摘 要 長江經(jīng)濟(jì)帶在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展中占重要戰(zhàn)略地位。筆者試從目前我國長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)的法律制度現(xiàn)狀入手，分析其存在的問題，通過借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，對我國長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)的法律制度提出一系列完善的建議。

關(guān)鍵詞 長江經(jīng)濟(jì)帶 生態(tài)修復(fù) 法律制度

作者簡介：董青，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)本科生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.377

長江經(jīng)濟(jì)帶沿線是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，但其環(huán)境狀況令人堪憂。上游地區(qū)水土流失和石漠化問題頻現(xiàn)，中游地區(qū)濕地破壞嚴(yán)重，下游地區(qū)各種環(huán)境污染泛濫。近幾年，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)一直是兩會熱議的話題，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)法律制度的體系化構(gòu)建已是大勢所趨。

一、生態(tài)修復(fù)法律制度概述

（一）生態(tài)修復(fù)法律制度的理論基礎(chǔ)

生態(tài)文明是可持續(xù)發(fā)展的奠基石，是民族未來的寄語，因此建設(shè)生態(tài)文明對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義。完成建設(shè)生態(tài)文明的這一重大任務(wù)，需要我們抓住歷史機(jī)遇，大力推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作，增加生態(tài)修復(fù)投入，實現(xiàn)人類文明與生態(tài)文明齊頭并進(jìn)。

生態(tài)修復(fù)實質(zhì)是對環(huán)境正義的追求，是對人們在環(huán)境中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)對等的追求。環(huán)境正義不僅要求實現(xiàn)不同區(qū)域之間的代內(nèi)環(huán)境公正，還要求實現(xiàn)立足當(dāng)下兼顧未來，為后代子孫平等享有環(huán)境資源而積極作為的代際環(huán)境公正。如果沒有妥善解決環(huán)境公正問題，那么勢必加劇人與自然及人與人之間緊張的關(guān)系。因此為了環(huán)境正義，確立生態(tài)修復(fù)責(zé)任承擔(dān)制度勢在必行。

（二）構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)法律制度的正當(dāng)性和必要性

1.正當(dāng)性

構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)法律制度，是實現(xiàn)法的正義價值的必然要求。正義作為法的價值形式之一，它強(qiáng)調(diào)平等和公正，由此出發(fā)，我們應(yīng)該正視人類和自然是平等的，明白人類和自然是唇亡齒寒的關(guān)系，喚醒人與自然的平等、公正意識，這就迫切需公平、正義、權(quán)力制衡等正確的價值來引導(dǎo)人們重視生態(tài)修復(fù)的相關(guān)問題，為長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)修復(fù)建設(shè)出謀劃策。

從法律保障的角度來講，構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)法律更利于保障長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)有法可依，確保國家有關(guān)生態(tài)修復(fù)的規(guī)章制度能夠有效執(zhí)行，為社會生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了制度保證，讓其成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有力途徑。

2.必要性

首先，長江經(jīng)濟(jì)帶的環(huán)境發(fā)展正處于關(guān)鍵時期，這個時期生態(tài)問題嚴(yán)峻，環(huán)境保護(hù)狀況不容樂觀，而構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)制度則是從實際出發(fā)，實事求是，從根本上去解決長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)問題，是實現(xiàn)生態(tài)文明的必經(jīng)之路。

其次，該制度的構(gòu)建是堅持科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。為進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境，我們應(yīng)堅持綠色理念，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，采取切實可行的修復(fù)措施，實現(xiàn)當(dāng)代和后代資源的永續(xù)利用，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，最終實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的統(tǒng)一。

二、長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)法律制度現(xiàn)狀及其問題

（一）我國長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)現(xiàn)行立法

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第三十二條規(guī)定：“國家加強(qiáng)對大氣、水、土壤等的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度。” 這以環(huán)境保護(hù)基本法的形式將生態(tài)修復(fù)制度確立下來，為生態(tài)修復(fù)提供了法律依據(jù)。

在《水污染防治法》、《防沙治沙法》、《礦產(chǎn)資源法》等個別的環(huán)境單行法律及國務(wù)院制定的相關(guān)行政法規(guī)如《土地復(fù)墾規(guī)定》、《水污染防治實施細(xì)則》中也能尋到相關(guān)生態(tài)修復(fù)的規(guī)定?！堕L江流域綜合規(guī)劃》、《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》等重要規(guī)劃為長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展提供了重要的行動指南。

同時，長江經(jīng)濟(jì)帶沿江省市為治理環(huán)境，也加強(qiáng)了立法。在環(huán)境保護(hù)方面，如上海市《上海市環(huán)境保護(hù)條例》、《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》等；在污染防治方面，如《江蘇省大氣顆粒污染物污染防治管理辦法》、《湖北省水污染防治條例》等；在資源整合方面，有《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理條例》、《安徽省長江岸線資源開發(fā)利用管理辦法》等法律文件。這些法律有力保障了長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展。

