王詩宗 楊 帆

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院， 浙江 杭州 310058)

?

政府治理志愿失靈的局限性分析
——基于政府購買公共服務(wù)的多案例研究

王詩宗 楊 帆

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院， 浙江 杭州 310058)

在政府購買公共服務(wù)的活動中，社會組織一向被學(xué)界視為匡正政府失靈與市場失靈的重要部門;而另一方面，潛在的志愿失靈的困境也需要政府的匡正。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府在解決志愿失靈問題時也存在自身“失靈”的現(xiàn)象。具體而言，政府并不能完全解決社會組織資金短缺、服務(wù)內(nèi)容及對象偏差、服務(wù)供給決策中的家長制作風(fēng)等問題，難以通過社會組織的參與來達(dá)到預(yù)期的社會效益。而社會組織面臨來自政府支配和績效考核的壓力，不得不將有限的資源和主要精力用于應(yīng)對政府或第三方評估。因此，簡單地認(rèn)為政府可以匡正志愿失靈的觀點或許是一種想象：政府在治理志愿失靈的過程中，由于自身的局限性而難以幫助社會組織實現(xiàn)應(yīng)然的社會目標(biāo)。因此，除期待社會組織的成熟和自治能力外，進(jìn)一步深化政府自身的改革應(yīng)是良性有效的政社合作的必要前提。

政府購買公共服務(wù)； 社會組織； 志愿失靈； 社會效益； 第三方評估

社會組織參與政府購買公共服務(wù)的活動已經(jīng)成為政府與社會合作的重要方式[1]。社會組織的多樣性、靈活性、志愿性等特征可以在匡正政府失靈與市場失靈方面發(fā)揮重要作用；另一方面，Salamon等學(xué)者發(fā)現(xiàn)，承接公共服務(wù)的社會組織普遍存在志愿失靈現(xiàn)象，需要政府的介入和匡正[1]。理論命題需要現(xiàn)實情境的驗證，方能避免相互沖突的觀點得到同樣經(jīng)驗證據(jù)的支持[2]。應(yīng)用基于志愿失靈類型而形成的分析框架，本文對國內(nèi)五個城市不同類型的六個政府購買公共服務(wù)的案例進(jìn)行了研究，嘗試回答在國內(nèi)政府購買公共服務(wù)的活動中，政府是否能夠有效化解社會組織的志愿失靈問題？抑或由于自身局限而成為志愿失靈的推手？進(jìn)一步地，本文將對志愿失靈的解釋維度進(jìn)行中國情境下的批評和重新解讀，以期為政府匡正志愿失靈的理論做出貢獻(xiàn)，這種努力也可能對未來實踐的應(yīng)然方向有所揭示。

一、 理論回顧

(一) 非營利組織對政府及市場的補充

因福利國家興起而更加大行其道的官僚制，也因福利國家的衰退而面臨嚴(yán)厲的批評。面對傳統(tǒng)官僚制的弊端，眾多研究者提出了用市場化模式改革政府管理活動的建議，Osborn、 Gaebler便是其中的代表[3]。對于發(fā)展中的社會而言，一個重要的問題就是如何建構(gòu)促進(jìn)市場與非市場機構(gòu)之間的合作框架[4]。將服務(wù)供給或安排與服務(wù)生產(chǎn)加以區(qū)分，是整個民營化概念的核心，也是界定政府角色的基礎(chǔ)[5]。不過，市場與政府在運作過程中存在不可避免的負(fù)外部性[6]，并且在兩者合作中，負(fù)外部性無法憑借單獨一方加以解決。同時，由于部分政府購買公共服務(wù)的成本需要依托市場機制轉(zhuǎn)嫁給消費者，但消費者不愿意為本可以免費享用的產(chǎn)品付費?！按畋丬嚒眴栴}往往使兩者的合作陷入困境。

一般認(rèn)為，非營利組織的參與可以有效改善政府直接提供，或向私營企業(yè)購買公共服務(wù)的方式。Weisbord提出，在提供公共物品方面，非營利組織具有專業(yè)性和靈活性,它提供的數(shù)量取決于公民需求的多樣性[7]。其優(yōu)點體現(xiàn)在兩個方面：第一，政府向非營利組織購買的公共服務(wù)經(jīng)常比政府直接提供的服務(wù)成本低[8-9]。政府從公共產(chǎn)品的直接提供者、生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)榘才耪?、購買者，可以擺脫直接生產(chǎn)的低效率[10]。Demone、Gibelman[11]以及Hatry、Durman[12]的研究表明，在政府購買公共服務(wù)中，社會需求可以直接傳達(dá)到非營利機構(gòu)的主管部門，減少了服務(wù)傳遞過程中的成本。第二，政府購買非營利組織提供的公共服務(wù)可以有效提高服務(wù)質(zhì)量，并且可以在服務(wù)質(zhì)量與成本之間取得雙贏[13]，盡管這種觀點也曾經(jīng)遭受質(zhì)疑[14-15]。

(二) 政府與志愿部門的復(fù)雜關(guān)系

盡管社會組織對彌補政府或市場失靈的作用已經(jīng)得到了確認(rèn)，但相關(guān)討論的重點仍然放在政府和市場這兩大主體上，對社會組織功能和地位的解釋仍然有待豐富。

