歐亞夏玥

歐盟國(guó)家對(duì)“一帶一路”的認(rèn)知與評(píng)價(jià)：基于ETNC智庫(kù)報(bào)告的分析

歐亞夏玥

歐洲處于“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“海上絲綢之路”交匯之處，對(duì)“一帶一路”倡議的順利實(shí)施具有重要價(jià)值。能否借助“一帶一路”契機(jī)深化中歐關(guān)系、推進(jìn)中歐合作，首先取決于雙方對(duì)這一戰(zhàn)略背景下所面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)的認(rèn)知。根據(jù)歐洲智庫(kù)中國(guó)研究網(wǎng)絡(luò)（ETNC）最新發(fā)布的研究報(bào)告，“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施以來，歐盟國(guó)家對(duì)這一戰(zhàn)略的認(rèn)知有一定的差異，并且因?yàn)檎J(rèn)知角度的不同導(dǎo)向更為積極或較為保守的態(tài)度。中國(guó)需要認(rèn)真傾聽來自歐盟國(guó)家的聲音，通過更有針對(duì)性的公共外交活動(dòng)消除誤解，擴(kuò)大共識(shí)，為“一帶一路”建設(shè)構(gòu)建良性的國(guó)際輿論環(huán)境。

“一帶一路”倡議的順利實(shí)施離不開沿線國(guó)家的理解和支持。歐洲是發(fā)達(dá)國(guó)家最集中的地區(qū)，是當(dāng)今世界最重要而獨(dú)特的力量。歐洲國(guó)家—特別是歐盟成員國(guó)對(duì)“一帶一路”的意見與回應(yīng)非常重要。歐洲智庫(kù)中國(guó)研究網(wǎng)絡(luò)聚集了來自歐洲各國(guó)政策研究機(jī)構(gòu)的中國(guó)專家，于2016年12月發(fā)布了題為《歐洲和中國(guó)的新絲綢之路》的研究報(bào)告。該報(bào)告匯集了“一帶一路”在14個(gè)歐盟成員國(guó)的分析調(diào)查，包括所有較大國(guó)家和許多中等規(guī)模國(guó)家，除了巴爾干地區(qū)和波羅的海國(guó)家之外，歐盟內(nèi)的所有地理分區(qū)都有代表，對(duì)我們理解歐洲對(duì)“一帶一路”的認(rèn)知具有重要參考價(jià)值。

“一帶一路”在歐盟各國(guó)的落地情況

迄今為止“一帶一路”在歐盟國(guó)家的實(shí)施主要是鐵路和港口建設(shè)項(xiàng)目，主要項(xiàng)目如表1所示。

表1：智庫(kù)報(bào)告中歐盟國(guó)家與“一帶一路”的正式項(xiàng)目活動(dòng)

在港口項(xiàng)目中，希臘的比雷埃夫斯港是海上絲綢之路框架下通往東南歐與中歐之間的門戶，該項(xiàng)目是歐洲被明確定位為“一帶一路”的少數(shù)大型項(xiàng)目之一，最具代表性。該項(xiàng)目旨在增加中國(guó)商品在東南歐和中歐的銷售。中國(guó)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸公司對(duì)該項(xiàng)目的投資達(dá)到43億美元之多，在2016年夏季又大幅擴(kuò)大了在比雷埃夫斯港務(wù)局的控股股份。

鐵路項(xiàng)目中最具代表性的是匈塞鐵路項(xiàng)目。該鐵路通過馬其頓、塞爾維亞、匈牙利連接比雷埃夫斯港到中歐和西歐。新軌道可行駛時(shí)速達(dá)每小時(shí)200公里的高速列車，大大縮短中國(guó)集裝箱抵達(dá)歐洲中心的時(shí)間。報(bào)告分析，中國(guó)通過匈塞鐵路項(xiàng)目可以為本國(guó)建筑公司創(chuàng)造機(jī)會(huì)，解決產(chǎn)能過剩的問題，而匈牙利期待在轉(zhuǎn)讓費(fèi)上受益，但物流專家認(rèn)為可能要到2400年才能實(shí)現(xiàn)收支平衡。該項(xiàng)目因此被認(rèn)為給中國(guó)帶來的利益大于對(duì)匈牙利的利益。