（二）我國長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)制度存在的問題

1.立法不完善，缺乏相應(yīng)的專門立法

現(xiàn)行的關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)的法律法規(guī)，基本上都是原則性的規(guī)定，它們大多只是對生態(tài)修復(fù)的問題進(jìn)行了簡要概述，更多偏向于教導(dǎo)人們?nèi)绾稳ヮA(yù)防，而沒有涉及生態(tài)修復(fù)的具體實施準(zhǔn)則及責(zé)任承擔(dān)等問題，忽略了生態(tài)環(huán)境被破壞后誰修復(fù)、怎么修復(fù)的問題，因此在實際操作中多容易出現(xiàn)執(zhí)行難的問題。而規(guī)定比較詳備的地方性的立法，又會產(chǎn)生法律效力低下，法律適用銜接不上、可操作性不高和保障難等問題。

2.責(zé)任主體和責(zé)任承擔(dān)問題

現(xiàn)行體制下的生態(tài)修復(fù)多由政府主導(dǎo)，政府充當(dāng)主要責(zé)任主體，而由企業(yè)和個人進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的并不多，政府和社會主體之間缺乏一種合作機(jī)制。這一現(xiàn)象正是責(zé)任人不明確造成的，我國現(xiàn)行法律對于生態(tài)修復(fù)的權(quán)利義務(wù)及責(zé)任的承擔(dān)問題都未明確具體規(guī)定，因此使得環(huán)境治理效果大打折扣，導(dǎo)致長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)的問題不能得到徹底解決。

3.資金保障制度不完備

隨著生態(tài)環(huán)境狀況愈來愈惡劣，國家需要更多的資金來保障長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)。目前我國長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)資金籌措的運(yùn)行機(jī)制仍然不足，因為責(zé)任主體不明確，所以資金主要來源于政府的財政支出，資金資助范圍較容易受限制，造成資金總量小，最后使得資金保障制度受到?jīng)_擊。同時資金使用方向不明確、政府企業(yè)投資積極性不高以及缺乏生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等一系列問題，導(dǎo)致我國生態(tài)修復(fù)資金制度不完善，從而給長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)工作造成重重困難。

4.監(jiān)督管理體系不健全

目前管理長江的相關(guān)政府部門有幾十個，跨地區(qū)、跨行業(yè)的環(huán)境保護(hù)工作決定了流域保護(hù)中會遇到各種復(fù)雜的問題。地方政府眼光狹隘，多以本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重，只顧及眼前利益，不顧地區(qū)的長遠(yuǎn)利益。而長江水利機(jī)構(gòu)委員會作為長江流域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)防洪和水電，權(quán)威性并不高。正因為缺乏專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，各政府部門在執(zhí)法中各自管理，彼此缺乏分工與協(xié)作，信息與技術(shù)交流更是寥寥無幾，這都容易造成利益沖突和效率不高，不利于長江經(jīng)濟(jì)帶的可持續(xù)發(fā)展。

三、國外生態(tài)修復(fù)制度分析

美國的生態(tài)修復(fù)立法可以追溯到二戰(zhàn)后，當(dāng)時人們已經(jīng)意識到人類活動對環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響，開始了生態(tài)修復(fù)的嘗試。20世紀(jì)70年代美國已出臺一系列關(guān)于生態(tài)修復(fù)的法律，如《國家環(huán)境政策法》、《資源保護(hù)及恢復(fù)法》等。特別是1980年美國制定的《超級基金法》，這部法律非常的嚴(yán)苛，它的法律追溯是無限的，實行無過錯責(zé)任，罰金可以達(dá)到清理費(fèi)用的三倍。該法案建立分析環(huán)境責(zé)任承擔(dān)制度、美國超級基金制度、公眾參與制度等，使得美國的生態(tài)修復(fù)法律體系更加完善。在實踐中，美國成立了聯(lián)合聯(lián)邦機(jī)構(gòu)河流修復(fù)工作組，這個專門機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是多政府部門合作的聯(lián)合體，主要負(fù)責(zé)河流的生態(tài)修復(fù)，美國完善的法律制度及實踐給了我們治理長江流域重要的啟示。

加拿大上世紀(jì)后期出臺了《國家污染場地修復(fù)計劃》、《加拿大推薦土壤質(zhì)量導(dǎo)則》和《污染場地條例》等。其中，不列顛哥倫比亞省的《環(huán)境管理法》、《污染場地條例》是具有自身特點(diǎn)的污染場地修復(fù)法律制度，《環(huán)境管理法》對污染場地修復(fù)的部分內(nèi)容屬于概述性的規(guī)定，而《污染場地條例》為一般性規(guī)定，后期可通過該條例的制定并不斷完善來促進(jìn)修復(fù)場地的發(fā)展。在實踐中，加拿大安大略省成立了安大略河流專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)水資源的管理和修復(fù)。可見，加拿大的生態(tài)修復(fù)立法實踐對于我國長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)修復(fù)工作也具有重要借鑒意義。

