劃，提升風險管理的技術(shù)手段和治理能力，起到了積極的示范作用。國際社會對韌性城市的概念與實踐具有不同的側(cè)重點，例如，歐洲強調(diào)氣候變化風險對城市的影響，美國的韌性城市研究則更看重城市應對各種意外沖擊的能力。2010年以來，全球可持續(xù)城市理事會（ICLEI）在德國波恩市政府的支持下，每年召開國際韌性城市大會，探討城市韌性與適應氣候變化的相關(guān)主題。2013年洛克菲勒基金會創(chuàng)立“全球100韌性城市”項目，旨在支持全球城市制定韌性規(guī)劃、應對各種自然災害和社會經(jīng)濟挑戰(zhàn)，我國浙江義烏、四川德陽、浙江海鹽、湖北黃石4個城市已成功入選。

韌性城市以提升城市韌性為目標，是基于韌性理論、以可持續(xù)性為目標、具有前瞻性和系統(tǒng)性思維的城市發(fā)展理念。韌性城市是一個由物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)組成的可持續(xù)網(wǎng)絡(luò)，其中，物質(zhì)系統(tǒng)包括道路、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、通訊和能源設(shè)施以及水系、土壤、地形、地質(zhì)和其他自然系統(tǒng)，人類社區(qū)是城市的社會和制度構(gòu)成元素，缺乏韌性的城市在面對災害時將極度脆弱。從國內(nèi)外研究來看，建設(shè)韌性城市主要有以下四個切入點：①提升城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性；②提升城市生態(tài)系統(tǒng)韌性及資源承載力；③提升社會主體的風險意識及支持性的城市服務系統(tǒng)；④提升城市綜合風險治理能力及制度韌性等。近些年來，在全球韌性城市理念的推動下，一些城市以提升城市韌性為目標，制訂城市適應計劃，應用新的“韌性”技術(shù)和決策方法，已經(jīng)走在了世界城市前列。

紐約：未來的韌性城市。2013年紐約發(fā)布名為《建設(shè)一個更強大、更韌性的紐約》的城市適應計劃，被稱為投資力度最大最有深度的城市適應規(guī)劃，讓紐約被冠以“未來的韌性城市”之名?！凹~約適應計劃”充分體現(xiàn)了紐約建設(shè)韌性城市的科學理念和戰(zhàn)略規(guī)劃，以提高城市抗擊未來氣候災害風險的應對能力為目標，以提升城市未來競爭力為核心，以基礎(chǔ)設(shè)施和城市重建為切入點，以大規(guī)模資金投入為保障，全面構(gòu)建城市氣候防護體系。強大而有韌性的紐約不是一天可以建造起來的，建設(shè)韌性城市，紐約有以下可供我們借鑒的經(jīng)驗。

荷蘭城市水系

首先，將危機轉(zhuǎn)化為機遇，提升城市形象和城市競爭力。在充滿變數(shù)的未來，城市決策者需要面對各種全球性和地區(qū)性問題，如氣候變化、經(jīng)濟危機、社會風險等，制定前瞻性的規(guī)劃，提高從災害和教訓中學習的能力，將成為提升一個城市形象和競爭力的法寶。紐約市將“紐約適應計劃”作為關(guān)注民生并推動城市更新的有利契機，重點投資城市基礎(chǔ)設(shè)施與社區(qū)災后重建。一方面，巨大投資將推動舊城更新改造，尤其是邊緣群體居住的老舊社區(qū)，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既可以消除災害隱患，還可以創(chuàng)造就業(yè)計劃、減小城市社會階層的分化，增強城市凝聚力。另一方面，關(guān)注城市安全和社會公平，有助于提升城市在未來區(qū)域和全球競爭中的地位，打造更好的城市形象，吸引投資者。

其次，科學決策和信息支持，尤其是重視對低概率、高強度潛在災害風險的防范，將風險意識深入到城市各個部門的管理決策過程中。與美國聯(lián)邦緊急事務管理署（FEMA）基于歷史災害信息的傳統(tǒng)風險評估不同，“紐約適應計劃”采用了IPCC第五次科學評估報告中最新的、精度更高的氣候模式，對紐約市2050年之前的氣候風險及其潛在損失進行了評估，指出如果未來發(fā)生與桑迪同等規(guī)模的颶風，經(jīng)濟損失將高達900億美元，是目前經(jīng)濟損失的5倍，海平面上升及颶風導致的洪水淹沒人口數(shù)字則是傳統(tǒng)評估結(jié)果的2倍。針對未來可能影響紐約安全的幾個主要風險，如海平面上升、颶風、洪水、高溫熱浪等，紐約適應計劃提供了扎實的研究支撐和詳盡的行動指南，提供的250多條適應氣候變化的行動計劃具體明確，具有可操作性。

最后，動員一切社會力量，形成共識。2006年卡特琳娜颶風之后，美國等西方國家基于個體理性和市場原則的風險分擔機制受到了詬病，開始重視政府在風險治理模式中的主導作用，同時充分利用各種社會力量和資源，構(gòu)建多災種結(jié)合、全社會參與的綜合風險治理模式。前紐約市長布倫博格非常重視氣候變化問題，2006年4月組建了“紐約長期規(guī)劃與可持續(xù)性辦公室”，2010年推動成立“紐約氣候變化城市委員會（New York City Panel on Climate Change）”，并組建了適應海平面上升等跨部門的工作組，有助于將行動意愿轉(zhuǎn)化為政策和實踐。為了推進紐約重建，布倫博格充分發(fā)揮自己在商界的影響力，親自出馬向企業(yè)、社會多方募集資金。

我國的韌性城市建設(shè)實踐：海綿城市與氣候適應型城市試點

2013年11月發(fā)布的《國家適應氣候變化戰(zhàn)略》將城市化地區(qū)作為氣候適應的重點地區(qū)。2016年2月，國家發(fā)改委聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺了《城市適應氣候變化行動方案》，提出以“安全、宜居、綠色、健康、可持續(xù)”為目標，2030年建設(shè)30個氣候適應型試點城市，目前已公布了28個試點城市地區(qū)。2015—2016年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部先后發(fā)布了30個國家級海綿城市試點，旨在修復城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源，增強城市防澇能力。這兩項試點是我國自上而下推進韌性城市的積極行動，都與城市應對氣候變化災害有關(guān)，各有側(cè)重點和優(yōu)缺點。

（1）海綿城市：擁有國家財政資金的強大支持，吸引了包括京津滬廣在內(nèi)的許多發(fā)達城市參與；制定了詳細的技術(shù)導則、6大類18項績效評價與考核指標，政策力度大、社會關(guān)注度較高。雖然海綿城市強調(diào)以生態(tài)型雨洪管理措施替代傳統(tǒng)工程性措施的理念，但是在試點方案設(shè)計和遴選過程中都沒有考慮氣候變化和城市類型的因素，試點建設(shè)中暴露出目標與資金不匹配、試點項目實施差異大、碎片化、短期效果不明顯等問題。

（2）氣候適應型城市：提出“根據(jù)不同的城市氣候風險、城市規(guī)模、城市功能等，因地制宜、實施一城一策，分類指導的適應方案”。然而，由于缺乏專項資金支持，申請并入選的多數(shù)為中西部中小城市；此外，由于“氣候適應型城市”涉及的氣候災害和影響領(lǐng)域較多，尚未制定明確的分類導則和考核指標，目前主要由申請城市自主提出和落實。從入選的一些項目申請書來看，地方城市對于何為“氣候適應”還不夠明晰，對城市的關(guān)鍵氣候風險及其影響分析不足，提出的行動方案和指標主要是基于部門現(xiàn)有工作，缺乏協(xié)同和系統(tǒng)性考慮。

盡管投資和建設(shè)力度巨大，一些海綿城市試點仍然“年年建設(shè)年年澇”，汛期暴雨考核替代了專家組考核，成為社會各界的關(guān)注熱點。實際上，我國城市地域分布廣泛、災害類型復雜多樣、發(fā)展階段差異大，建設(shè)海綿城市或氣候適應型城市是一項長期的任務，需要結(jié)合不同地區(qū)所處的城鎮(zhèn)化階段性特征，制定前瞻性、系統(tǒng)性、因地制宜的韌性規(guī)劃。

我國新型城鎮(zhèn)化背景下如何加強韌性城市建設(shè)

在生態(tài)文明目標的大背景下，我國處于向新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的轉(zhuǎn)型和提升階段。我國新型城鎮(zhèn)化注重質(zhì)量和內(nèi)涵的提升，具有以下幾個突出特點：①以人為本的宗旨，公平有序地促進農(nóng)民工市民化；②以城市群為載體，與環(huán)境容量相適應，推進城市、人口和產(chǎn)業(yè)的地域空間的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展；③以城鄉(xiāng)一體化協(xié)同發(fā)展為手段，以城鎮(zhèn)化促進工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，減小城鄉(xiāng)差距、促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展；④以低碳綠色為導向，以生態(tài)文明建設(shè)為抓手，通過政策引導和科技創(chuàng)新，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路；⑤以安全宜居為核心，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中注重災害風險的預防，加強城市生命線等基礎(chǔ)設(shè)施的防災能力。

上海一瞥

災害的發(fā)生及影響機制是自然生態(tài)系統(tǒng)與人類活動交互影響的結(jié)果?，F(xiàn)代社會中城市各種要素緊密關(guān)聯(lián)，自然災害往往容易引發(fā)系統(tǒng)性風險，使得發(fā)生在局部范圍的單一災害事件演變?yōu)槁诱麄€城市及更大范圍的危機事件，造成風險放大效應?？紤]到我國城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡，地區(qū)發(fā)展水平和風險管理能力差距較大，既要加強對傳統(tǒng)災害風險的管理，更要高度關(guān)注對新型風險、區(qū)域性風險和綜合風險的防范，針對地區(qū)典型災害加強綜合風險治理。從近年來的城市災害來看，不同地區(qū)的城市受到氣候和地理環(huán)境的影響，具有一些典型的自然災害類型，例如：

（1）東部沿海城市：霧霾、城市水災、城市熱島、海平面上升等。

（2）中部和中西部干旱半干旱城市：干旱、洪澇、冰凍雪災等。

（3）西部高地地貌起伏地區(qū)城市：干旱、洪澇、地震、地質(zhì)災害等。

未來30—50年是我國城鎮(zhèn)化提升的關(guān)鍵時期。對此，需要加強災害風險的管理和前瞻性規(guī)劃，積極推進我國的韌性城市試點示范工作，尤其是加強對沿海高風險城市密集地區(qū)和中西部脆弱地區(qū)的韌性城市建設(shè)。

風險管理，規(guī)劃先行。習近平指出，“規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費”。在規(guī)劃理念上，必須實現(xiàn)發(fā)展模式與政府決策理念的轉(zhuǎn)型，以人與自然和諧的綠色發(fā)展理念作為價值取向，從竭澤而漁、征服自然的工業(yè)文明模式，轉(zhuǎn)向尊重和順應自然規(guī)律的生態(tài)文明理念，改變“三分天災、七分人禍”的現(xiàn)象。城市規(guī)劃必須綜合考慮地區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地利用對地區(qū)氣候、生態(tài)環(huán)境要素及災害風險的長遠影響。對此，可以積極借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，加強各部門的規(guī)劃協(xié)同。例如，德國斯圖加特市早在1970年就在城市環(huán)境署設(shè)立專門的氣候部門，以加強氣象學家、城市規(guī)劃人員和城市決策者之間的密切溝通。城市氣候地圖作為氣候?qū)W科和建筑設(shè)計的交叉學科，解決了城市規(guī)劃部門和氣象部門溝通問題，成為城市應對氣候變化規(guī)劃設(shè)計的重要依據(jù)，實踐中通過減少人為活動的熱排放、改進步道通風、增加綠化和植被覆蓋率、創(chuàng)造城市風道、塑造建筑景觀，來改善城市熱輻射的空間分布及戶外舒適性等。例如，英國倫敦的環(huán)城綠帶建設(shè)，美國紐約將廢棄鐵路改造為城市休閑綠色廊道，波士頓的城市干道綠色改造都是非常成功的協(xié)同生態(tài)建設(shè)、城市更新與防災減災的氣候規(guī)劃設(shè)計。2010年以來，廣東借鑒國際經(jīng)驗，歷時三年左右在珠三角地區(qū)建設(shè)了我國第一個城市綠道網(wǎng)絡(luò)體系。目前，北京等城市也考慮借助城市綠色廊道和風道以減小空氣污染物的沉積。