這份報(bào)告指出，在上述項(xiàng)目中，有部分項(xiàng)目被打上了“重新包裝”的標(biāo)簽，若干項(xiàng)目的敲定時(shí)間是在“一帶一路”倡議提出之前，例如德國(guó)“一帶一路”項(xiàng)目的五條中德鐵路中有兩條已于2013年之前啟動(dòng)；波蘭和中國(guó)的羅茲—成都線和蘇州—華沙線這兩條貨運(yùn)鐵路，以及格但斯克和上海之間的集裝箱海運(yùn)服務(wù)，也因符合“一帶一路”的理念而被重新整合到規(guī)劃之中。報(bào)告分析，這種現(xiàn)象的存在并不完全是出于宣傳需要，也是因?yàn)闅W洲公司試圖抓住“一帶一路”戰(zhàn)略帶來的機(jī)遇，認(rèn)為使用“一帶一路”的標(biāo)簽會(huì)使歐洲公司更容易在中國(guó)找到合作伙伴。

歐盟國(guó)家對(duì)“一帶一路”倡議的認(rèn)知差異

認(rèn)為“一帶一路”是經(jīng)濟(jì)行為

對(duì)“一帶一路”不同的認(rèn)知角度導(dǎo)向不同的判斷和態(tài)度?？傮w而言，采用經(jīng)濟(jì)視角看待“一帶一路”的國(guó)家和部門會(huì)以積極的態(tài)度去回應(yīng)、尋找合作契機(jī)。報(bào)告顯示，英國(guó)、西班牙、波蘭、荷蘭等個(gè)別歐盟國(guó)家的中央政府、地方政府和工商界更傾向于將“一帶一路”的實(shí)施視為經(jīng)濟(jì)行為。部分國(guó)家政府，尤其是中東歐和地中海沿岸國(guó)家的政府，急切希望跳上“一帶一路”許諾的充滿著金融投資機(jī)會(huì)的列車。西班牙政府明確將“一帶一路”看做經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)而不是地緣政治威脅。他們預(yù)期在建筑和大型基礎(chǔ)設(shè)施的管理、文化旅游和食物出口方面找到新的增長(zhǎng)點(diǎn)。波蘭政府也希望借“一帶一路”拓展新的交通物流，擴(kuò)大波蘭對(duì)中國(guó)內(nèi)陸和海上的出口。鑒于波蘭政府計(jì)劃實(shí)施再工業(yè)化和改善基礎(chǔ)設(shè)施，“一帶一路”有可能帶來的中國(guó)投資對(duì)波蘭顯得尤其重要。波蘭對(duì)“一帶一路”經(jīng)濟(jì)行為的積極認(rèn)知顯然是波蘭內(nèi)部的發(fā)展戰(zhàn)略與中國(guó)的戰(zhàn)略協(xié)同增益所致。

英國(guó)將“一帶一路”視作商業(yè)合作平臺(tái)，積極響應(yīng)。英國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)奧斯本訪問新疆時(shí)表示支持“一帶一路”倡議、加入亞洲基礎(chǔ)建設(shè)銀行，均被視為英國(guó)積極參與“一帶一路”標(biāo)志性的舉措。英國(guó)期望在第三國(guó)市場(chǎng)的“一帶一路”工程中成為中國(guó)的合作伙伴和融資樞紐，這在一定程度上，顯示出英國(guó)是以積極開放的態(tài)度接納中國(guó)在全球事務(wù)中特別是經(jīng)濟(jì)事務(wù)中日益增長(zhǎng)的影響力。

報(bào)告認(rèn)為，一般而言，歐洲國(guó)家地方政府和工商界希望抓住吸引中國(guó)投資的機(jī)會(huì)，以推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及與貿(mào)易相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如薩拉戈薩、瓦倫西亞和羅茲等西班牙、波蘭國(guó)家的地方城市都積極運(yùn)作，試圖挖掘合作潛力；在中央政府層面沒有對(duì)“一帶一路”進(jìn)行正面解讀的國(guó)家，如德國(guó)和法國(guó)，其很多地方政府如漢堡、里昂和杜伊斯堡地方政府卻持積極態(tài)度。

一個(gè)值得關(guān)注的問題是，將“一帶一路”戰(zhàn)略視為經(jīng)濟(jì)行為的歐洲國(guó)家也仍有一些擔(dān)憂和疑慮，主要是擔(dān)心“一帶一路”打破現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)格局和利益平衡，荷蘭就曾表示過對(duì)比雷埃夫斯港會(huì)與鹿特丹港口形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的擔(dān)心。

認(rèn)為“一帶一路”是政治行為

從地緣政治的角度將中國(guó)推進(jìn)“一帶一路”視為政治行為的國(guó)家往往持有“中立”“謹(jǐn)慎樂觀”“有待觀察”等較為被動(dòng)的態(tài)度。報(bào)告認(rèn)為，德國(guó)、法國(guó)等歐盟大國(guó)都持有這一態(tài)度傾向。

這些歐盟大國(guó)認(rèn)為“一帶一路”倡議是中國(guó)在國(guó)際事務(wù)上影響力日益增強(qiáng)的象征，中國(guó)的觸角已經(jīng)伸向歐洲，甚至已經(jīng)深入歐洲，會(huì)影響、重塑甚至復(fù)雜化歐洲的格局；中國(guó)越來越愿意在國(guó)際重大問題包括基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展、金融甚至貿(mào)易、全球治理改革和國(guó)際安全上有所作為；與“一帶一路”相聯(lián)系的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行已經(jīng)在某種程度上展現(xiàn)了改變世界經(jīng)濟(jì)格局的可能性。

法國(guó)政治精英傾向于在中美爭(zhēng)奪影響力的大背景下理解“一帶一路”倡議，認(rèn)為這一雄心勃勃的計(jì)劃極有可能在地緣政治、經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略中造成深遠(yuǎn)的影響。法國(guó)防務(wù)機(jī)構(gòu)謹(jǐn)慎關(guān)注中國(guó)海軍的發(fā)展及軍事物流建設(shè)，認(rèn)為隨著中國(guó)海利益的擴(kuò)大，中國(guó)保護(hù)其利益的必要性也會(huì)加強(qiáng)，這會(huì)與法國(guó)的傳統(tǒng)影響輻射圈相沖突。

報(bào)告指出，近期歐盟各國(guó)主流媒體的報(bào)道也表露出這一苗頭。以德國(guó)、西班牙等國(guó)媒體為代表，凡是對(duì)“一帶一路”進(jìn)行深入報(bào)道的媒體，幾乎都開始傾向于從地緣政治角度來警告該倡議給本國(guó)帶來潛在威脅的可能。

認(rèn)為“一帶一路”是中國(guó)公共外交的“敘事概念”

除了上述兩種觀點(diǎn)，該報(bào)告還提出了一個(gè)較為獨(dú)特的解讀視角。因?yàn)橹袣W連通的實(shí)質(zhì)性合作到目前為止較為有限，且在推進(jìn)過程中也缺少扎實(shí)的規(guī)劃，報(bào)告認(rèn)為“一帶一路”戰(zhàn)略更多的是一個(gè)用以敘事的“概念”，用以表達(dá)中國(guó)在亞歐大陸和非洲的發(fā)展是包容性的并且有利于全人類共同利益的訴求，在相當(dāng)程度上體現(xiàn)為中國(guó)在公共外交方面的努力。

報(bào)告將中國(guó)的公共外交努力分成兩種方式，一種是高層推廣，即中歐國(guó)家政治精英和商業(yè)精英通過雙邊會(huì)議和聯(lián)合活動(dòng)進(jìn)行的溝通和互動(dòng)，如2016年2月德國(guó)外交部和中國(guó)駐柏林大使館聯(lián)合主持“一帶一路”采購(gòu)演習(xí)。報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)高層推廣活動(dòng)越來越積極主動(dòng)，最為突出的是中國(guó)國(guó)務(wù)院外事委員會(huì)主任傅瑩訪問波蘭。傅瑩敦促中歐國(guó)家放寬行政壁壘，并提出第一個(gè)解決這個(gè)問題的國(guó)家很有可能成為絲綢之路的物流中樞。報(bào)告認(rèn)為此舉意味著中國(guó)的宣傳政策開始向鼓勵(lì)國(guó)家間利益競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變。

第二是文化外交手段，這將逐漸成為“一帶一路”在歐宣傳的主流形式。例如，在德孔子學(xué)院組織了一系列以“一帶一路”為主題的文化活動(dòng)，包括學(xué)術(shù)會(huì)議、音樂會(huì)和舞蹈節(jié)等；在捷克、法國(guó)、德國(guó)、葡萄牙、西班牙等國(guó)家舉辦國(guó)際會(huì)議、研討會(huì)和論壇，邀請(qǐng)與會(huì)的學(xué)者、專家以及非政府組織對(duì)“一帶一路”貢獻(xiàn)才智，提出建議和批評(píng)。這樣的形式被認(rèn)為是一舉兩得，既可以為倡議宣傳尋找聽眾，又可以進(jìn)行溝通和政策的微調(diào)。