Salamon曾分析了20世紀(jì)末美國政府與非營利部門大規(guī)模合作出現(xiàn)的現(xiàn)實情況[1]：(1)20世紀(jì)70年代末，私人非營利部門已經(jīng)成為提供那些由政府出資購買公共服務(wù)的主要部門，相應(yīng)地，政府也成為提供服務(wù)的非營利機構(gòu)主要的資金支持方。盡管如此，非營利部門還是在很大程度上被政策討論和學(xué)術(shù)研究忽視。(2)政府與非營利部門的關(guān)系被忽視不僅因為研究的缺乏，更在于理論的不足。“福利國家”和非營利部門的理論沒有給日益發(fā)展的“政府—非營利部門”的伙伴關(guān)系留下多少概念的空間。建立在購買者與消費者差異基礎(chǔ)上的“合約失靈”理論，提出了社會組織作為代理者的角色[16]，卻不能解釋政府對社會組織監(jiān)管和稅收豁免政策的出現(xiàn)[17]。鑒于此，“第三方治理”的理論被引入，強調(diào)政府與社會組織之間的責(zé)任共享。(3)20世紀(jì)80年代早期的“里根革命”為政府與非營利部門合作帶來了誤導(dǎo)。盡管政府希望通過降低稅率、提高稅后收入等政策使更多的錢用于私人慈善捐贈，但忽略了稅收和私人捐贈之間真正的關(guān)系。在增加稅后收入的同時，降低稅率也減少了財政方面對慈善捐贈的激勵。在此基礎(chǔ)上，強大的利益相關(guān)者[18]、競爭性募捐市場[19]以及對提供服務(wù)的績效評估指標(biāo)[20]等，逐漸成為解釋社會組織成功或失敗的重要因素。

值得注意的是，盡管Salamon強調(diào)責(zé)任的共享，但在他看來，非營利部門并不是市場和政府的替代性滿足機制；相反，政府是彌補志愿失靈的有效機制。

(三) 志愿失靈的維度

從靜態(tài)的結(jié)構(gòu)來看，政府購買的服務(wù)具有公共物品或準(zhǔn)公共物品性質(zhì)。公共物品供給困境模型可以部分解釋政府與社會組織合作中的無效行為，該模型關(guān)注投入公共物品生產(chǎn)的資源水平與公共物品供給水平之間不匹配的關(guān)系[21]。運用類似的邏輯可以在公共物品的生產(chǎn)函數(shù)中對成本—收益問題進(jìn)行模擬[22]。從動態(tài)的過程上看，在政府與社會組織的互動中，具有社會性目的的組織所參與的合作過程包含了組織間意志的相互妥協(xié)[23]，沒有任何一方可以脫離另一方而單獨存在。在綜合了結(jié)構(gòu)與過程的分析后可以發(fā)現(xiàn)，志愿部門的弱點正好是政府的長處，反之亦然。

Salamon將志愿部門的弱點總結(jié)如下[1]47-50：(1)慈善不足。關(guān)于集體物品生產(chǎn)中固有的“搭便車”問題，Olson的“集體行動邏輯”的隱喻模型進(jìn)行了較為有力的解釋[24]。公共物品供給中的邊際效益遞減對參與者持續(xù)的成本投入存在負(fù)向激勵。Salamon認(rèn)為只有當(dāng)資助是非志愿的，例如稅收，這些資源才會穩(wěn)定而充足。(2)慈善的特殊主義。志愿組織及其捐助人集中關(guān)注人口的特殊亞群體，特殊主義以及由此相伴而生的偏愛，不僅會導(dǎo)致覆蓋面上的嚴(yán)重缺損，而且會帶來服務(wù)的重復(fù)和浪費。(3)慈善的家長式作風(fēng)。志愿機構(gòu)對社區(qū)問題做出回應(yīng)時，不可避免地將界定社區(qū)需求的權(quán)力授予那些控制著志愿機構(gòu)最重要資源的人。只要私人慈善是志愿部門的主要支持，那些控制慈善資源的人就能決定該部門做什么、為誰服務(wù)。而政府可以通過建立責(zé)任體系而不是用特權(quán)來部分減少慈善的家長式作風(fēng)。(4)慈善的業(yè)余主義。這是指志愿機構(gòu)用業(yè)余的方法來處理公共服務(wù)中的問題。例如，照顧窮人、精神病患者以及未婚媽媽的責(zé)任往往被委托給了好心的業(yè)余人士，他們的主要職責(zé)是道德勸誡和宗教指導(dǎo)，而不是醫(yī)療補助或就業(yè)訓(xùn)練。

由此可見，既有的志愿失靈框架從涵蓋的分析單位和層次上講已臻于完善，但其中的具體解釋是否能夠得到中國經(jīng)驗的支持卻仍然存疑。因此，在探討國內(nèi)政府購買公共服務(wù)中的志愿失靈現(xiàn)象時，需要充分重視中國的現(xiàn)實情境。

二、分析框架和研究設(shè)計

通過對比可以發(fā)現(xiàn)，在制度、政策與社會組織發(fā)展歷史等方面，國內(nèi)政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實背景與Salamon“志愿失靈”理論的提出背景存在差異。

第一，我國政府與社會組織的合作時間較短，盡管上海市浦東新區(qū)、盧灣區(qū)，以及南京市鼓樓區(qū)、寧波市海曙區(qū)、深圳市等地結(jié)合自身實際陸續(xù)開展了各具特色的政府購買公共服務(wù)活動,但總體上，這仍然是一個較新的領(lǐng)域，在進(jìn)展程度及方向上均存在顯著的地區(qū)差異。

第二，在國外，秉持自由主義態(tài)度的研究者擔(dān)憂政府對私人慈善機構(gòu)的資助會妨礙更為可取的專業(yè)照顧體系的發(fā)展[25-27]；秉持保守主義態(tài)度的人士則擔(dān)憂國家在公共服務(wù)的提供中介入過多并控制社會[28]。而在中國，政府購買公共服務(wù)的主要風(fēng)險可能在于“內(nèi)卷化”，這是由于政府在購買公共服務(wù)的變革中被賦予新的職能，可能只是為了應(yīng)對特定的制度環(huán)境[29]，如自上而下地建設(shè)服務(wù)型政府的壓力等。

第三，社會組織的運作環(huán)境受到更多的條件限制。行業(yè)協(xié)會商會的注冊登記遵循“一業(yè)一會、一地一會”原則[30],盡管目前部分省份已經(jīng)取消了雙重管理的體制，但并未全面推行。

由于上述差異的存在，本文將借助志愿失靈的概念維度生成分析框架(見圖1)，結(jié)合中國目前的具體情境進(jìn)行檢驗，探究政府在應(yīng)對志愿失靈中的角色定位和作用，分析國內(nèi)政府購買公共服務(wù)中存在的志愿失靈的具體特征。

