國家級新區(qū)承載著落實(shí)國家戰(zhàn)略的任務(wù)。在我國面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的形勢下，建設(shè)國家級新區(qū)是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的有益探索。

劉云中

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為吸引外資、促進(jìn)外商投資企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)良好的政策空間環(huán)境，高新技術(shù)開發(fā)區(qū)是先進(jìn)制造技術(shù)的引進(jìn)、消化、創(chuàng)新以及高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的重要空間載體。但是，面臨目前發(fā)展的復(fù)雜性、改革的綜合性和區(qū)域的不平衡性的形勢，傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足原有的特殊類型政策區(qū)域所承載的功能和應(yīng)完成的任務(wù)，必須探索功能更加多樣、空間范圍更加廣泛、政策更加綜合的區(qū)域類型，抓住機(jī)遇，促進(jìn)發(fā)展改革，國家級新區(qū)的不斷推出，就是這樣的一個(gè)有益探索。

國家級新區(qū)建設(shè)需要應(yīng)對的形勢

近年來，國家密集推出了國家級新區(qū)，仔細(xì)觀察，無論是1990年代的浦東新區(qū)、2000年代的濱海新區(qū)，還是最近的福州新區(qū)、滇中新區(qū)等，都是面對艱巨的發(fā)展和改革任務(wù)做出的一種政策應(yīng)對。具體而言，當(dāng)前的國家級新區(qū)建設(shè)需要應(yīng)對的形勢主要有：

發(fā)展的復(fù)雜性

當(dāng)前我國正處于一個(gè)劇烈轉(zhuǎn)型時(shí)期，從內(nèi)在要求上講，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)到了一個(gè)較高發(fā)展水平的轉(zhuǎn)型，是從中高收入國家向高收入社會(huì)發(fā)展和邁進(jìn)的轉(zhuǎn)型，這個(gè)轉(zhuǎn)型過程比此前我國所經(jīng)歷的發(fā)展過程有更多的不確定性。從生產(chǎn)技術(shù)上講，我們距離世界前沿已經(jīng)很近，技術(shù)上模仿和大規(guī)模引進(jìn)的效果明顯減弱，必須在更大程度上自主創(chuàng)新，事實(shí)上，有很多的經(jīng)濟(jì)體就迷失在自主創(chuàng)新上。從管理制度上講，肇始于發(fā)達(dá)國家的金融危機(jī)在一定程度上提供了“偶像的黃昏”例子，原來被認(rèn)為是典型的、成功的市場經(jīng)濟(jì)的范例不過是暫時(shí)的平靜，即使經(jīng)歷了70年的平靜時(shí)期，金融危機(jī)還是來_了，就像有的學(xué)者所言，對社會(huì)生產(chǎn)力破壞巨大的金融危機(jī)就內(nèi)生于資本主義或者市場經(jīng)濟(jì)體制，因此，我國必須去摸索自己的管理制度。

改革的綜合性

改革已到了深水區(qū)，意味著改革必須從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五個(gè)方面全面展開，不可能只顧一點(diǎn)，不及其余。同時(shí)改革也到了調(diào)整重大利益關(guān)系的時(shí)刻，迫切需要規(guī)范調(diào)整政府與市場、中央與地方、城市與鄉(xiāng)村等多方面的關(guān)系。而且當(dāng)前的改革在一個(gè)多變的環(huán)境中進(jìn)行，各個(gè)階層的訴求趨于多元，協(xié)調(diào)的難度大。這種全面的、綜合的改革如何推進(jìn)，如何將改革的風(fēng)險(xiǎn)保持在可控范圍，是需要探索的。這既需要部門、行業(yè)的摸索，更需要在較大空間范圍摸索。

區(qū)域的非平衡性

近年來，雖然中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度高于東部地區(qū)，但區(qū)域差距大的現(xiàn)實(shí)并沒有改變。而且伴隨著國際經(jīng)濟(jì)形勢的調(diào)整、國際金融市場和大宗商品市場的波動(dòng)，我國的區(qū)域發(fā)展又出現(xiàn)了一些新的情況。總體上看，東部地區(qū)率先發(fā)展、深度融入國際經(jīng)濟(jì)的任務(wù)依然艱巨，原有國際貿(mào)易的動(dòng)力大幅減弱，必須依靠技術(shù)進(jìn)步和自主創(chuàng)新才能繼續(xù)在國際經(jīng)濟(jì)方面保持競爭力，而且還需要有充分的準(zhǔn)備和措施來應(yīng)對國際經(jīng)濟(jì)的沖擊。而中西部地區(qū)，尤其是原來的資源富集地區(qū)和老工業(yè)基地，其發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)極為嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)增長失速的風(fēng)險(xiǎn)大。如何應(yīng)對這種區(qū)域發(fā)展上的不平衡，促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展，需要摸索更多的途徑和方式。

實(shí)現(xiàn)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容

國家級新區(qū)承載著落實(shí)國家戰(zhàn)略的任務(wù)

從區(qū)域發(fā)展的角度看，是要推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局；要拓展發(fā)展新空間，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，培育壯大若干重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)；還要有利于推進(jìn)雙向開放，支持沿海地區(qū)全面參與全球經(jīng)濟(jì)合作和競爭，培育具有全球影響力的先進(jìn)制造基地和經(jīng)濟(jì)區(qū)，提高邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展水平。

國家級新區(qū)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要著力點(diǎn)