歐盟國(guó)家對(duì)“一帶一路”實(shí)施策略的認(rèn)知

報(bào)告稱，盡管中國(guó)聲稱“一帶一路”戰(zhàn)略是包容性的，歡迎所有歐盟成員國(guó)乃至所有歐洲國(guó)家提出的聯(lián)合活動(dòng)，實(shí)際上，在“一帶一路”的具體開展過程中，中國(guó)對(duì)歐盟成員國(guó)并沒有一視同仁，而是有所側(cè)重。報(bào)告認(rèn)為中國(guó)在實(shí)際行動(dòng)上主要針對(duì)兩個(gè)地區(qū)開展行動(dòng)，一個(gè)是中歐和東歐（CEE），另一個(gè)是歐洲地中海國(guó)家（南歐，尤其是希臘）。

在中東歐方面，中國(guó)主要通過16+1機(jī)制來促進(jìn)“一帶一路”，這個(gè)機(jī)制的核心是16個(gè)中東歐國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人和李克強(qiáng)的年度首腦會(huì)議。斯洛伐克、波蘭、匈牙利及其他中歐和東歐國(guó)家，在2015年11月蘇州舉行的中東歐16+1峰會(huì)期間，作為第一批國(guó)家在“一帶一路”倡議上簽署了備忘錄。報(bào)告認(rèn)為，從中東歐國(guó)家的角度來看，“一帶一路”倡議是中東歐“16+1”和更廣泛框架的特殊整合，這一框架與歐盟和中國(guó)的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系密不可分。如捷克于2015年成立了非政府組織布拉格絲綢之路研究會(huì)（NSRIP），補(bǔ)充了現(xiàn)有的中國(guó)—捷克對(duì)話框架。

歐洲地中海國(guó)家沒有“16+1”這樣的機(jī)制，但報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)對(duì)6個(gè)南歐國(guó)家包括希臘、馬耳他、塞浦路斯、意大利、西班牙和葡萄牙都表達(dá)了在農(nóng)業(yè)和海上合作領(lǐng)域建立合作機(jī)制的興趣。報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)對(duì)地中海國(guó)家的重視從大量正式項(xiàng)目的落地就可見一斑，耗資巨大的希臘比雷埃夫斯港項(xiàng)目是“一帶一路”項(xiàng)目的標(biāo)志之一；中國(guó)船運(yùn)公司和中遠(yuǎn)公司也都對(duì)意大利的各港口投入了大量的資金；西班牙的馬德里是最長(zhǎng)的中歐鐵路的最后一站，等等。報(bào)告分析，中國(guó)對(duì)西班牙和葡萄牙的重視，是因?yàn)檫@兩個(gè)國(guó)家由于歷史原因仍然在非洲和南美洲保有廣泛的影響力，他們可以作為橋梁幫助中國(guó)推進(jìn)“一帶一路”在這兩個(gè)地區(qū)的開展。

總體而言，這份報(bào)告反映出“一帶一路”從中國(guó)首倡的國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展為一項(xiàng)國(guó)際性議程和多邊行動(dòng)，面臨著諸如投資項(xiàng)目能否可持續(xù)良性運(yùn)作、不同國(guó)家的實(shí)際需求和利益協(xié)調(diào)、既有合作平臺(tái)與新興合作機(jī)制的整合與發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)等方面的挑戰(zhàn)。解決這些問題考驗(yàn)中國(guó)的政治智慧，也需要凝聚“一帶一路”沿線國(guó)家的共識(shí)，共同探索更具創(chuàng)造性的解決方案。

從公共外交的角度而言，好的公共外交始于傾聽。在通過互利互贏的合作本身來增信釋疑的同時(shí)，針對(duì)相關(guān)國(guó)家的疑慮，我國(guó)可考慮開展更具針對(duì)性的公共外交活動(dòng)，提高“一帶一路”戰(zhàn)略“民心相通”工作的有效性?？紤]到歐洲國(guó)家媒介議程—公眾議程—政策議程之間存在的互動(dòng)關(guān)系，除了主動(dòng)設(shè)置議程，還要進(jìn)一步爭(zhēng)取影響對(duì)相關(guān)議題的解讀框架，尤其要加強(qiáng)對(duì)目標(biāo)國(guó)主流媒體的公共外交工作，以期引導(dǎo)公眾輿論，為“一帶一路”框架下的合作進(jìn)行輿論鋪墊；此外，城市公共外交大有可為，通過務(wù)實(shí)而靈活的城市公共外交可激發(fā)中歐國(guó)家地方政府在“一帶一路”戰(zhàn)略中的潛力，構(gòu)建中歐城市網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，以促進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

歐 亞：外交學(xué)院副教授，外交學(xué)院公共外交研究中心研究員。

夏 玥：外交學(xué)院2016級(jí)研究生。