孫潔

PPP是指政府公共部門通過民營(yíng)部門（社會(huì)資本）或與民營(yíng)部門一起高效完成組織的目標(biāo)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能。一方面PPP項(xiàng)目一定是公共投資項(xiàng)目，其目的是為了實(shí)現(xiàn)政府公共部門的目標(biāo)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能；另一方面，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)是通過民營(yíng)部門（社會(huì)資本）來(lái)實(shí)現(xiàn)。

PPP的特點(diǎn)與核心要素

PPP的特點(diǎn)

多樣性：當(dāng)前，我國(guó)的PPP主要采用BOT、ROT、TOT和BOO四種形式。BOT主要用于新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、ROT主要用于已有且需要社會(huì)資本再投資擴(kuò)建或再造的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、TOT主要用于已有但不需要社會(huì)資本再投資建設(shè)，只需要其運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、BOO是要用于最終政府不需要擁有最終資產(chǎn)的新建項(xiàng)目。

復(fù)雜性：PPP涉及企業(yè)利益、公眾利益和政府職能目標(biāo)，復(fù)雜性遠(yuǎn)高于一般企業(yè)項(xiàng)目和政府獨(dú)立投資項(xiàng)目。企業(yè)追求股東利益最大化，政府要確保公眾利益不受損失，往往會(huì)形成沖突，唯有通過合同約定雙方行為。PPP項(xiàng)目很復(fù)雜，不僅僅需要復(fù)雜的融資結(jié)構(gòu)、也需要復(fù)雜的管理程序和復(fù)雜的技術(shù)確保其有效實(shí)施。

長(zhǎng)期性：PPP一般屬于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其生命周期少則幾十年，長(zhǎng)則上百年，因此通常會(huì)由社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)管理，目的是確保項(xiàng)目建設(shè)的高質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)的高效率。達(dá)到高質(zhì)量和高效率需要機(jī)制設(shè)計(jì)，而讓這些機(jī)制發(fā)揮作用就需要一個(gè)長(zhǎng)期性，如果沒有長(zhǎng)期性，再好的機(jī)制也難以發(fā)揮作用。如果沒有社會(huì)資本的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，很難保障項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率也無(wú)法保證。

PPP的核心要素

伙伴關(guān)系：在PPP中，最后一個(gè)字母P代表比合作更為緊密的伙伴關(guān)系。如何形成這種伙伴關(guān)系呢？它需要遵守平等的原則，政府和社會(huì)資本的平等才能形成真正意義上的伙伴關(guān)系，這是解決未來(lái)隨著時(shí)間推移所必然帶來(lái)的一系列問題的基礎(chǔ)，如果沒有這種伙伴關(guān)系，許多問題不僅得不到解決，甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目失敗。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)：PPP項(xiàng)目屬于公共投資范疇，涉及公眾利益，其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)并非是為了獲得高收益而去承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)，而是為了讓整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化，遵循讓“最適宜承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配原則。企業(yè)為了高收益而愿意承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)無(wú)可厚非，但這類企業(yè)不適合參與PPP項(xiàng)目。

收益調(diào)節(jié)：PPP項(xiàng)目屬于涉及公眾利益的公共投資范疇，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目收益進(jìn)行調(diào)節(jié)。一方面不能希望長(zhǎng)期虧損的企業(yè)給公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，同樣，如果企業(yè)在項(xiàng)目獲得高額收益也會(huì)導(dǎo)致公眾利益損失。因此，PPP項(xiàng)目收益應(yīng)當(dāng)遵守“盈利而不暴利”的原則。

監(jiān)督管理：公眾對(duì)PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)，這是法律賦予公眾的權(quán)利，由社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)管理，社會(huì)資本財(cái)務(wù)是保密的，同樣受法律保護(hù)，因此PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理是一項(xiàng)非常困難的事情。要想做到有效監(jiān)督，必需遵守公開原則。

國(guó)有企業(yè)參與的動(dòng)機(jī)

增加業(yè)務(wù)收益：國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)收益增長(zhǎng)。在PPP模式中，原來(lái)的民營(yíng)部門或私營(yíng)部門是按社會(huì)資本來(lái)對(duì)待的，國(guó)企、央企理所當(dāng)然可以作為社會(huì)資本一方參與，目的是為了實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的需要。國(guó)務(wù)院2014年43號(hào)文件，對(duì)地方政府融資給與法律約束，一般債券和專項(xiàng)債券難以滿足地方政府的投資需求，PPP模式幾乎是其唯一出路，這也是國(guó)企參與的一個(gè)重要原因。

支持城鎮(zhèn)化進(jìn)程：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的提速，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要。僅僅依靠民營(yíng)企業(yè)或私營(yíng)企業(yè)難以完成這一目標(biāo)，國(guó)企理所當(dāng)然成為主力軍。國(guó)有企業(yè)除了合理參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之外，一個(gè)重要目標(biāo)是幫助政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，這也是國(guó)企職責(zé)所在。在PPP模式中，國(guó)企會(huì)發(fā)揮出可能比民營(yíng)企業(yè)更重要的作用。

擴(kuò)大市場(chǎng)份額：由于PPP模式具有長(zhǎng)期性，項(xiàng)目一旦獲得，社會(huì)資本對(duì)該項(xiàng)目具有幾十年運(yùn)營(yíng)管理權(quán)，國(guó)企如果不積極參與，隨著PPP項(xiàng)目不斷推進(jìn)，政府的公共投資項(xiàng)目會(huì)越來(lái)越少，國(guó)企參與公共投資項(xiàng)目機(jī)會(huì)也會(huì)越來(lái)越少。因此，為了不讓市場(chǎng)份額減少，國(guó)企必需積極參與PPP項(xiàng)目。

國(guó)有企業(yè)參與的優(yōu)勢(shì)

資金優(yōu)勢(shì)：一般PPP項(xiàng)目都需要有巨大的資金投入，多數(shù)國(guó)企特別是上市的國(guó)企在資金方面有較大優(yōu)勢(shì)。隨著國(guó)企的上市，從市場(chǎng)募集的資金需要尋找好的投資項(xiàng)目，而其風(fēng)險(xiