翟國方 黃唯

開展韌性城市建設(shè)讓城市更安全宜居

翟國方 黃唯

翟國方，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長、教授，博士生導(dǎo)師，城市規(guī)劃與設(shè)計系主任、兼任國家“十三五”規(guī)劃專家委員會委員、全國高等教育城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)評估委員會委員、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部防災(zāi)研究中心專家委員會委員、國際風(fēng)險分析學(xué)會中國分會（SRA-China）副主席、中國城市規(guī)劃學(xué)會城市安全與防災(zāi)規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會副主任、中國災(zāi)害防御協(xié)會風(fēng)險分析專業(yè)委員會副理事長、上海和深圳等城市規(guī)劃咨詢專家委員等學(xué)術(shù)職務(wù)。1986年和1989年分別獲得南京大學(xué)經(jīng)濟地理與城市規(guī)劃專業(yè)學(xué)士和碩士學(xué)位，1997年和2000年分別獲得日本筑波大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃專業(yè)碩士和博士學(xué)位。先后主持或參加FP7項目、“973”項目、國家自然科學(xué)基金項目等部級以上項目20余項，在國內(nèi)外期刊發(fā)表中、日、英文學(xué)術(shù)論文240余篇，出版《解讀日本城市規(guī)劃—60年獲獎實例回顧》（中國建筑工業(yè)出版社，2017）、《城市公共安全規(guī)劃》（中國建筑工業(yè)出版社，2016）、《高速公路服務(wù)區(qū)規(guī)劃：理論與實踐》（中國建筑工業(yè)出版社，2016）、Emerging Economies, Risk and Development， and Intelligent Technology（CRC Press，2015）、Territorial Evolution and Planning Solution（Atlantis Press，2012）等著作6部；獲得各類省部級以上獎項20余項。

目前，我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，越來越多的人口和社會經(jīng)濟活動在城市聚集，加劇了城市的風(fēng)險和“脆弱性”。近年來，各類公共安全事件層出不窮：2011年中央電視臺曝光的雙匯瘦肉精事件，2014年上海外灘踩踏事件，2015年天津港危險品爆炸事件，2016年超強臺風(fēng)莫蘭蒂，2017年剛發(fā)生的四川茂縣山體垮塌災(zāi)害(圖1)和南方暴雨洪澇災(zāi)害（圖2）等等，頻發(fā)的社會公共安全事件給城市帶來了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟損失。2016年，我國因自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟損失近5032.9億元人民幣，累計受災(zāi)人次達1.9億人。同時，我國每年因安全生產(chǎn)事故和社會治安事件造成的經(jīng)濟損失分別高達2500億元人民幣和1500億元人民幣，每年近20萬人被奪取寶貴的生命。隨著“風(fēng)險社會”的到來，如何預(yù)防和降低風(fēng)險，減少災(zāi)害損失，提升城市防災(zāi)減災(zāi)能力成為各國政府、專家學(xué)者和公眾越來越關(guān)注的熱點話題。城市對災(zāi)害的響應(yīng)也由傳統(tǒng)的防災(zāi)(disaster prevention)轉(zhuǎn)向減災(zāi)(disaster mitigation)，再到近年來興起的韌性(resilience)。各國政府高度重視并積極投入韌性城市建設(shè)，2014年美國提出建設(shè)全球100個韌性城市的計劃，并提出構(gòu)建城市韌性指標(biāo)（City Resilience Index）用于韌性評估。日本在經(jīng)歷了東日本大地震的巨大沖擊后，2013年公布國土強韌法，并開始著手編制《國土強韌化行動計劃》，成為首個把韌性提升到國家政策層面實踐的國家。我國政府也高度重視，在“十三五規(guī)劃”中首度提出了安全發(fā)展觀的理念，提出加強全民安全意識教育，健全公共安全體系，建設(shè)“平安中國”的戰(zhàn)略構(gòu)想。

圖1 四川茂縣山體垮塌災(zāi)害現(xiàn)場（圖片來源：國家減災(zāi)網(wǎng)）

圖2 2017年7月南方暴雨洪澇災(zāi)害（圖片來源：國家減災(zāi)網(wǎng)）

國內(nèi)外韌性城市建設(shè)的研究如火如荼

韌性（Resilience）源于拉丁文resilio，意為受到壓力后反彈和回跳的能力。生態(tài)學(xué)家Holling首次將韌性的思想應(yīng)用到系統(tǒng)生態(tài)學(xué)的研究領(lǐng)域，用以定義生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定狀態(tài)的特征。20世紀(jì)90年代后，韌性被引入到工程、經(jīng)濟、社會等廣泛領(lǐng)域，內(nèi)涵得到不斷豐富。日本在其《國土強韌化行動計劃》中將韌性分解為四個目標(biāo)：一是最大限度地保障人民生命安全；二是保障國家機能承受巨災(zāi)沖擊，并維持整個國家系統(tǒng)的相對穩(wěn)定性；三是最大限度地保障公共設(shè)施安全，最大可能的減少災(zāi)害損失；四是盡可能快速實現(xiàn)災(zāi)后恢復(fù)重建。綜上所述，韌性是一種能夠應(yīng)對、吸收、適應(yīng)風(fēng)險并及時有效地從災(zāi)害影響中得到恢復(fù)的能力。韌性城市的內(nèi)涵可以從這幾個方面解讀，一是城市各系統(tǒng)吸收災(zāi)害并維持城市基本運轉(zhuǎn)的能力，二是城市各系統(tǒng)能自我適應(yīng)并抵御災(zāi)害的能力，三是城市系統(tǒng)從災(zāi)害中恢復(fù)并提升抵御未來更嚴(yán)重災(zāi)害的能力。

國外針對韌性城市建設(shè)的研究起步較早，積累了豐富的理論成果和實踐經(jīng)驗。不同國家與機構(gòu)從多學(xué)科、多角度研究韌性城市問題，并通過韌性城市的建設(shè)實踐踐行相關(guān)理論。縱觀現(xiàn)有研究，城市層面的韌性理論研究主要集中于氣候變化的應(yīng)對以及城市風(fēng)險評估等方面。從經(jīng)驗借鑒、理論演繹到指標(biāo)體系的構(gòu)建、測評模型及實證分析，構(gòu)建了一個初步的理論分析框架與研究體系雛形，為進一步深化相關(guān)研究奠定了良好的基礎(chǔ)。我國韌性城市建設(shè)研究起步較晚，與國外防災(zāi)先進國家仍存在較大差距。但近年來發(fā)展勢頭迅猛，尤其是近3年，我國學(xué)界對韌性的研究如火如荼，相關(guān)研究的論文數(shù)量逐年攀升 (圖3)，主要集中在城鄉(xiāng)規(guī)劃、地理和災(zāi)害學(xué)等領(lǐng)域，目前尚處于文獻綜述和定性研究的階段。南京大學(xué)韌性城市研究團隊在韌性城市理論研究和規(guī)劃實踐中積極探索，取得了一定的階段性成果。合肥市市政設(shè)施韌性規(guī)劃研究項目作為國內(nèi)首例完全基于韌性理論的規(guī)劃實踐，是我們在韌性城市規(guī)劃中邁出的關(guān)鍵一步。我國的韌性城市規(guī)劃方興未艾，未來還有大量的工作要完成。

