2015年到2017年，14家5A級(jí)景區(qū)被國(guó)家旅游局給予“嚴(yán)重警告”，3家5A景區(qū)被摘牌。從嚴(yán)重警告到直接摘牌，5A景區(qū)或?qū)⒂瓉?lái)密集“摘牌期”，而“有進(jìn)有出”正是國(guó)際文化旅游領(lǐng)域的基本規(guī)則。

5A景區(qū)復(fù)核專家組行動(dòng)近乎“暗戰(zhàn)”。有時(shí)，專家出發(fā)前都不知要去暗訪哪個(gè)景區(qū)，到了機(jī)場(chǎng)才能看到檢查分組名單，此舉是為最大限度避免景區(qū)提前知道暗訪消息而做臨時(shí)功課。

南方周末記者 岳家琛

發(fā)自北京、河南

每家景區(qū)中，總不乏游客擺出“剪刀手”拍照留念。近年來(lái)，國(guó)家旅游局也頻頻伸出“剪刀手”。

2017年5月26日，作為5A級(jí)景區(qū)的評(píng)審和復(fù)核監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全國(guó)旅游資源規(guī)劃開(kāi)發(fā)質(zhì)量評(píng)定委員會(huì)對(duì)河南省西峽伏牛山老界嶺·恐龍遺址園旅游區(qū)、青海省青海湖兩家5A景區(qū)嚴(yán)重警告的決定，限期6個(gè)月整改。

“景區(qū)這幾天接到了好幾個(gè)游客的電話，得知我們被國(guó)家警告了，問(wèn)我們還開(kāi)不開(kāi)門(mén)，可以看出現(xiàn)在已經(jīng)產(chǎn)生一些負(fù)面影響?！蹦详?yáng)西峽恐龍遺址園市場(chǎng)經(jīng)理袁俊巖對(duì)南方周末記者說(shuō)。

相比警告“剪刀手”，更為嚴(yán)重的是直接摘牌。當(dāng)前，全國(guó)共有236家旅游景點(diǎn)被評(píng)為5A級(jí)景區(qū)，已有被摘牌者。

早在2015年10月，山海關(guān)景區(qū)就被國(guó)家旅游局撤銷5A級(jí)資質(zhì)，成為國(guó)內(nèi)首家被摘牌者。據(jù)媒體報(bào)道，摘牌后山海關(guān)區(qū)政協(xié)副主席楊小軍一夜未眠，區(qū)旅游局長(zhǎng)失聲痛哭，山海關(guān)老龍頭景區(qū)和區(qū)旅游監(jiān)察大隊(duì)負(fù)責(zé)人則被免職。

“現(xiàn)在事情還不明朗，不方便對(duì)外回應(yīng)?！遍僮又蘧皡^(qū)主任彭志治婉拒了南方周末記者的采訪。2016年8月，長(zhǎng)沙橘子洲景區(qū)被摘去了5A級(jí)標(biāo)牌。

整改與摘牌似乎轉(zhuǎn)瞬之間。截至南方周末記者發(fā)稿時(shí)，全國(guó)共有三家5A景區(qū)被摘牌，包括山海關(guān)景區(qū)、長(zhǎng)沙橘子洲景區(qū)以及重慶神龍峽景區(qū)，均未重新掛牌。

密集“警告摘牌期”來(lái)臨？

“我們知道消息的時(shí)間是和所有媒體一樣的?！鼻嗪：芾砭致糜喂芾硖幰幻?fù)責(zé)人對(duì)南方周末記者說(shuō)。2017年5月26日，她從國(guó)家旅游局官網(wǎng)上看到了所屬景區(qū)被嚴(yán)重警告的消息。

根據(jù)國(guó)家旅游局網(wǎng)站公示，青海湖景區(qū)存在諸多問(wèn)題：廁所數(shù)量不足，分布不合理；景區(qū)內(nèi)部交通接駁、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、信息化建設(shè)、安全管理等達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求。

彼時(shí)，高原上的青海湖還在下雪，這份警告讓景區(qū)措手不及——青海湖景區(qū)管理局設(shè)在西寧市，只有到了旺季，工作人員才會(huì)陸續(xù)到湖區(qū)辦公。

青海湖管理局旅游管理處一名負(fù)責(zé)人分析，國(guó)家旅游局的專家可能是4月15日左右來(lái)景區(qū)暗訪的。因?yàn)榍嗪：皡^(qū)季節(jié)性特別明顯，4月15日，景區(qū)工作人員才陸續(xù)上去，之前只有少數(shù)值班人員在湖區(qū)。

“畢竟是我們景區(qū)沒(méi)做好，有點(diǎn)疏忽了?！鄙鲜鋈耸窟€透露，就在國(guó)家旅游局通報(bào)前的4月14日，青海湖景區(qū)管理局剛剛召開(kāi)了動(dòng)員大會(huì)，主題正是對(duì)5A景區(qū)鞏固提升，尤其對(duì)廁所建設(shè)等做出相應(yīng)部署。

國(guó)家旅游局規(guī)劃財(cái)務(wù)司向南方周末記者提供的數(shù)據(jù)顯示，2016年到2017年，國(guó)家旅游局對(duì)5A級(jí)景區(qū)組織開(kāi)展質(zhì)量等級(jí)復(fù)核，除摘牌外，被嚴(yán)重警告的5A級(jí)景區(qū)共有8家。早在2015年，國(guó)家旅游局還開(kāi)始對(duì)北京明十三陵等6家5A級(jí)景區(qū)給予嚴(yán)重警告。

短短三年間，14家5A級(jí)景區(qū)受到嚴(yán)重警告。其中，東北地區(qū)2例、華北地區(qū)2例、華東地區(qū)4例、華南地區(qū)3例、西部地區(qū)3例。云南麗江古城，則兩度遭到嚴(yán)重警告。

對(duì)5A級(jí)景區(qū)予以警告，并非始于2015年。這種定期復(fù)查、警告限期整改的制度可追溯到2007年，也就是說(shuō)隨著第一批5A級(jí)旅游景區(qū)誕生。不過(guò)，此前并沒(méi)有向社會(huì)公開(kāi)。

一位曾供職于5A景區(qū)評(píng)審部門(mén)的專家回憶，2012年，廣西漓江就因?yàn)榄h(huán)境混亂、小攤販整治問(wèn)題受到警告整改，但這種通報(bào)都是通過(guò)旅游系統(tǒng)層層下達(dá)的，并沒(méi)有公之于眾。

摘牌背后的“規(guī)則”

同樣，5A景區(qū)從嚴(yán)重警告到直接摘牌也經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。

此前，直接摘牌情況幾乎沒(méi)有，2015年山海關(guān)遭到摘牌后，5A景區(qū)才建立起“有進(jìn)有出”循環(huán)，而橘子洲景區(qū)2016年被摘牌則被媒體解讀為“5A景區(qū)動(dòng)態(tài)化管理和退出機(jī)制正式建立”。

“撤銷5A對(duì)地方是件大事，這關(guān)乎到一個(gè)城市的形象?！北本┤A漢旅規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)張燕渤說(shuō)。

根據(jù)國(guó)家旅游局2012年印發(fā)的《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)管理辦法》，被評(píng)選為A級(jí)的旅游景區(qū)要進(jìn)行定期監(jiān)督檢查和復(fù)核，復(fù)核達(dá)不到要求的，將面臨簽發(fā)警告通知書(shū)、通報(bào)批評(píng)、降低或取消等級(jí)等處罰。

“國(guó)家旅游局和各地復(fù)核普遍采取委托第三方專家組獨(dú)立暗訪方式。檢查組專家全部從國(guó)家旅游局和各地景區(qū)評(píng)定專家?guī)熘须S機(jī)抽取產(chǎn)生?！眹?guó)家旅游局規(guī)劃財(cái)務(wù)司如是回復(fù)南方周末記者。

作為5A級(jí)景區(qū)的評(píng)審和復(fù)核監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全國(guó)旅游資源規(guī)劃開(kāi)發(fā)質(zhì)量評(píng)定委員會(huì)由國(guó)家旅游局規(guī)劃財(cái)務(wù)司負(fù)責(zé)管理。

“專家組每到一地，都以游客身份深入到景區(qū)各個(gè)服務(wù)區(qū)域，對(duì)照A級(jí)景區(qū)質(zhì)量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)各項(xiàng)要求和游客投訴突出反映的問(wèn)題線索，對(duì)景區(qū)的服務(wù)設(shè)施、服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量、市場(chǎng)秩序等進(jìn)行全面檢查。”國(guó)家旅游局規(guī)劃財(cái)務(wù)司在書(shū)面答復(fù)中介紹道。

專家組的行動(dòng)近乎“暗戰(zhàn)”。

“5A景區(qū)復(fù)核的保密工作做得還是很到位的。有時(shí)候?qū)＜疑踔猎诔霭l(fā)前都不知道要去暗訪哪個(gè)景區(qū)，直到到了機(jī)場(chǎng)才能看到檢查分組名單。這樣做就是最大限度避免景區(qū)提前知道暗訪消息做臨時(shí)功課?！北本┤按笥^旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)馬有明告訴南方周末記者。

當(dāng)然，景區(qū)也可以不參與這場(chǎng)“游戲”，那只能退出5A景區(qū)的評(píng)選。至今，旅游勝地敦煌莫高窟仍不是5A級(jí)景區(qū)。馬有明說(shuō)，“如果把申報(bào)5A景區(qū)比做一場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)游戲，這個(gè)游戲并不是強(qiáng)制性的。但你既然參與到游戲中來(lái)，就得遵守規(guī)則。”

“這完全取決于地方政府對(duì)申報(bào)5A級(jí)景區(qū)的認(rèn)識(shí)程度。并不排除有些景區(qū)認(rèn)為自身的名氣和招牌已經(jīng)夠大了，并不需要多添一個(gè)5A級(jí)景區(qū)的牌子?！睆堁嗖痴f(shuō)。

一名曾在華北地區(qū)擔(dān)任評(píng)審專家的業(yè)內(nèi)人士向南方周末記者回憶，最初開(kāi)啟5A評(píng)選時(shí)，就連故宮博物院都不情愿參評(píng)5A景區(qū)。在旅游部門(mén)和故宮博物院反復(fù)的溝通中，故宮博物院最終同意參評(píng)。

上述旅游業(yè)內(nèi)人士介紹，各地對(duì)“A”級(jí)逐漸重視，是由于高等級(jí)景區(qū)意味著更大的商業(yè)價(jià)值：不僅是門(mén)票價(jià)格調(diào)整的重要參照，也更易獲得金融機(jī)構(gòu)貸款授信及相關(guān)專項(xiàng)建設(shè)資金。

撞上“廁所革命”槍口

“5A爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的外部性很明顯，可敦促景區(qū)按照5A標(biāo)準(zhǔn)提升服務(wù)設(shè)施水平?！堵糜尉皡^(qū)質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》實(shí)施細(xì)則對(duì)景區(qū)交通、購(gòu)物、安全、衛(wèi)生等多項(xiàng)進(jìn)行打分，滿分1000分，5A景區(qū)要求達(dá)到950分以上，4A景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)則是850分。

南方周末記者初步統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，14家5A景區(qū)被嚴(yán)重警告的原因，無(wú)外乎景區(qū)衛(wèi)生差、交通混亂、設(shè)施不足、安全隱患、欺客宰客等問(wèn)題，在嚴(yán)重警告通報(bào)中，景區(qū)往往存在多個(gè)問(wèn)題。

其中，涉及“廁所革命”的有6例，均公布于2016和2017年，占到問(wèn)題景區(qū)總數(shù)的四分之三；涉及“游客中心功能缺失”的有7例，占總數(shù)的一半。這意味著，游客中心的旅游服務(wù)功能被一些景區(qū)所忽視；涉及景區(qū)內(nèi)部及周邊交通管理的有7例，尤其景區(qū)周邊無(wú)處停車、黃金周交通擁堵、黑車漫天要價(jià)等問(wèn)題也經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端。當(dāng)然，很多問(wèn)題不能只歸咎于景區(qū)，交通問(wèn)題往往依靠景區(qū)一家難以解決。

目前被摘牌的三家5A級(jí)景區(qū)均為直接受到摘牌處理，而對(duì)于何種情況會(huì)被嚴(yán)重警告、何種情況會(huì)被摘牌，目前還沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)?！斑@取決于復(fù)審專家如何定性。如果認(rèn)定為問(wèn)題非常惡劣，可能就直接摘牌了。”馬有明說(shuō)。

除5A景區(qū)外，自2015年以來(lái)，國(guó)家旅游局也公布了多起4A景區(qū)的處理結(jié)果。據(jù)國(guó)家旅游局向南方周末記者提供的信息，僅2016年，受到取消等級(jí)、降級(jí)、嚴(yán)重警告、警告、通報(bào)批評(píng)等處理的4A級(jí)景區(qū)就多達(dá)367家。

南方周末記者根據(jù)官方公開(kāi)資料統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，自2015年以來(lái)，共有71家4A級(jí)景區(qū)遭到摘牌處理，但只有21起對(duì)外公布了摘牌原因。其中12家存在廁所問(wèn)題，集中體現(xiàn)在衛(wèi)生差、布局不合理等，這幾乎占據(jù)了被摘牌原因的半壁江山。

“影響景區(qū)A級(jí)評(píng)定的因素有很多，景區(qū)安全、交通、衛(wèi)生、經(jīng)營(yíng)管理、環(huán)境保護(hù)等等，但是近年來(lái)國(guó)家旅游部門(mén)狠抓廁所革命，如果此時(shí)被發(fā)現(xiàn)廁所不達(dá)標(biāo)，那就是撞槍口上了。”張燕渤說(shuō)。

