□ 程宇航

富有“美國特色”的美國“國有企業(yè)”

□ 程宇航

美國是一個典型的資本主義國家，又是一個高度市場化的國家，主張私有化，講究自由競爭，那么，在這樣一個國家里，還有國有企業(yè)嗎？

答案是肯定的：有。但美國的國有企業(yè)與我們中國的國有企業(yè)不同，它帶有許多“美國特色”。

一、美國國有企業(yè)的分類

1.“聯(lián)邦政府公司”和“政府資助企業(yè)”

美國現(xiàn)行法律制度和行政管理制度中沒有“國有企業(yè)”的概念和統(tǒng)一定義。聯(lián)邦層面沒有《公司法》，公司的設(shè)立都是按照各州所制訂的法律規(guī)定辦理。盡管沒有《公司法》，但美國確有國有企業(yè)，不過一般不叫國有企業(yè)，而是稱為“政府企業(yè)”。這種政府企業(yè)分別為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)各級所有。

在美國聯(lián)邦層面，全國有著20多家類似“中央國有企業(yè)”的機(jī)構(gòu)或公司，分別稱為“聯(lián)邦政府公司”和“政府資助企業(yè)”。聯(lián)邦政府公司屬于美國政府內(nèi)的專業(yè)行政機(jī)構(gòu)，而政府資助企業(yè)是政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)。二者之間最顯著的區(qū)別在于：聯(lián)邦政府公司是政府的一部分，員工屬于聯(lián)邦雇員，這類公司包括美國郵政署、進(jìn)出口銀行等17家機(jī)構(gòu)；而政府資助企業(yè)為私有企業(yè)，雇員工資由企業(yè)支出，這類公司包括房利美和房地美等5家公司。

無論是聯(lián)邦政府公司還是政府資助企業(yè)，它們僅在市場化方式不適宜或無效的情況下組建，同時與私營領(lǐng)域的公司少有競爭，或者根本就不存在競爭。

2. 聯(lián)邦政府公司

美國的聯(lián)邦政府公司是由國會單獨(dú)通過法律成立的，這使得各個公司在法律結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)及公司治理結(jié)構(gòu)上形式各異。聯(lián)邦政府公司是國會為執(zhí)行公共目標(biāo)而成立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是提供市場化導(dǎo)向的產(chǎn)品或服務(wù)，并實現(xiàn)自身收支平衡。

美國現(xiàn)有17家聯(lián)邦政府公司。包括：商品信貸公司、進(jìn)出口銀行、聯(lián)邦作物保險公司、聯(lián)邦存款保險公司、聯(lián)邦融資銀行、聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)公司、融資公司、政府國民抵押貸款協(xié)會（吉利美）、國家鐵路乘客運(yùn)輸公司、海外私人投資公司、退休金收益擔(dān)保公司、舊金山要塞信托、重組融資公司、圣勞倫斯航道發(fā)展公司、田納西山谷管理局、美國郵政署和威列斯火山口信托。

3. 政府資助企業(yè)

政府資助企業(yè)的法律權(quán)力、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式各有不同，由其當(dāng)初成立的法律和相關(guān)許可所決定。但所有政府資助企業(yè)具有的共性是：屬于私營部門擁有的金融機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域競爭較小、所有活動須限定在國會頒布的許可范圍之內(nèi)，此外，國會批準(zhǔn)其成立本身即為其債務(wù)提供了一種隱性的聯(lián)邦擔(dān)保。

美國目前共有5家政府資助企業(yè)。其中三家為投資者所有，分別為：聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會（即房利美）、聯(lián)邦住房貸款抵押公司（即房地美）和聯(lián)邦農(nóng)業(yè)按揭公司；另外兩家為借款人合作所有，分別是：聯(lián)邦家庭貸款銀行系統(tǒng)和農(nóng)場信貸系統(tǒng)。房利美和房地美從2008年起受美國政府托管，二者約80%的股份在美政府手中，這兩家政府資助企業(yè)實際上已不再按普通商業(yè)模式經(jīng)營。

二、美國設(shè)立國有企業(yè)的原則和國有企業(yè)的主要特點

1. 美國設(shè)立國有企業(yè)的原則

美國設(shè)立國有企業(yè)的一般原則是：私人無法做、不愿做或做不好的，由政府去做。而且，國企并不和私人企業(yè)爭利，也無需納稅無需上繳利潤。由此可見，美國國有企業(yè)對國家宏觀調(diào)控的實施起著重要作用。盡管美國國有企業(yè)在西方發(fā)達(dá)國家乃至全世界所有國家中比重是最小的，但是對美國社會經(jīng)濟(jì)生活也有著重要的影響和作用。美國的聯(lián)邦公司盡管采取了私人商業(yè)企業(yè)——公司——的法律形式，但它從來就既不是作為普通商業(yè)企業(yè)設(shè)立的，也不是只進(jìn)行純粹的商業(yè)活動。無論其實際的經(jīng)營效果如何，就其根本性質(zhì)而言，美國的聯(lián)邦公司并不是一般的經(jīng)營管理國有資產(chǎn)并使其增值的形式，而主要的是履行聯(lián)邦管理和干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)職能的一種組織形式和工具。

2. 美國國有企業(yè)主要特點

⑴只允許做私人無法做、做不好或者無利可圖的行業(yè)。如郵政、公共交通、自來水、污水處理及環(huán)保、博物館、公園森林、航空管制、部分跨州電力水利及公路鐵路、部分港口、部分軍事工業(yè)、航天、老人窮人及退伍軍人養(yǎng)老和醫(yī)療保險。

⑵只向聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)議會負(fù)責(zé)。其建立與撤銷、經(jīng)營范圍及領(lǐng)域、商品及服務(wù)價格制定、撥款貸款、高管任免及薪酬均須由同級議會審查批準(zhǔn)，政府只能嚴(yán)格按議會發(fā)布的命令(法案)具體執(zhí)行對所屬企業(yè)的監(jiān)管。

⑶沒有特權(quán)。為體現(xiàn)“公私官民平等和政府不與民爭利”的法律原則，國有企業(yè)除享受政府經(jīng)議會批準(zhǔn)的固定撥款，基本沒有其他特權(quán)，甚至有明文規(guī)定國有企業(yè)不得上市融資。

⑷其建立與撤銷依形勢而定。國有企業(yè)有建立也有撤銷，建立依據(jù)多半是根據(jù)當(dāng)時經(jīng)濟(jì)形勢與社會需要，如田納西河流域管理局就是在20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條的情勢下建立的。

⑸由聯(lián)邦審計署實行嚴(yán)格監(jiān)管。聯(lián)邦審計署隸屬議會而非隸屬政府，國有企業(yè)高管一旦失職瀆職，輕則解職，重則吃官司并罰巨款，名聲掃地永難抬頭。

⑹國有企業(yè)總量很小。其生產(chǎn)總值僅占全國生產(chǎn)總值的5%，所以地位一般，影響甚微。

三、美國國有企業(yè)中的幾個“之最”

1. 最早的國有企業(yè)——國家博物館

這是一個由私人捐贈而交由政府來管理的國有企業(yè)。

1826年，英國科學(xué)家詹姆斯?史密森以遺囑形式把他一生積蓄的55萬美元捐贈給美國，指定用這筆款項在華盛頓建立一個旨在“增進(jìn)并傳布知識”的機(jī)構(gòu)。經(jīng)過長達(dá)20年的醞釀和爭論，美國最終于1846年成立了一個委員會來執(zhí)行史密森的捐款事項。委員會成員包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、首席大法官和有關(guān)行政部門首腦。為有效管理，成立了董事會，由美國副總統(tǒng)、首席大法官、3位參議員、3位眾議員及6位美國公民組成。經(jīng)過150年的努力，這個國有企業(yè)有了長足發(fā)展，其所屬的國家航空與宇航博物館、肯尼迪文藝演出中心及國家動物園，都已聞名遐邇。

2.規(guī)模最大的國有企業(yè)——田納西河流域管理局

眾所周知，美國在1929年遭遇了一場“聲勢浩大”的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。為解決國計民生的緊迫問題，按照羅斯福新政的要求，美國建立了一批國有企業(yè)，包括財政公司、信貸公司、進(jìn)出口銀行、農(nóng)作物保險公司、聯(lián)邦保險公司等，田納西河流域管理局就是在這一時期建立的國有企業(yè)。