國家級新區(qū)的建設(shè)要實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)區(qū)域間的有序自由流動(dòng)，形成區(qū)域間的合理分工，國家級新區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)不能走原來城鄉(xiāng)區(qū)域分割、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)割裂的老路，必須在新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)高端化下功夫，通過技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新提供區(qū)域發(fā)展的新路徑，解決好所在地區(qū)發(fā)展改革所面臨的主要問題，也要讓國家戰(zhàn)略落到實(shí)處。

國家級新區(qū)是國家需要重點(diǎn)培育壯大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域

國家迫切需要拓展新的發(fā)展空間，國家級新區(qū)就是重要的新的發(fā)展空間。國家級新區(qū)規(guī)模相對較大，地域范圍廣，例如甘肅蘭州新區(qū)806平方公里、廣東南沙新區(qū)803平方公里、陜西西咸新區(qū)規(guī)劃控制面積882平方公里、貴州貴安新區(qū)規(guī)劃控制面積1795平方公里等，青島西海岸新區(qū)有陸域面積2096平方公里和海域面積約5000平方公里、大連金普新區(qū)約2300平方公里等?？梢姡聟^(qū)的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過原來的各類開發(fā)區(qū)，回旋余地大，可承載的功能多，有望建成重要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極。

國家級新區(qū)是國家形成雙向開放格局的重要舉措

國家級新區(qū)是全面參與全球經(jīng)濟(jì)合作和競爭、提升國家競爭力的重要支點(diǎn)，承擔(dān)著國家沿海和內(nèi)陸、走出去和引進(jìn)來相結(jié)合的雙向開放的戰(zhàn)略任務(wù)。因此，國家級新區(qū)還必須為國家探索開放發(fā)展的新方式做出嘗試和貢獻(xiàn)。

近年來，中央出臺了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及建設(shè)“一帶一路”的重大舉措，為國家級新區(qū)的發(fā)展提供新的任務(wù)、要求和機(jī)遇。京津冀協(xié)同發(fā)展是推動(dòng)京津冀地區(qū)在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、社會(huì)等方面全面發(fā)展、完善首都功能的重要戰(zhàn)略，京津冀地區(qū)的國家級新區(qū)需要重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)非首都功能的疏解、科技創(chuàng)新、文化傳承以及建設(shè)具有世界影響力和競爭力的城市群等方面的任務(wù)。長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)是利用好長江這條黃金水道，打通貫穿我國東中西部區(qū)域發(fā)展，形成東中西聯(lián)動(dòng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的重要戰(zhàn)略，這一經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的國家級新區(qū)由于所處的具體區(qū)域不同，所承擔(dān)的功能應(yīng)有所不同。建設(shè)“一帶一路”是國家的重大戰(zhàn)略舉措，對于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局和對外開放格局都具有重要影響，國家級新區(qū)是所在?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）實(shí)現(xiàn)“一帶一路”戰(zhàn)略所規(guī)定任務(wù)的重要基地。

集中力量建設(shè)好國家級新區(qū)

國家級新區(qū)建設(shè)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，還需匯集更多力量，著力推進(jìn)以下方面的工作。

明確定位

定位很重要，它決定了新區(qū)的發(fā)展方向，一方面需要結(jié)合國家的戰(zhàn)略任務(wù)，更重要的是要弄清楚所在區(qū)域發(fā)展改革面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，以此來確定新區(qū)要解決的關(guān)鍵問題。在國家級新區(qū)的設(shè)立和建設(shè)過程中要盡量避免定位不清的問題。

用好政策

這有兩個(gè)方面的含義，首先是在批準(zhǔn)設(shè)立國家級新區(qū)的時(shí)候，要把配套政策設(shè)計(jì)好，要全面覆蓋人口、財(cái)稅、投資、社保、生態(tài)環(huán)境等各個(gè)方面。其次是要把政策落實(shí)、用好、用足，政策不落到實(shí)處、不用足，就是沒有充分發(fā)揮好國家級新區(qū)的政策效力。

均衡布局

國家級新區(qū)要有助于縮小區(qū)域差距，要盡量做到均衡布局，要保障每個(gè)省份都至少要有一個(gè)國家級新區(qū)。每個(gè)省份都在實(shí)施國家戰(zhàn)略中發(fā)揮著不可替代的作用，也都會(huì)面臨不同的發(fā)展和改革的關(guān)鍵問題，這也就需要采用國家級新區(qū)這種形式進(jìn)行探索。

集中資源

國家級新區(qū)是國家和所在區(qū)域的重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，需要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，集中多方力量，把有限的優(yōu)勢資源集中到國家級新區(qū)，盡量爭取在一定的時(shí)間段內(nèi)形成較好的城區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，取得成效。

做好規(guī)劃

國家級新區(qū)建設(shè)是一個(gè)長期過程，必須做好戰(zhàn)略，理清楚發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈條，建設(shè)好能滿足長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，建立好有活力的管理體制，為各個(gè)國家級新區(qū)繪制好發(fā)展藍(lán)圖。

有序推進(jìn)

國家級新區(qū)不是一蹴而就的事情，必須依據(jù)規(guī)劃有序推進(jìn)，并根據(jù)國家戰(zhàn)略適時(shí)調(diào)整。我國國家級新區(qū)的規(guī)模都比較大，很難一下子全部推開，可以先做好核心區(qū)，積累經(jīng)驗(yàn)后再逐步擴(kuò)展，以避免一些不必要的失誤。從國家級新區(qū)的整體布局上講，也可以先在條件比較成熟的省份開始，然后逐步推廣到全國。

編輯/張佩玉