圖3 在CNKI上以“韌性城市”和“彈性城市”為關(guān)鍵詞檢索得到的相關(guān)論文數(shù)量

韌性城市建設(shè)是我國響應(yīng)《新城市議程》的重要舉措

現(xiàn)代城市規(guī)劃興起于解決環(huán)境衛(wèi)生問題，提升人民生活質(zhì)量的實踐，其初衷就在于使城市變得更加安全宜居。Doxiadis指出，一個城市必須在保證自由、安全的條件下，為每個人提供最好的發(fā)展機會，這是人類城市的一個目標(biāo)。安全需求是人類最基本的生存需求之一，安全需求的實現(xiàn)是人類更高階需求的基礎(chǔ)（圖4）。公共安全是城市生存和可持續(xù)發(fā)展最基本的前提，是國家安全和社會穩(wěn)定的基石，是經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件。2016年10月，第三屆聯(lián)合國住房和可持續(xù)城市發(fā)展大會（簡稱“人居三”）在基多召開，會議強調(diào)了韌性在城市經(jīng)濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮的巨大作用，并呼吁各國采取行動，積極推進環(huán)境永續(xù)和韌性城市建設(shè)，承諾增強城市和人類住區(qū)的韌性，從風(fēng)險應(yīng)急管理模式轉(zhuǎn)向基于風(fēng)險防范的全社會參與模式。韌性城市建設(shè)被認(rèn)為是《新城市議程》成敗與否的關(guān)鍵，也是我國響應(yīng)和落實《新城市議程》號召的重要舉措。韌性城市將是未來全人類面臨的重要課題之一，是未來城市建設(shè)的發(fā)展方向。

圖4 馬斯洛需求理論

我國作為災(zāi)害頻發(fā)的人口大國，面對各種不可抗力風(fēng)險因素的影響，飽嘗各種自然和人為災(zāi)害帶來的巨大損失，在抵御風(fēng)險抗擊災(zāi)害沖擊的漫漫長路上不斷前進。我們在針對東北亞地區(qū)風(fēng)險認(rèn)知度的研究中發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險認(rèn)知水平與經(jīng)濟發(fā)展水平存在正相關(guān)性，相比于日本和韓國，我國民眾的風(fēng)險認(rèn)知水平普遍較低，且對災(zāi)害風(fēng)險的容忍度相對較高。長久以來，我國對災(zāi)害風(fēng)險的防范有所忽視，重救輕防的思想根深蒂固，公共安全和防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展步伐，城市脆弱性明顯。2012年北京7·21洪災(zāi)后，國家高度重視城市洪水問題，發(fā)布海綿城市建設(shè)技術(shù)指南，掀起了全國范圍內(nèi)海綿城市建設(shè)熱潮，在提升城市雨洪韌性方面邁出了開創(chuàng)性的一步。

當(dāng)前我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城市發(fā)展更加注重質(zhì)量，這對韌性城市建設(shè)提出了更高要求。我國面臨著存量風(fēng)險和增量風(fēng)險疊加并同時擴張的挑戰(zhàn)，城市韌性亟待提升，國家公共安全體系亟待健全。除了傳統(tǒng)的自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件以及社會安全事件，我們還要應(yīng)對新型風(fēng)險問題的挑戰(zhàn)。例如，電腦病毒和網(wǎng)絡(luò)傳播潛在的信息泄露的風(fēng)險，人工智能（Artificial intelligence）潛在的不確定性不可控性的風(fēng)險，以及近年來社會各界廣泛關(guān)注的霧霾問題等等?？萍荚趲砩鐣M步的同時，也增加了很多不可確定的風(fēng)險因素，與此同時，科技也提升了城市抗擊風(fēng)險沖擊的技術(shù)水平。2017年，科技部出臺的《“十三五”公共安全科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》明確了“十三五規(guī)劃”期間綜合防災(zāi)減災(zāi)科技創(chuàng)新的發(fā)展思路、發(fā)展目標(biāo)、重點技術(shù)發(fā)展方向、重點任務(wù)和保障措施，旨在突破多項風(fēng)險防范關(guān)鍵技術(shù)。伴隨著科學(xué)技術(shù)進步，人類步入防災(zāi)減災(zāi)大數(shù)據(jù)時代，完整的數(shù)據(jù)鏈為預(yù)測和管理風(fēng)險事態(tài)提供了更優(yōu)化的可能，在網(wǎng)絡(luò)信息傳播日益便捷的今天，公眾不僅關(guān)注災(zāi)害信息發(fā)布，更多地參與風(fēng)險溝通，參與災(zāi)害響應(yīng)全過程，這也為公眾參與韌性城市建設(shè)提供了更多的可能。