圖1 志愿失靈的分析框架

本文所考察的承接政府公共服務(wù)的社會組織具有純公益性，或者僅有有限的收費項目以維持組織正常運營。研究選取了國內(nèi)五個城市六個地方政府購買公共服務(wù)的案例(見表1)，分析不同類型的政府購買公共服務(wù)中志愿失靈的表現(xiàn)。案例分類篩選的主要依據(jù)是合作模式，包括三種：依賴關(guān)系非競爭性購買模式*該模式的特征是：承接服務(wù)的社會組織通常是購買服務(wù)的政府部門為了購買服務(wù)任務(wù)而建立的，與政府部門保持“上下級”關(guān)系。、獨立關(guān)系非競爭性購買模式*該模式的特征是：承接服務(wù)方是已經(jīng)存在的社會組織，因為政府購買公共服務(wù)的事項而與政府部門發(fā)生合作關(guān)系，但并沒有公開競爭的購買程序。以及獨立關(guān)系競爭性購買模式*該模式的特征是：選擇程序是公開的競爭方式，承接者自愿參與，購買者公開選擇。。運用扎根理論對訪談和文獻(xiàn)資料進(jìn)行三級編碼，抽取意義項并歸類。

表1 研究選取案例基本情況

資料來源：實地調(diào)研所得。

三、 案例分析

(一) 資金不足的表現(xiàn)

資料顯示，盡管理論上政府對社會組織的財政支持具有穩(wěn)定性，但由于目前國內(nèi)政府購買公共服務(wù)的經(jīng)費多以專項形式提供，未納入常規(guī)預(yù)算，且資助數(shù)額有限，經(jīng)常不足以為社會組織提供穩(wěn)定且持續(xù)的財力支持。通過案例分析可以看出，盡管承接公共服務(wù)的社會組織在提供服務(wù)的性質(zhì)、與政府的合作模式、融資方式等方面具有不同特征，但都普遍面臨資金匱乏的問題，從而限制了公共服務(wù)的范圍和質(zhì)量(見表2)。

表2 不同案例的資金問題表現(xiàn)

承接政府公共服務(wù)的社會組織在資金方面的問題主要表現(xiàn)在兩個方面，分別是政府財政支持不足以及財源有限。

第一，政府財政支持不足。例如，案例1中，RJ工療站在2010—2013年獲得政府投入資金328.73萬元，社區(qū)和居民自籌資金55.43萬元，政府投資占籌資總額的85.57%，平均每年可支配資金為128.05萬元；除去工療站購置設(shè)備、物資、場地租賃費用與招聘人員工資外，幾乎沒有剩余的資金提供給殘障人士開展深入康復(fù)活動，并且由于前期投入較大，余留的資金難以維持組織的發(fā)展。在案例5中，企業(yè)自主支持是AH援助服務(wù)中心的主要資金來源，但企業(yè)是以營利為目的，并沒有義務(wù)無償?shù)貙椖窟M(jìn)行長期投資，一旦政府從項目中退出或減少資助，企業(yè)能否繼續(xù)支持就存在不確定性。在案例4中，YQ互助中心盡管得到了街道辦以及企業(yè)的支持，但并未享受免稅資格。在案例6中，家庭綜合服務(wù)中心每年可以從街道辦獲得200萬元的經(jīng)費支助，盡管不存在分期資助中的滯納風(fēng)險，但在一些開支較大的項目中往往捉襟見肘。案例2的情形與之非常類似。在現(xiàn)實情況中，政府的資助對社會組織而言意義重大，然而，以上幾個案例均顯示政府的投入與成本是脫節(jié)的。Hansmann的研究發(fā)現(xiàn)，政府資助和項目服務(wù)費用的可利用性越高，社會組織的數(shù)量也就越多，并且可以推測，政府資助同樣能夠影響到社會組織的成長規(guī)模和速度[31]。社會組織自身能夠擴展那些可以促進(jìn)資助增長的活動，以此來獲得政府更多的資助和支持[32]。但如果從政府中獲得的資金支持一直有限，社會組織就不能通過服務(wù)的設(shè)計來獲得更多預(yù)期的收益，其提供服務(wù)的范圍和內(nèi)容也必然會受到限制。

第二，財源有限。Schiff和Weisbrod的研究表明，政府對社會組織財政支持的下降會促使社會組織提供可以獲得收益的商業(yè)活動來維持其運營。并且，還有一個重要因素就是社會組織可以在商業(yè)活動中獲得稅收減免[33]。但在國內(nèi)，承接政府公共服務(wù)活動的社會組織多數(shù)依附于政府，并不具有獨立的融資能力。在上述案例中，G市家庭綜合服務(wù)中心的財政支持來自政府，沒有其他渠道；案例1、3嘗試結(jié)合多渠道資金來源，甚至引入部分收費項目，但營利性服務(wù)內(nèi)容單一，收支難以平衡。并且，如果社會組織提供大量有償服務(wù)，就會面臨兩個問題：改變組織性質(zhì)的危險以及是否有與市場化服務(wù)相競爭的能力。已有研究表明，在兒童照顧、家庭醫(yī)療照顧等福利導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)中，如果發(fā)生非營利部門與營利性企業(yè)之間的競爭，市場競爭會迫使社會組織的服務(wù)對象從窮人轉(zhuǎn)向能夠支付服務(wù)費用的人[34]。長此以往，承接政府公共服務(wù)的社會組織的最重要的屬性——公益性，就會被侵蝕。

還需注意到，大部分案例顯示，盡管做過相關(guān)努力，但社區(qū)居民未能成為社會組織可以期望的財政來源。政府購買的公共服務(wù)大多需要社區(qū)作為承接載體，社會組織提供公共服務(wù)的吸引力之一便是它們有潛力來塑造社區(qū)社會資本[35]。一個可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)是結(jié)合了內(nèi)外部資源，擁有自我更新的經(jīng)濟靈活性、高質(zhì)量的服務(wù)以及社會資本，擁有良好的環(huán)境并能恰當(dāng)運用自然資源的社區(qū)[36-38]。但并非每一位居民都有無償參與志愿服務(wù)的動力，在缺乏資金支持的環(huán)境中，社會組織將失去發(fā)掘社區(qū)內(nèi)部潛在資源的動力與能力[39]。