為了推進(jìn)廁所革命工作，國(guó)家旅游局赴各地調(diào)研廁所革命超過(guò)100次，累計(jì)安排10.4億元支持各地廁所建設(shè)，旅游發(fā)展基金重點(diǎn)向廁所革命傾斜。2017年5月26日，在第四次全國(guó)廁所革命推進(jìn)大會(huì)上，國(guó)家旅游局局長(zhǎng)李金早就強(qiáng)調(diào)，廁所是我國(guó)旅游業(yè)最突出的薄弱環(huán)節(jié)，推進(jìn)廁所革命就是補(bǔ)旅游短板。

“不服者”與“配合者”

面對(duì)旅游監(jiān)管部門(mén)嚴(yán)厲的警告甚至摘牌等措施，也有景區(qū)表示“不服”。

“大多數(shù)A級(jí)景區(qū)都能保持國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的旅游服務(wù)軟硬件要求，但也有少數(shù)景區(qū)在進(jìn)入A級(jí)尤其是4A、5A景區(qū)序列后，降低了標(biāo)準(zhǔn)，放松了要求，疏于管理，導(dǎo)致景區(qū)的管理水平、服務(wù)質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境明顯下降，甚至在旅游安全、環(huán)境衛(wèi)生、服務(wù)質(zhì)量、市場(chǎng)秩序、環(huán)境保護(hù)等方面出現(xiàn)嚴(yán)重隱患或不達(dá)標(biāo)情況?！眹?guó)家旅游局回復(fù)南方周末記者稱。

中華民族園正是“不服者”之一。2016年12月，該景區(qū)被取消4A等級(jí)后，在其官網(wǎng)掛出《致北京市旅游委的公開(kāi)信》，反駁稱北京市旅游委指出的問(wèn)題“與事實(shí)嚴(yán)重不符”。

不過(guò)，中華民族園的申辯并未得到旅游監(jiān)管部門(mén)的認(rèn)可。根據(jù)公布的《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)劃分與評(píng)定》，中華民族園最終得分750分，而4A景區(qū)則必須達(dá)到850分以上。

“所有的證據(jù)都拍了照片，有照片為證?！敝袊?guó)社科院旅游研究中心副主任戴學(xué)峰對(duì)南方周末記者說(shuō)。

不過(guò)，當(dāng)前3家被摘牌的5A景區(qū)并沒(méi)有出現(xiàn)“不服者”，均在積極整改之中，甚至已經(jīng)完成整改。

“硬件方面的改善現(xiàn)在已經(jīng)完成了，軟件方面的改善一直在持續(xù)完善?！敝貞c神龍峽景區(qū)綜合辦公室一名工作人員對(duì)南方周末記者說(shuō)。2016年12月，重慶神龍峽被摘牌，對(duì)于何時(shí)復(fù)牌，“目前還沒(méi)有明確的說(shuō)法”。

山海關(guān)景區(qū)整改工作進(jìn)展順利。中國(guó)社科院旅游研究中心副主任戴學(xué)峰說(shuō)，該景區(qū)整改中不僅新?lián)Q負(fù)責(zé)人，還解決了一些長(zhǎng)期影響景區(qū)發(fā)展的痼疾，比如內(nèi)部承包、門(mén)票混亂、欺詐游客等。當(dāng)前，山海關(guān)已重新申請(qǐng)5A景區(qū)。

被警告的青海湖景區(qū)已開(kāi)始全面整改?！拔覀兊恼牟粫?huì)是單獨(dú)只針對(duì)廁所問(wèn)題，而會(huì)是一個(gè)全面的整改和排查?！鼻嗪：芾砭致糜喂芾硖幰晃蝗耸空f(shuō)。

5A級(jí)景區(qū)摘牌令，也引領(lǐng)旅游行業(yè)建立“有進(jìn)有出”的管理機(jī)制。據(jù)南方周末記者了解，由建設(shè)部門(mén)評(píng)選產(chǎn)生的“國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)”、林業(yè)局確定的“國(guó)家級(jí)森林公園”、 國(guó)土資源部主導(dǎo)的“國(guó)家地質(zhì)公園”等均在試水建立“有進(jìn)有出”的管理機(jī)制。

2016年2月，福建龍湖山、廣東東海島、河北石佛等3處國(guó)家級(jí)森林公園，因保護(hù)不利等原因被國(guó)家林業(yè)局摘牌，這也是首次國(guó)家級(jí)森林公園被撤銷“封號(hào)”。

“有進(jìn)有出”，這也是國(guó)際文化旅游領(lǐng)域的基本規(guī)則。多年前，“世界自然與文化遺產(chǎn)”名錄就明確規(guī)定：如果保護(hù)不利，入選者將被列為“瀕危遺產(chǎn)”，直至除名。