上海市區(qū)蘇州河治理效果

上海崇明島農(nóng)業(yè)

協(xié)同推進海綿城市與氣候適應型城市試點。海綿城市和氣候適應型城市所面對的是具有復雜性、長期性、系統(tǒng)性的“社會—生態(tài)復合系統(tǒng)”問題，很難通過短短幾年試點實踐就可以立竿見影。這兩個試點項目雖然在試點級別和實施力度上具有較大差距，但是在入選城市、試點目標、考核內(nèi)容和涉及領(lǐng)域等方面具有交叉和互補性，可以加強合作、相互借鑒經(jīng)驗。例如，海綿城市建設(shè)和氣候適應型城市試點都需要協(xié)同規(guī)劃、城建、水務、園林、氣象等多部門，在舊城區(qū)改造、城市新區(qū)試點中兼顧地上與地下、綠色與灰色基礎(chǔ)設(shè)施、局部改造與整體規(guī)劃、短期效益與長期目標等諸多問題。在主導部門層面，國家發(fā)改委的氣候適應型試點工作可以借鑒住建部的海綿城市試點經(jīng)驗，加強技術(shù)指導和指標考核；海綿城市可以借鑒氣候適應型城市對綜合適應能力的重視，加強對長期氣候變化風險的評估、防范和系統(tǒng)性規(guī)劃設(shè)計。在城市層面，有8個城市或區(qū)域同時入選兩個試點，包括：湖北武漢、山東濟南、遼寧大連、湖南常德、重慶、陜西西咸新區(qū)、甘肅慶陽、青海西寧。這些試點城市可以借此加強兩類試點工作銜接和協(xié)同設(shè)計。

針對不同城市地區(qū)，分類指導建設(shè)韌性城市。未來城鎮(zhèn)化持續(xù)提升將加劇城市地區(qū)災害風險的復雜性和應對難度，其中，東中部地區(qū)的高風險主要來自人口和財富的高暴露度影響；而西部地區(qū)的城市風險則主要受制于社會經(jīng)濟發(fā)展的脆弱性驅(qū)動及資源環(huán)境制約。因此，需要針對不同發(fā)展階段和不同災害風險的城市地區(qū)，制定差異性的目標和方案，因地制宜開展試點。首先，區(qū)分大中小城市，新建城市、開發(fā)新區(qū)和老城區(qū)。例如，對于人口和建筑密集已形成“鎖定效應”的大城市，需要注重地下管網(wǎng)與地上設(shè)施的匹配，提高建成區(qū)排水管網(wǎng)的覆蓋密度，依靠“藍灰綠措施組合、大中小海綿統(tǒng)籌”，緩解內(nèi)澇積水；對于人口持續(xù)增長的中等城市、城市發(fā)展新區(qū)、次生災害多發(fā)的山地城市等，必須避免發(fā)達大城市“重地上輕地下、重建設(shè)輕規(guī)劃”的老路，科學統(tǒng)籌人口規(guī)模和土地利用、加強災害風險規(guī)劃，“優(yōu)先利用自然力量”，在城市建設(shè)中協(xié)同自然河湖、防洪排澇和生態(tài)環(huán)境修復，構(gòu)建“山水林田湖一體化”的生態(tài)型城市。其次，區(qū)分東中西部的城市地區(qū)。未來30年，中西部城市地區(qū)將吸納近1億農(nóng)村人口市民化。在氣候變化背景下，近年來我國一些西部干旱半干旱城市地區(qū)多次出現(xiàn)小概率的強降雨事件，城市化引發(fā)的熱島和雨島效應也增大了內(nèi)陸城市的暴雨概率。為了避免城市化進程過快、基礎(chǔ)設(shè)施滯后導致災害放大效應，建議給予西部地區(qū)、長江中上游等氣候災害高風險地區(qū)以更多的試點支持和政策傾斜，通過試點“雪中送炭”、提升城市應對災害風險的軟硬件能力。