(二) 服務(wù)對象與內(nèi)容的偏差

從行為動機的角度考慮，社會組織在提供公共服務(wù)時，是否具有對服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)對象的選擇能力是有待檢驗的[40]。而合作則意味著社會組織對政策的結(jié)果負(fù)有真正的責(zé)任[41]。有研究表明，低收入者以及依靠福利生存的家庭，通常不能成功或連貫地享受社會組織所提供的服務(wù)[42]。本文的幾個案例中都存在服務(wù)對象不能有效接受服務(wù)的現(xiàn)象，形成了“慈善的特殊主義”的反例：社會組織只能“被迫選擇”服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容，而非(出自偏愛)自主選擇。

該現(xiàn)象主要有以下幾種表現(xiàn)：(1)服務(wù)時間沖突。如針對外來工提供的公共服務(wù)是政府購買的一個重要部分，本文案例顯示：“外來工一般工作時間比較長，有些工作從早上8：00到晚上10:00。盡管加班是自愿的，但比社工的工作時間還長，(社工)根本沒有辦法開展活動?！?訪談資料：RB-20140518-HFB*訪談資料意義項信息的呈現(xiàn)方法為：編碼員-訪談時間-訪談對象。)(2)服務(wù)內(nèi)容難以固定。尤其是在有時間跨度的技能培訓(xùn)類、長期教育、矯正或護(hù)理等服務(wù)中，需要服務(wù)者長期參與配合，人員更替會導(dǎo)致被迫置換服務(wù)內(nèi)容的風(fēng)險?！疤貏e是過年那段時間，有技能培訓(xùn)小組開展到了中期，參與者紛紛回家過年，但很少有人再回來了?！?訪談資料：RB-20140525-HTL)在這種情況下，社區(qū)及社工往往選擇容易在短期內(nèi)見效的服務(wù)內(nèi)容，這是考慮到實際能力和組織聲譽，但卻有違組織設(shè)立初衷和長遠(yuǎn)效益。(3)服務(wù)水平與質(zhì)量無法得到認(rèn)可。該問題主要存在于提供專業(yè)性的社會服務(wù)中，如：“社區(qū)服務(wù)機構(gòu)的養(yǎng)老條件太過簡陋，盡管便宜，但只能提供一些基本的活動場所和公共器材。如果老年人想享受到更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，只能花錢去條件更好的養(yǎng)老院。”(訪談資料：YF-20140630-XMZ)。由于社會組織只能在資源有限的條件下提供公共服務(wù)，當(dāng)提供一定專業(yè)性服務(wù)的組織面臨生存困難時，只能將部分服務(wù)轉(zhuǎn)化為收費項目。如案例2中，J市家庭養(yǎng)老服務(wù)中心就結(jié)合了有償與無償服務(wù)兩種形式，對不同的服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行分類，老年人若需要更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，就要承擔(dān)一定比例的費用；而實際上，收費項目幾乎無人問津。

外部環(huán)境與組織目標(biāo)之間的沖突制約了作為行動主體的社會組織，而對于這些來自外部環(huán)境的制約，政府難以進(jìn)行有效的干預(yù)。Abzug和Turnheim認(rèn)為，鼓勵社會組織形成的法律和組織環(huán)境是作為供給方的決定因素，而需求方的決定因素則是社會問題，例如貧困程度、失業(yè)率以及人口的異質(zhì)性[43]。片面強調(diào)供給的規(guī)模和對上負(fù)責(zé)的績效制度，而忽視需求方的變化，是導(dǎo)致社會組織難以實現(xiàn)社會效益的直接原因。同時，服務(wù)對象了解機構(gòu)信息主要通過他們所在的社會網(wǎng)絡(luò)，這意味著他們能得到的關(guān)于公共服務(wù)信息很大程度上依賴于他們的社會關(guān)聯(lián)(social ties)[44]。信息的缺失同樣會限制政府提供必要的公共資源，如資金補助、育兒補貼、醫(yī)療救助等[45-46]。

(三) 考核與指標(biāo)限制

國家與社會組織關(guān)系中“依附式自主”的概念提供了一個有待檢驗的假設(shè)：社會組織通過某些政策積極地依附于政府，而實際上享有更多的自主性[47]。但表面行為上的自主控制能力并不等于擁有完全自主選擇的能力。隨著非營利服務(wù)的提供者越來越多，政府部門對社會組織的選擇空間逐漸擴大，附加了更多限制以及更高的申報要求和績效標(biāo)準(zhǔn)[48]。

在現(xiàn)實中，社會組織開展工作往往面臨一個棘手的問題：如何在有限的時間和經(jīng)濟資源約束下發(fā)揮機構(gòu)最大的作用？一方面要盡可能完成更多的指標(biāo)，另一方面也要以居民的需求為導(dǎo)向，同時合理配置物質(zhì)資源和機構(gòu)工作者的精力。在案例6中，曾參與社區(qū)服務(wù)工作的志愿者就居民對服務(wù)活動反應(yīng)冷淡的情況給出了如下解釋：“目前社工開展工作之前不會去做調(diào)查，而是坐在辦公室里想這個活動應(yīng)該是挺好的。因為指標(biāo)太多了，壓力很大。整個一年都在趕評估指標(biāo)，完全沒有時間去考慮居民需要什么?！?訪談資料：RB-20140630-HFB)

從有關(guān)社會組織負(fù)責(zé)人的訪談中可以發(fā)現(xiàn)，目前社會工作者往往不能較好地融入社區(qū)服務(wù)，原因同樣存在于既定的服務(wù)指標(biāo)上面：“現(xiàn)在的困境是政府給的指標(biāo)太多了，而且(公共服務(wù))機構(gòu)才剛剛發(fā)展，結(jié)果每年至少被評估一次，評估的依據(jù)就是指標(biāo)的完成情況。一個組織進(jìn)入到社區(qū)里面，也不可能在一年之內(nèi)很好地融入社區(qū)，更不可能認(rèn)真完成大量的服務(wù)指標(biāo)。”(訪談資料：RB-20140713-TGM)