四、長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)法律保障制度的構(gòu)建

（一）制定《長江法》

完善環(huán)境基本法和其他相關(guān)單行法。對于環(huán)保法和其他單行法，我們應(yīng)該將生態(tài)修復(fù)作為法律基本制度在法律中加以詳細(xì)規(guī)定，讓生態(tài)修復(fù)法律制度在其中扮演一個重要的角色。對于地方法規(guī)及規(guī)章，各地政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況因地制宜，制定出適合本地的實施辦法，特別要注意與法律的銜接，讓法律更具正當(dāng)性。

應(yīng)盡快制定《長江法》，保障長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)工作的順利開展。在立法中需要注意以下幾方面的明確：一是明確立法目的。筆者認(rèn)為，《長江法》的立法目的是保護(hù)和修復(fù)長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境，保障民眾生活，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。二是明確立法原則。筆者認(rèn)為首先要確立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則，看到環(huán)境效益大于經(jīng)濟(jì)和社會效益。同時應(yīng)該借鑒環(huán)境法的損害擔(dān)責(zé)及公眾參與原則，將公眾參與的流程具體化、鼓勵公眾參與決策，監(jiān)督生態(tài)修復(fù)的進(jìn)程。這些原則的明確將會對法律的實施產(chǎn)生普遍指導(dǎo)意義。三是明確適用范圍?！堕L江法》所要解決的問題是三江源的保護(hù)、長江水資源的優(yōu)化配置和統(tǒng)一調(diào)度、生態(tài)補(bǔ)償和修復(fù)以及責(zé)任追究等制度。

（二）確定生態(tài)修復(fù)主體與責(zé)任承擔(dān)

政府作為國家資源的所有者和管理者，自然在長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)的過程中起著不可替代的作用。然而只依靠政府采取行政手段是難以管控國家資源與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此筆者認(rèn)為可以借鑒新環(huán)保法的損害擔(dān)責(zé)原則，以“污染者付費(fèi)，利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的原則為指導(dǎo)，長江生態(tài)修復(fù)法律制度可以建立起以各企業(yè)、社會組織、個人和政府共同負(fù)責(zé)的生態(tài)修復(fù)法律主體。同時對于長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)修復(fù)責(zé)任，則以企業(yè)和個人承擔(dān)主要責(zé)任，對于企業(yè)和個人發(fā)生責(zé)任不能時，則由社會組織和政府起輔助作用，承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。

（三）完善生態(tài)資金籌措制度

長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)工作的順利開展，需要生態(tài)修復(fù)資金的支持。當(dāng)前我國現(xiàn)實狀況下，生態(tài)修復(fù)主要依靠國家的財政資金，難以從根本上解決長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境問題。因此作者認(rèn)為，可以借鑒美國的基金制度，設(shè)立長江流域基金，基金可以來源于社會中的融資、和捐款、政府資金，資金回收及罰款等。這種多渠道的生態(tài)修復(fù)基金，可以為生態(tài)修復(fù)的工程注入巨大動力。

建立長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償金，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。筆者認(rèn)為，可以按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，結(jié)合企業(yè)產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)擔(dān)與參與環(huán)境治理的積極性，實行分類別的補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)，促使企業(yè)繳納補(bǔ)償金，鼓勵企業(yè)改進(jìn)技術(shù)、發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。同時，政府可以引導(dǎo)社會資金投入補(bǔ)償金機(jī)制，逐步建立以公共資金為主導(dǎo)，社會資金廣泛參與，多渠道投資的資金籌措機(jī)制。

（四）設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)

從長遠(yuǎn)來看，長江經(jīng)濟(jì)帶需要設(shè)立一個綜合協(xié)調(diào)管理的機(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為可以借鑒國外河流修復(fù)治理機(jī)構(gòu)，成立一個多政府部門合作的聯(lián)合體，這個機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)修復(fù)治理工作的進(jìn)行，對這里的環(huán)境活動進(jìn)行事前預(yù)防評價，事中實時監(jiān)督與事后修復(fù)工作的開展，尤其對可能產(chǎn)生不良影響的環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。它也需要明確長江經(jīng)濟(jì)帶的環(huán)境狀況，確定開發(fā)利用的負(fù)面清單，強(qiáng)化日常監(jiān)測，防止未經(jīng)修復(fù)治理的土地不當(dāng)使用，同時對長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)資金進(jìn)行征收與管理，保證?？顚Ｓ谩＿@個機(jī)構(gòu)更具專業(yè)性，它能夠在推動生態(tài)修復(fù)實施的過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

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