摘 要 黨的十八屆四中全會通過的全面推進依法治國決定明確提出，檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)有違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。這標(biāo)志著檢察機關(guān)除訴訟監(jiān)督外，還將針對行政執(zhí)法不作為和亂作為加強檢察監(jiān)督。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，不但有利于保障人民群眾利益免受違法侵害，還有利于提高行政執(zhí)法的權(quán)威，節(jié)約行政執(zhí)法成本，更有利于樹立人民群眾建設(shè)法治國家的信心。我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在探索中前行，取得了一些成績，也面臨了困境。本文結(jié)合行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀、分析存在的困境，尋求破解行政執(zhí)法檢察監(jiān)督困境之道，助執(zhí)法檢察監(jiān)督健康、持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法 檢察監(jiān)督 困境 破解

作者簡介：張小玉，浙江省嘉善縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.332

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)對行政機關(guān)的執(zhí)法行為的合法性進行的監(jiān)督，解決行政不作為、亂作為等問題。在全面推進依法治國的新常態(tài)下，全國各地檢察機關(guān)對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督開展了諸多積極的探索。

（一）運用多種手段開展檢察監(jiān)督，督促行政機關(guān)依法行政

各地檢察機關(guān)除了對不作為、亂作為的行政機關(guān)發(fā)檢察建議予以監(jiān)督、督促外，河南省各級檢察機關(guān)逐步探索出了緊密結(jié)合抗訴業(yè)務(wù)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的“淮濱模式”、緊密圍繞公共利益開展監(jiān)督的“南陽模式”以及全面對行政執(zhí)法行為開展監(jiān)督的“賓陽模式”，他們根據(jù)本地情況，分別走出了對行政執(zhí)法進行監(jiān)督的不同探索路徑，并恰當(dāng)運用檢察建議、糾正違法、公益訴訟等方式對違法行政行為進行監(jiān)督。 2014年10月，貴州省畢節(jié)市金沙縣人民檢察院首次以行政公益訴訟原告的身份對該縣環(huán)保局因未對逾期不繳納排污費的企業(yè)進行處罰提起訴訟。

（二）積極推動制定相關(guān)規(guī)范性文件，為監(jiān)督工作奠定了初步的依據(jù)

在開展具體個案執(zhí)法檢察監(jiān)督的基礎(chǔ)上，各檢察機關(guān)積極總結(jié)辦案經(jīng)驗，推動規(guī)范性文件的制定。2011年2月，寧夏自治區(qū)人民政府、自治區(qū)人民檢察院制定了《寧夏回族自治區(qū)行政執(zhí)法工作與檢察監(jiān)督工作相銜接的若干規(guī)定》。2011年，遼寧省遼陽市宏偉區(qū)同本區(qū)相關(guān)行政單位聯(lián)合簽署了《遼陽市宏偉區(qū)人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督工作意見》。2015年，內(nèi)蒙古豐鎮(zhèn)市人民政府與豐鎮(zhèn)市人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督相銜接機制的實施意見》。2016年4月，最高人民檢察院發(fā)布了《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》。諸多相關(guān)規(guī)范性文件的制定為全國統(tǒng)一的、更高位階的行政執(zhí)法監(jiān)督立法積累了豐富的經(jīng)驗。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的困境

檢察機關(guān)立足檢察職能，積極探索開展行政執(zhí)法監(jiān)督，切實保障了公民合法權(quán)益、維護了國家和集體利益，提升了行政機關(guān)的公共管理水平。但我們應(yīng)該清醒地看到行政執(zhí)法檢察監(jiān)督目前面臨的困境。

（一）相關(guān)法律規(guī)范不足，是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作陷入困境的根本原因

可操作性的相關(guān)法律規(guī)定仍不足，《憲法》、《人民檢察院組織法》只是原則性規(guī)定檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，《行政訴訟法》、《民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》、《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》等只是規(guī)定檢察機關(guān)在行政訴訟時對法院、行政機關(guān)的監(jiān)督。目前還沒有統(tǒng)一的、可操作性的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法，監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式等都是沒有法律相關(guān)規(guī)定的，這就導(dǎo)致了檢察機關(guān)履行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)先天不足，尤其是基層檢察機關(guān)在實際操作中略顯底氣不足，監(jiān)督權(quán)威性不夠，監(jiān)督效果也因此大打折扣。

（二）行政權(quán)力壁壘是導(dǎo)致檢察監(jiān)督力不從心的主要原因

當(dāng)前，行政機關(guān)受地方保護主義與部門狹隘利益的驅(qū)動，權(quán)力意識扭曲，依法行政意識淡薄，忽視執(zhí)法程序，對檢察監(jiān)督工作心存顧慮，認(rèn)為檢察機關(guān)的監(jiān)督會掣肘執(zhí)法，同時也擔(dān)心自身的執(zhí)法行為經(jīng)不起檢察機關(guān)專門的司法監(jiān)督。不少行政執(zhí)法機關(guān)常常消極接受檢察機關(guān)的監(jiān)督，甚至抵觸或者拒絕監(jiān)督。面對行政違法行為，檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議往往得不到應(yīng)有的回復(fù)，因為缺乏相應(yīng)的強制措施手段，對此，檢察機關(guān)只好對監(jiān)督事項、監(jiān)督結(jié)果等與被監(jiān)督機關(guān)妥協(xié)換取被監(jiān)督機關(guān)的認(rèn)可與接受。在落實整改建議方面，有的行政機關(guān)重視不夠、敷衍了事。

（三）線索來源狹窄是制約行政執(zhí)法檢察監(jiān)督持續(xù)發(fā)展的一個現(xiàn)實原因

目前，行政執(zhí)法監(jiān)督的線索來源主要有：檢察干警在辦案中發(fā)現(xiàn)、自行發(fā)現(xiàn)或自偵部門、公訴部門、控申部門移送。普通民眾對檢察機關(guān)的這項職能知之甚少，行政執(zhí)法相對人主動向檢察機關(guān)申請要去監(jiān)督的線索非常少。一些認(rèn)為受到行政違法侵害的當(dāng)事人通常信訪或者尋求媒體曝光也不會想到檢察機關(guān)申請監(jiān)督。檢察機關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督個案的宣傳有限也導(dǎo)致了相關(guān)線索來源不足。

（四）行政檢察辦案力量單薄也是行政執(zhí)法監(jiān)督乏力的一個重要原因

檢察機關(guān)面臨著“案多人少”的矛盾，大部分檢察機關(guān)都沒有單獨設(shè)立行政檢察部門，而是與民事檢察一并設(shè)立為民事行政檢察部門（簡稱，民行部門），大多數(shù)基層檢察機關(guān)的民行部門只有2-3名干警，要面對各領(lǐng)域各行業(yè)的行政機關(guān)與人數(shù)眾多的執(zhí)法人員，而且很多行政執(zhí)法具有很強的專業(yè)性與技術(shù)性，檢察監(jiān)督力量單薄就不言而喻了。部分檢察機關(guān)對民行工作認(rèn)識不到位，認(rèn)為檢察機關(guān)的主業(yè)在刑事案件，民行工作只是副業(yè)。

三、 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督困境破解

破解行政執(zhí)法監(jiān)督困境，應(yīng)多措并舉，多策并施，共同推進行政執(zhí)法監(jiān)督工作健康、持續(xù)、規(guī)范化發(fā)展。

（一）抓住司法體制改革的契機，推動完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督立法

2014年以來，司法體制改革在全國范圍內(nèi)展開，中央頂層設(shè)計已建立，司法改革的完成之時很多相關(guān)法律必然會新立或修改。規(guī)范和完善檢察權(quán)必然會成為未來司法改革與立法的趨勢，檢察機關(guān)應(yīng)利用好這個時機，積極推動行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法，明確檢察監(jiān)督的事項、監(jiān)督的方式、監(jiān)督后果、監(jiān)督程序等，使得這項工作有明確的、具有操作性的法律依據(jù)。最重要的是通過立法賦予檢察機關(guān)相關(guān)強制措施制約行政機關(guān)不理睬、不答復(fù)、不落實監(jiān)督事項。從而在立法上解決行政執(zhí)法檢察監(jiān)督缺陷，保障監(jiān)督的剛性與權(quán)威性。

（二）擴大監(jiān)督宣傳，暢通線索來源渠道

檢察機關(guān)要積極宣傳監(jiān)督的個案，通過電視媒體、微博等將監(jiān)督的過程、監(jiān)督的效果向社會，多角度、廣范圍宣傳，擴大監(jiān)督的影響力，提高民眾知曉度，使民眾了解、熟悉檢察機關(guān)的此項職能，暢通監(jiān)督線索來源，使檢察監(jiān)督工作依靠人民、為了人民。民行干警還應(yīng)提高監(jiān)督的敏覺度，深挖行政申訴案件、人們熱議事項、社會曝光事件中行政機關(guān)不作為、亂作為線索，依職權(quán)積極開展監(jiān)督，獲取社會關(guān)注度。

（三）整合檢察內(nèi)部資源，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督的嚴(yán)肅性

司法實踐證明，行政不作為、亂作為背后往往與失職、瀆職等行為密切相關(guān)，檢察機關(guān)在履行行政執(zhí)法監(jiān)督職能時，應(yīng)整合檢察系統(tǒng)民行、控申、自偵各職能部門，優(yōu)化資源，互通信息，互為支撐，將民行檢察工作與職務(wù)犯罪偵查工作統(tǒng)籌辦理。檢察機關(guān)在履行監(jiān)督案件時，如遇行政機關(guān)或個別工作人為設(shè)置監(jiān)督障礙的，辦案干警應(yīng)明確向其說明利害，切實實現(xiàn)增強監(jiān)督力度，提高監(jiān)督效果。對尚未構(gòu)成犯罪的重大違法違規(guī)事項，檢察機關(guān)應(yīng)結(jié)合具體情況，向相關(guān)組織人事部門或紀(jì)律監(jiān)察提請行政處分或紀(jì)律處分，確保監(jiān)督的剛性。

（四）完善隊伍建設(shè)，提高監(jiān)督水平

行政執(zhí)法涉及日常經(jīng)濟社會生活的方方面面，具有領(lǐng)域廣、專業(yè)性強等特點。民行檢察干警不但要熟練掌握《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》、《行政復(fù)議法》等一般行政法律法規(guī)，也要深入學(xué)習(xí)教育、民政、衛(wèi)生、統(tǒng)計、財政、海關(guān)、人事、土地、交通等方面的管理活動的法律、法規(guī)。民行檢察干警必須深挖自身潛力，自覺形成主動學(xué)習(xí)的意識，不斷地提高監(jiān)督能力與水平，各級檢察機關(guān)應(yīng)重視民行檢察工作，積極支持各地特色監(jiān)督工作交流、學(xué)習(xí)與研討，取眾人之長，以高質(zhì)量、專業(yè)化的法律知識精準(zhǔn)監(jiān)督，獲得被監(jiān)督機關(guān)認(rèn)可，獲得人民支持。

注釋：

喬耀強.行政執(zhí)法行為檢察.中國檢察官.2006（12）.

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