在全部6個案例中，采用“獨立關(guān)系競爭性購買”合作模式的僅為三分之一。但第5、6兩個案例已經(jīng)表明，政府評判標(biāo)書質(zhì)量的一個重要指標(biāo)，就是判斷參與競標(biāo)的社會組織中誰有能力在有限的時間內(nèi)提供更多的公共服務(wù)。不過，中標(biāo)的機構(gòu)在提供服務(wù)時往往發(fā)現(xiàn)自身能力和社區(qū)實際情況與原先設(shè)想的不匹配。為了使項目維持下去，也為了維護(hù)本組織的聲譽和獲得下一次中標(biāo)的機會，社會組織便將大量時間用在了應(yīng)付形式指標(biāo)、撰寫反饋報告的工作中。當(dāng)然，部分地方政府也會聘請第三方機構(gòu)對服務(wù)進(jìn)行評估，但評估的依據(jù)仍然是“量”的完成情況，而非實際的社會效益。

(四) 政府介入質(zhì)量監(jiān)管的動機

介入制定社會組織提供公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并對其進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)是政府職責(zé)范圍內(nèi)的工作。并且服務(wù)實施的授權(quán)和轉(zhuǎn)移一旦發(fā)生，社會組織就應(yīng)該處于一種尊重任務(wù)而謹(jǐn)慎行事的壓力之下，將自己暴露在監(jiān)管中[49-51]。

但政府并非一定擁有介入質(zhì)量監(jiān)管的動機和行為。從之前的分析中可以看出，政府的監(jiān)督行為與社會最終收益并沒有直接關(guān)聯(lián)。在此次調(diào)研案例中，社會組織均存在內(nèi)部的制度化問題以及外部的監(jiān)管問題(見表3)。

在合作治理中，主體間權(quán)力的不平等是一個常見的問題[52-53]，并常為人詬病。但依靠社會組織或第三方提供服務(wù)卻會不可避免地導(dǎo)致公共機構(gòu)的控制力減弱。正如“委托—代理”理論指出的，執(zhí)行機構(gòu)對實地發(fā)生的情況總是掌握更多信息。政府對社會組織和其他類型機構(gòu)的嚴(yán)重依賴，使其必須愿意接受一種不同的問責(zé)觀念，即設(shè)定公共項目目標(biāo)時的某種責(zé)任共擔(dān)的觀念[54]208-209。

但質(zhì)性資料顯示，政府在與社會組織合作時，不僅存在監(jiān)管能力的局限，更存在監(jiān)管意愿的不足，政府不愿過多地對社會組織提供的真實的公共服務(wù)質(zhì)量水平進(jìn)行審查與監(jiān)督。原因主要有兩個方面：(1)對責(zé)任的規(guī)避。政府最關(guān)心的不是活動開展情況，而是背后的責(zé)任問題?！叭绻诠卜?wù)提供的過程中出現(xiàn)了意外，責(zé)任由誰承擔(dān)？社會組織沒有能力，服務(wù)對象就傾向于找政府解決問題?！?訪談資料：YF-20140805-CZB)(2)多頭管理的困境。社會組織開展的活動往往跨越了不同職能部門的職責(zé)范圍，這就使沒有一個部門愿意成為唯一的監(jiān)管單位?！爱?dāng)社會組織取得良好的社會效益的時候，會有多家職能部門來分享榮譽，但一旦出現(xiàn)了責(zé)任事故，職能部門之間推諉、踢皮球的現(xiàn)象就時有發(fā)生?！?訪談資料：YF-20140805-CZB)

表3 社會組織制度化與政府監(jiān)管中的問題

政府利益與社會組織的活動效果之間所存在的緊張關(guān)系，使政府并不愿意過多介入社會組織開展的具體公共服務(wù)活動中，對活動帶來的社會效益和責(zé)任也存在選擇性認(rèn)知。出現(xiàn)這種情況的原因是，真正左右政府策略的并不是社會組織及其提供服務(wù)的活動，而是來自上級的壓力、同級政府的競爭、政府的財政實力、政府官員的晉升壓力等[55]，這就破壞了政府—社會組織產(chǎn)生博弈均衡的最重要的條件：沒有人可以脫離另一方而單獨做出決策。

四、 結(jié)論、探討與展望

在處理中國情境下的政府與社會組織的關(guān)系時，有學(xué)者提出，“適應(yīng)”對社會組織爭取政治機會而言是必要的，尤其是當(dāng)這種適應(yīng)變得有用的時候[56-57]。但“適應(yīng)”這一充滿調(diào)和色彩的策略并不能從長遠(yuǎn)意義上維持和優(yōu)化互動雙方的合作關(guān)系。Salamon提出的志愿失靈問題在中國并不能僅僅通過政府的介入而得到解決，甚至政府在購買公共服務(wù)中的不當(dāng)介入會加劇志愿失靈和公共資源浪費的嚴(yán)重性。本文依循服務(wù)類型、公共服務(wù)購買方式、合作模式等指標(biāo)，按照內(nèi)部差異最大化的原則選取案例，基于案例的實證研究可以幫我們發(fā)現(xiàn)一些中國情境下政府購買公共服務(wù)中志愿失靈的形式，但這些發(fā)現(xiàn)未能證實上文分析框架中的待檢驗命題：

(1)在資金不足的問題上，政府對承接公共服務(wù)的社會組織的財政支持并不能使其避免資源匱乏。在“直接資助制”的購買模式中，政府與社會組織沒有相對獨立的合作關(guān)系，社會組織成為政府職能機構(gòu)的另一種擴展形式，購買程序與資金使用規(guī)范方面也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。在資金出現(xiàn)缺口或服務(wù)內(nèi)容擴展的情況下，社會組織往往只能依靠其內(nèi)部力量或有限的社會捐助來應(yīng)對；在“合同制”的購買模式中，政府與社會組織的關(guān)系相對獨立，但招標(biāo)資金數(shù)目的確立并非根據(jù)現(xiàn)實中的具體服務(wù)內(nèi)容，也缺乏針對資金撥付與使用的動態(tài)調(diào)節(jié)和監(jiān)管。兩種購買模式存在的共有問題是政府的財政支持并不充分，社會組織也難以從其他途徑獲得穩(wěn)定充分的財政支持，提供的公共服務(wù)的廣度與深度受限。

(2)在服務(wù)對象的確定與選擇中，政府的介入并不能幫助社會組織對公共服務(wù)目標(biāo)群體給予足夠重視。這一方面是因為政府提供的公共服務(wù)的受眾與目標(biāo)并不明確，另一方面是因為社會組織無法捕捉到服務(wù)對象的有效需求；另外，公共服務(wù)項目所確定的目標(biāo)群體限于自身的生存條件與生活理念，未能對社會組織的功能與定位形成正確認(rèn)知。

(3)在指標(biāo)考核方面，對社會組織在公共服務(wù)方面以“量”為主的頻繁考核，不僅使社會組織失去了本應(yīng)投入服務(wù)的時間與精力，轉(zhuǎn)而以文字工作應(yīng)對項目指標(biāo)，而且以政府為主體的另一種家長式作風(fēng)也成為阻礙社會組織將提供公共服務(wù)的手段與目標(biāo)相統(tǒng)一的重要因素之一。

(4)在質(zhì)量監(jiān)管方面，政府與社會組織之間制度化的權(quán)責(zé)關(guān)系缺失，承接公共服務(wù)的社會組織運作項目所產(chǎn)生的具體的社會效益或缺陷沒有受到應(yīng)有的重視。

需要說明的是，本研究依據(jù)內(nèi)部差異最大化原則進(jìn)行案例選擇，但仍然無法避免關(guān)于案例數(shù)量與有效性的質(zhì)疑。盡管如此，分析框架中的待檢驗命題均未得到支持，且諸案例體現(xiàn)出很強的一致性，這表明志愿失靈的分析框架中對政府作用的假設(shè)和預(yù)期需要依據(jù)國內(nèi)的現(xiàn)實情境進(jìn)行調(diào)整，而本文的理論貢獻(xiàn)正在于此。

政府作為購買公共服務(wù)活動的發(fā)起者，在與社會組織的合作關(guān)系中占有主導(dǎo)地位。如果政府不能在購買服務(wù)的行為發(fā)生前就明確“為什么購買”、“向誰購買”以及“怎么購買”等問題，或不能給出合理的內(nèi)部績效考核指標(biāo)和向外部購買公共服務(wù)的制度化程序，又或者不能解決部門間的職能協(xié)調(diào)困境，那么，政府購買公共服務(wù)便難以完全成功。而對提供公共服務(wù)的社會組織而言，其內(nèi)部的財務(wù)、管理等方面的制度化建設(shè)，以及基于現(xiàn)實條件的服務(wù)手段與內(nèi)容的調(diào)整能力，對實現(xiàn)公共服務(wù)的社會效益和組織目標(biāo)同樣有著重要意義。

最后指出，志愿失靈理論提供了一個具有啟發(fā)性意義的分析框架。本文認(rèn)同Salamon對志愿部門局限性的判斷以及對政府作用的期許，但本文更專注于一個更為根本的問題，即在何種條件下政府是有可能匡正志愿失靈的？在現(xiàn)實中，政府因其職能轉(zhuǎn)換而開始與志愿部門合作，但在合作關(guān)系中因其仍然具有的某些局限而難以有效地幫助社會組織避免志愿失靈的問題。因此，除期待社會組織的成熟和自治能力外，政府自身的深化改革應(yīng)被視為良性有效的政社合作的必要前提。

[1] [美]萊斯特·M·薩拉蒙： 《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，田凱譯，北京：商務(wù)印書館，2008年。[L.M.Salamon,PartnersinPublicService:Government-NonprofitRelationsintheModernWelfareState， trans. by Tian Kai, Beijing: The Commercial Press, 2008

[2] Q.Ma，″Defining Chinese Nongovernmental Organizations，″Voluntas:InternationalJournalofVoluntaryandNonprofitOrganizations, Vol.13, No.2(2002), pp.113-130

[3] D.Osborne & T.Gaebler,ReinventingGovernment:HowtheEntrepreneurialSpiritIsTransformingthePublicSector, New York: Plume Books, 1993

[4] M.D.Chaudhuri，″Market Failure and Government Failure，″TheJournalofEconomicPerspectives, Vol.4, No.3(1990), pp.25-39

[5] [美]E.S.薩瓦斯： 《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年。[E.S.Savas,PrivatizationandPublic-PrivatePartnerships, trans. by Zhou Zhiren et al.， Beijing: China Renmin University Press, 2002

[6] 林成： 《從市場失靈到政府失靈：外部性理論及其政策的演進(jìn)》，長春：吉林大學(xué)出版社，2011年。[Lin Cheng,FromMarketFailuretoGovernmentFailure:TheEvolutionofExternalityTheoryandPolicy, Changchun: Jilin University Press, 2011

[7] B.A.Weisbord,TheVoluntaryNonprofitSector:AnEconomicAnalysis, Lexington: Lexington Books, 1977

[8] D.Karger,IsPrivatizationaPositiveTrendinSocialServices? Boston: Allyn & Bacon Press, 1994

[9] P.Terrell, & R.M.Kramer，″Contracting with Nonprofits，″PublicWelfare, Vol.42, No.1(1984), pp.31-37

[10] 李軍鵬： 《政府購買公共服務(wù)的學(xué)理因由、典型模式與推進(jìn)策略》，《改革》2013年第12期，第17-29頁。[Li Junpeng，″Scientific Cause, Typical Models and Promotion Strategies of the Government Purchases of Public Services，″Reform, No.12(2013), pp.17-29

[11] H.Demone & M.Gibelman,ServicesforSale, New Brunswick: Rutgers University Press, 1989

[12] H.Hatry & E.Durman,IssuesinCompetitiveContractingforSocialServices, Virginia: National Institute of Government Purchasing, 1985

[13] R.H.Dehoog，″Evaluating Human Services Contracting: Managers, Professionals, and Politicos，″State&LocalGovernmentReview, Vol.18, No.1(1986), pp.37-44

[14] M.Abramovitz，″The Privatization of the Welfare State: A Review，″SocialWork, Vol.31, No.4(1986), pp.257-264

[15] D.C.Willis，″Purchase of Social Services: Another Look，″SocialWork, Vol.29, No.6(1984), pp.516-520

[16] H.Hansmann,WhyAreNonprofitOrganizationsExemptedfromCorporateIncomeTaxation? Washington D.C.: Urban Institute Press, 1981

[17] P.Molk，″Reforming Nonprofit Exemption Requirements，″SocialScienceElectronicPublishing, Vol.17, No.2(2012), pp.475-543

[18] G.Robbins & I.Lapsley，″Irish Voluntary Hospitals: An Examination of a Theory of Voluntary Failure，″AccountingHistoryReview, Vol.18, No.1(2008), pp.61-80

[19] D.Sutton, R.Baskerville & C.Cordery，″A Development Agenda, the Donor Dollar and Voluntary Failure，″AccountingHistoryReview, Vol.20, No.2(2010), pp.209-229

[20] E.Webster & G.Harding，″Outsourcing Public Employment Services: The Australian Experience，″AustralianEconomicReview, Vol.34, No.2(2001), pp.231-242

[21] P.Kollock，″Social Dilemmas: The Anatomy of Cooperation，″AnnualReviewofSociology, Vol.24, No.1(1998), pp.183-214

[22] D.D.Heckathorn，″The Dynamics and Dilemmas of Collective Action，″AmericanSociologicalReview, Vol.61, No.61(1996), pp.250-277

[23] J.Groenewegen & J.Vromen,InstitutionsandtheEvolutionofCapitalism:ImplicationsofEvolutionaryEconomics, London: Edward Elgar Publishing, 1999

[24] M.Olson,TheLogicofCollectiveAction:PublicGoodsandtheTheoryofGroups, Cambridge, MA: Harvard University Press， 1965

[25] D.Robert,ThePolicyofStateAidtoPrivateCharities, Chicago: Hildman Printing, 1915

[26] F.A.Fetter，″The Subsidizing of Private Charities，″AmericanJournalofSociology, Vol.7, No.3(1901), pp.359-385

[27] S.H.Kim，″On the Historical Determinants of Third Sector Strength: A Qualitative Comparative Analysis，″SocialScienceJournal, Vol.48, No.4(2011), pp.641-650

[28] R.Nisbet,CommunityandPower, New York: Oxford University Press, 1962

[29] 何艷玲： 《都市街區(qū)中的國家與社會：樂街調(diào)查》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年。[He Yanling,StateandSocietyinUrbanCommunity:AnInvestigationinLeStreetinChina, Beijing: Social Sciences Academic Press, 2007

[30] 郁建興、沈永東、周?。?《從雙重管理到合規(guī)性監(jiān)管——全面深化改革時代行業(yè)協(xié)會商會監(jiān)管體制的重構(gòu)》，《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2014年第4期，第107-116頁。[Yu Jianxing, Shen Yongdong & Zhou Jun，″From the Dual Management to the Rule-based Regulation: The Rebuilding of the Regulation System for Business Associations during the Era of Comprehensively Deepening Reform in China，″JournalofZhejiangUniversity(HumanitiesandSocialSciences), No.4(2014), pp.107-116

[31] H.B.Hansmann,″The Role of Non-profit Enterprise，″YaleLawJournal, Vol.89, No.5(1980), pp.835-901

[32] W.Luksetich，″Government Funding and Nonprofit Organizations，″NonprofitandVoluntarySectorQuarterly, Vol.37, No.3(2008), pp.434-442

[33] J.Schiff & B.Weisbrod，″Competition between For-profit and Nonprofit Organizations in Commercial Markets，″AnnalsofPublic&CooperativeEconomics, Vol.62, No.4(1991), pp.619-640

[34] L.M.Salamon，″The Marketization of Welfare: Changing Nonprofit and For-profit Roles in the American Welfare State，″SocialServiceReview, Vol.67, No.1(1993), pp.16-39

[35] D.C.Smith，″Making Management Count: A Case for Theory- and Evidence-Based Public Management，″JournalofPolicyAnalysisandManagement, Vol.28, No.3(2009), pp.497-505

[36] B.Wallace，″Exploring the Meaning(s) of Sustainability for Community-based Social Entrepreneurs，″SocialEnterpriseJournal, Vol.1, No.1(2005), pp.78-89

[37] D.Clark, R.Southern & J.Beer，″Rural Governance, Community Empowerment and the New Institutionalism: A Case Study of the Isle of Wight，″JournalofRuralStudies, Vol.23, No.2(2007), pp.254-266

[38] K.Birch & G.Whittam，″The Third Sector and the Regional Development of Social Capital，″RegionalStudies, Vol.42, No.3(2008), pp.437-450

[39] F.Paul & W.Abraham， ″An Introduction to Citizen Participation, Voluntary Organizations, and Community Development: Insights for Impowerment through Research，″AmericanJournalofCommunityPsychology, Vol.18， No.1(1990), pp.41-54

[40] C.Ansell & A.Gash，″Collaborative Governance in Theory and Practice，″JournalofPublicAdministrationResearch&Theory, Vol.18, No.4(2008), pp.543-571[41] R.J.Kissane & J.Gingerich，″Do You See What I See? Nonprofit and Resident Perceptions of Urban Neighborhood Problems，″NonprofitandVoluntarySectorQuarterly, Vol.33, No.2(2004), pp.311-333

[42] R.J.Kissane，″What’s Need Got to Do with It? Why Poor Women Do Not Use Nonprofit Social Services，″JournalofSociology&SocialWelfare, Vol.30, No.2(2003), pp.127-148

[43] R.Abzug & J.K.Turnheim，″Bandwagon or Band Aid? A Model of Nonprofit Incorporation by State，″NonprofitandVoluntarySectorQuarterly, Vol.27, No.3(1998), pp.300-322

[44] R.J.Kissane，″The Client Perspective on Nonprofit Social Service Organizations，″JournalofPolicyAnalysisandManagement, Vol.29, No.3(2010), pp.632-637