我國在積極響應(yīng)“人居三”韌性城市建設(shè)號召的過程中，對災(zāi)害風(fēng)險的應(yīng)對思路也需要不斷轉(zhuǎn)變。我們應(yīng)該由傳統(tǒng)的以事件為中心，亡羊補牢式的單純重視應(yīng)急管理，轉(zhuǎn)向新型的以風(fēng)險為中心，未雨綢繆式的災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后并重，重視災(zāi)情演化的全過程，由自上而下的風(fēng)險信息傳播轉(zhuǎn)向全社會參與的風(fēng)險溝通，由單一的工程措施轉(zhuǎn)向非工程措施和工程措施并重，由單一風(fēng)險單一災(zāi)種管理轉(zhuǎn)向多風(fēng)險多災(zāi)種綜合治理，由突發(fā)事件的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向全面系統(tǒng)的風(fēng)險治理，由政府主導(dǎo)的災(zāi)害管理轉(zhuǎn)向多主體參與的“公助、共助、自助”相結(jié)合的風(fēng)險治理，由單一城市地域的風(fēng)險治理轉(zhuǎn)向跨城市區(qū)域的災(zāi)害風(fēng)險聯(lián)防共治。

城市韌性評估是韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵

脆弱性與韌性是一組相關(guān)的概念，脆弱性評估作為風(fēng)險評估的基礎(chǔ)，可以被納入韌性評估的框架下。聯(lián)合國減災(zāi)署在《2005—2015年兵庫行動框架》（Hyogo Framework for Action）中指出，韌性是最終目標(biāo)和終極指令，而脆弱性評價則作為實現(xiàn)最終目標(biāo)的策略。城市韌性評估是韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，提高韌性是韌性城市建設(shè)的最終目標(biāo)。日本提出了“PDCA cycle模式(圖5)”，即“P（計劃）—D（執(zhí)行）—C（檢查）—A（處理）—下一個PDCA”的循環(huán)模式 ，其中重點在于Plan（計劃）中的風(fēng)險事態(tài)模擬和脆弱性評價，而脆弱性評估又是其重中之重。具體的實施順序包括：①設(shè)定評價領(lǐng)域，包括個別領(lǐng)域與橫向領(lǐng)域，構(gòu)建評估框架。②以縱軸為風(fēng)險事態(tài)，橫軸為評價領(lǐng)域，制成脆弱性評價表。

圖5 PDCA cycle流程圖

城市韌性評估除了日本的“PDCA cycle”定性評估方法以外還有一些量化評估方法，我們對主要的定量評估方法進行了簡要介紹和優(yōu)缺點比較(表1)。主要包括以Bruneau為代表的基于系統(tǒng)機能曲線的韌性評估模型，將韌性表示為系統(tǒng)機能隨時間變化的函數(shù)?；谥笜?biāo)體系的韌性評估，涵蓋經(jīng)濟韌性、環(huán)境韌性、社會韌性等綜合領(lǐng)域，確定指標(biāo)權(quán)重衡量綜合韌性指數(shù)?；谡{(diào)查研究的度量方法，在問卷調(diào)查和訪談的基礎(chǔ)上，應(yīng)用李克特量表法簡易衡量韌性大小。基于數(shù)學(xué)模型的度量方法，例如基于生產(chǎn)函數(shù)的經(jīng)濟韌性評估，用以評估經(jīng)濟系統(tǒng)的瞬時韌性和動態(tài)韌性?；诠こ涛锢韺W(xué)的度量方法，例如日本學(xué)者上田遼用物理工程中的阻尼運動來解釋沖擊后的區(qū)域韌性，構(gòu)建了單自由度模型評估日本震后的人口韌性。不同的韌性評估模型適用于不同城市的具體情況，在實踐中應(yīng)該酌情選用。