田納西河流域方圓6萬英里，覆蓋7個州。在歷史上，這里是美國的貧困地區(qū)。當(dāng)時，該地區(qū)人均年收入只有169美元，1萬戶人家之中只有3戶能用上電。在這種情況下，經(jīng)國會同意，羅斯福于1933年5月17日簽署了建立田納西河流域管理局的法案。其經(jīng)營范圍主要有：一是根治水利，管理水利系統(tǒng)，在主流和支流上共建了54座水壩。這些工程使1984年的特大洪水造成的損失減少到了最低限度。還修有閘門等航運(yùn)設(shè)施，使船只可以從田納西河通過密西西比河航行到奧爾良河，到達(dá)美國12 個州以至世界各地。二是在30個水壩建了電站，向企業(yè)和居民供電，現(xiàn)在已有114個水電廠。還建了59座火力發(fā)電廠、5座核電站。三是對田納西河流域進(jìn)行水土綜合治理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，保持生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。建立了1500多個示范農(nóng)場，研究如何重新植被、防止水土流失，改善耕作方法，提高生產(chǎn)效率。四是擴(kuò)展了“副業(yè)”，建立了200多個娛樂中心，最大娛樂場占地11500公傾，被肯尼迪總統(tǒng)宣布為全國環(huán)境保護(hù)示范區(qū)。

田納西河流域管理局是美國最大的國有企業(yè)，它的產(chǎn)生標(biāo)志著美國國有企業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了新階段。美國人將它的產(chǎn)生和發(fā)展稱為“偉大的試驗”。

3.分布最廣的國有企業(yè)——公用事業(yè)企業(yè)

分布最廣的國有企業(yè)是公用事業(yè)企業(yè)，如郵政部門和各城市公共汽車公司與地鐵公司(公共交通局)、隧道管理局、自來水公司和污水管理局。而這些公用事業(yè)企業(yè)又是虧損嚴(yán)重的單位。

比如美國郵政服務(wù)（USPS），它是根據(jù)郵政重組法于1971年7月1日設(shè)立的獨(dú)立聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。USPS接收的初始資產(chǎn)（包括財產(chǎn)、設(shè)備和現(xiàn)金）為17億美元，1973～1982年間政府投入現(xiàn)金和資產(chǎn)13億美元，政府總投入為30億美元。美國政府負(fù)責(zé)所有前郵政部的負(fù)債。USPS負(fù)有向美國人以公正、公平基礎(chǔ)提供基本服務(wù)的法定義務(wù)?；痉?wù)類別包括一級郵件、標(biāo)準(zhǔn)郵件、優(yōu)先郵件、期刊和包裹服務(wù)。美國國會授權(quán)USPS壟斷經(jīng)營一級郵件。USPS以非歧視方式向公眾和眾多用戶提供各類郵政服務(wù)，以公平價格提供普遍服務(wù)是它的法定義務(wù)。它像企業(yè)一樣運(yùn)營，以經(jīng)營收入彌補(bǔ)支出，而不是依靠從國會取得補(bǔ)貼。郵件通過3.7萬個郵局和廣布的代理人網(wǎng)絡(luò)傳遞到1.41億個郵筒和高速公路合同交貨點。

再如美國全國鐵路客運(yùn)公司，最初是根據(jù)哥倫比亞行政區(qū)商業(yè)公司法設(shè)立的一個混合所有制公司。1970年，為消除私有鐵路運(yùn)輸?shù)膯栴}，美國國會制定了鐵路客運(yùn)服務(wù)法，根據(jù)該法將全國鐵路客運(yùn)公司改造成經(jīng)營全國鐵路客運(yùn)服務(wù)的國有企業(yè)。公司客運(yùn)雖然虧損，但照樣運(yùn)營，為的是使遙遠(yuǎn)的居民可以方便地外出旅行。

程宇航，江西省社會科學(xué)院研究員。

■責(zé)任編輯：邵猷芬