[45] A.C.Crouter & A.Booth(eds.),Work-familyChallengesforLow-incomeParentsandTheirChildren, London: Routledge, 2003

[46] R.D.Coe & D.H.Hill，″Food Stamp Participation and Reasons for Nonparticipation:1986，″JournalofFamilyandEconomicIssues, Vol.19, No.2(1998), pp.107-130

[47] Y.Lu,Non-governmentalOrganizationsinChina:TheRiseofDependentAutonomy, London: Routledge, 2009．[48] P.Frumkin & L.M.Salamon，″Partners in Public Service: Government Nonprofit Relations in the Modern Welfare State，″AmericanJournalofSociology, Vol.101, No.5(1996), pp.1451-1453

[49] B.Gazley，″Beyond the Contract: The Scope and Nature of Informal Government-Nonprofit Partnerships，″PublicAdministrationReview, Vol.68, No.1(2008), pp.141-154

[50] B.Gazley & J.L.Brudney，″The Purpose (and Perils) of Government-Nonprofit Partnership，″NonprofitandVoluntarySectorQuarterly, Vol.36, No.3(2007), pp.389-415

[51] S.R.Smith & M.Lipsky,NonprofitsforHire:TheWelfareStateintheAgeofContracting, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1993

[52] L.Tett, J.Crowther & P.O’Hara, ″Collaborative Partnerships in Community Education，″JournalofEducationPolicy, Vol.18, No.1(2003), pp.37-51

[53] J.F.Warner，″More Sustainable Participation? Multi-Stakeholder Platforms for Integrated Catchment Management，″InternationalJournalofWaterResourcesDevelopment, Vol.22, No.22(2006), pp.15-35

[54] 王浦劬、[美]薩拉蒙： 《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗分析》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年。[Wang Puqu & L.M.Salamon,OutsourcingGovernment-financedSocialServicestoCivilSocietyOrganizations:LessonsfromChinaandAbroad, Beijing: Peking University Press, 2010.] [55] G.Smith，″Political Machinations in a Rural Country，″TheChinaJournal, Vol.62, No.62(2009), pp.29-59

[56] R.Radner，″The Organization of Decentralized Information Processing，″Econometrica, Vol.61, No.5(1993), pp.1109-1146.

[57] J.Barr & F.Saraceno，″Organization, Learning and Cooperation，″JournalofEconomicBehavior&Organization, Vol.70, No.1-2(2009), pp.39-53.

The Limitations of Governance on Voluntary Failure： A Multi-case Study on Government Purchase of Service Contracting

Wang Shizong Yang Fan

(SchoolofPublicAffairs，ZhejiangUniversity，Hangzhou310058，China)

Social organizations have always been taken as the key to adjust the government failure and market failure in the public services purchased by the government. On the other hand, scholars, represented by Salamon, also point out that the government intervention is needed in case of the potential voluntary failure of the social organizations. Anyhow, the norms of research and theoretical framework need to be verified by the actual social contexts to avoid conflicting statements from being supported by the same empirical evidence. In addition, the refinement and revision of theoretical framework should be based on the specific experiences from different countries.

The investigations on 6 Government Purchase of Service Contracting (GPSC) cases in 5 different cities in China indicate that regional governments are not only incapable of completely solving the problems leading to ″voluntary failure″ but also make it more complicated. The findings are as follows: First, the major problem for social organizations as contractors is fund insufficiency. This hampers the social organizations from adopting a long-term scheme to achieve public goals and to improve themselves in terms of the unsustainable resource. Nevertheless, the fund for the government cooperative projects is usually fixed and stable i.e., the government does not provide extra support to the contractor for the process-based needs , meanwhile, the contractor could barely get any support from other channels. Second, in the process of carrying out a service project, service targets and contents designed by the contact risk being replaced due to the external changes, and in turn leading to a new particularism. It is difficult to be avoided for both government and the social organizations in the project planning stage since the original intentions of a specific public service are put forward with limited rationality by the two sides. Social organizations have to find a contingent strategy to operate the public service project when the objects of targets and measures in the contract are hard to be matched. Third, the behavior of governments in the service performance evaluation causes a new kind of patriarchal intervene. Namely, the quantitative assessment about the quality of service conducted by governments or the third-party agencies hired by the former, not the social organizations, substantially affect the final procedures and ways of service delivery. Fourth, due to the fuzzy administrative duties and obligations, governments are lack of motivation and institutional responsibility to supervise the quality of service.

The cases indicate that the expected social benefits failed to be achieved through the activities dominated by social organizations in the cooperative framework constructed by government. In other words, Government controls the main financial and human resources of social organizations which are essential to the delivery of public service. Nevertheless, under the pressure of performance and achievement evaluation based on the institutional legitimacy, social organizations have to spend their limited resources and most of time to deal with the assessed paperwork. Although the paperwork holds potential benefits to the evaluation of government performance but usually deviate from the real goals of service itself. These assessments are mainly sponsored and supported by government, while the third-party agencies also need to follow the will of government to focus on the quantitative indicators whether or not to be qualified formally, not the real social benefits that have been increased by the public services.

It may be probably a myth to just admit government can be effectively to solve the problem of voluntary failure, especially in the real context of China. In this paper, we try to show the re-failed interventions from government to social organizations and explain how these phenomenon come into being. We also try to modify the classic cognition and provide new insights about how government can effectively to solve the problem of voluntary failure in the social context of China. The government still maintains the characteristics of its own failure and hardly to help social organizations to avoid voluntary failure. Besides the expectation for the maturity and autonomous ability of social organizations, the profound reform of government itself should be regarded as a necessary precondition for achieving effective cooperation.

GPSC; social organization; voluntary failure; social benefit; third-party assessment

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.05.103

2016-05-10

[本刊網(wǎng)址·在線雜志] http://www.zjujournals.com/soc

[在線優(yōu)先出版日期] 2017-05-27 [網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號] CN33-6000/C

1.王詩宗(http：//orcid.org/0000-0001-8618-1655)，男，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事社會治理、非政府組織研究； 2.楊帆(http：//orcid.org/0000-0003-0904-597X)，男，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事公共政策、社會組織研究。