我們的研究團隊也進行了一些基于上述評估方法的實證研究，為我國城市韌性評估和韌性城市建設(shè)實踐拋磚引玉。2017年我們就有四篇碩士論文對此進行進行了較為系統(tǒng)而深入的研究。萬臏蓮將生產(chǎn)函數(shù)方法和單自由度模型方法運用于汶川地區(qū)地震災(zāi)后重建的經(jīng)濟韌性研究，發(fā)現(xiàn)城市間經(jīng)濟韌性存在較大差異，它隨著時間和經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化而變化，經(jīng)濟衰退程度與第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值呈正相關(guān)，恢復(fù)時間與第三產(chǎn)業(yè)比重呈正相關(guān)。凌子通過建構(gòu)多維度韌性指標(biāo)體系，以阜寧6·23龍卷風(fēng)災(zāi)為案例進行鹽城農(nóng)村社區(qū)韌性評估和提升策略探討。李亞通過構(gòu)建綜合韌性指標(biāo)體系評價全國288個地級市，發(fā)現(xiàn)我國城市普遍韌性水平較低，且不同地域、不同等級規(guī)模的城市韌性水平存在著顯著差異 。此外，我們還發(fā)現(xiàn)韌性城市存在著地理空間鄰近效應(yīng)，韌性指數(shù)較高的大城市(例如上海)對周圍的城市存在著一定程度的韌性空間溢出現(xiàn)象，其鄰近的其他城市也具有相對較高韌性水平，呈現(xiàn)出“長三角韌性城市群”的聚集效應(yīng)。我們將全國地級市韌性指數(shù)空間分布圖與“胡煥庸線”疊合（圖6），發(fā)現(xiàn)符合“胡煥庸線”分異規(guī)律，它既是適宜人類生存地區(qū)的界線，同時也是我國城市地域韌性水平的分界線。以“胡煥庸線”為界，其東南部城市普遍韌性水平較高，其西北部地區(qū)城市幾乎都處于較低韌性和低韌性范圍內(nèi)。吳浩田結(jié)合我們編制的我國第一個韌性城市規(guī)劃——合肥市市政設(shè)施韌性提升規(guī)劃，對韌性城市規(guī)劃的體系、方法與路徑進行了研究與思考。

表1 主要韌性定量評估方法比較

圖6 城市韌性指數(shù)空間分異情況

結(jié)語

十三五規(guī)劃時期是我國全面提升防災(zāi)減災(zāi)能力，構(gòu)建安全保障型社會的關(guān)鍵時期。我們應(yīng)該直面我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的多重風(fēng)險因素疊加挑戰(zhàn)，把握好關(guān)鍵性機遇，緊密圍繞在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央周圍，為健全我國公共安全體系和構(gòu)建國家安全體系，為人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)，為實現(xiàn)“平安中國”戰(zhàn)略構(gòu)想而不懈努力。積極地響應(yīng)落實聯(lián)合國“人居三”《新城市議程》關(guān)于韌性城市建設(shè)的有關(guān)號召，在學(xué)習(xí)國外先進經(jīng)驗的同時結(jié)合我國具體國情，構(gòu)建適用于我國韌性城市建設(shè)的理論框架，加強韌性城市的法制化建設(shè)和體制機制建設(shè)，為韌性城市建設(shè)實踐提供切實的法律保障和組織保障。

我國的韌性城市建設(shè)方興未艾，韌性城市規(guī)劃才剛剛起步，各種新型風(fēng)險問題伴隨存量風(fēng)險凸顯，應(yīng)對風(fēng)險的傳統(tǒng)思路亟待轉(zhuǎn)變。我們應(yīng)該積極構(gòu)建全社會參與的風(fēng)險治理長效機制，提升公眾的風(fēng)險認(rèn)知水平和防災(zāi)減災(zāi)意識，健全貫穿災(zāi)害全過程的風(fēng)險溝通程序，提高韌性城市建設(shè)的公眾參與度。同時，還應(yīng)該注意我國不同等級規(guī)模、不同地域的城市韌性水平的分異特征，注意城市間韌性空間擴散現(xiàn)象，跳出“就城市論城市”的狹隘視角，成立跨區(qū)域合作的風(fēng)險治理機構(gòu)，跨行政邊界共建共享韌性基礎(chǔ)設(shè)施，進行災(zāi)害風(fēng)險的區(qū)域聯(lián)防共治。對不同情況的城市進行分類評估和針對性指導(dǎo)，因地制宜的建設(shè)韌性城市，統(tǒng)籌我國東西部地區(qū)的韌性城市建設(shè)整體格局。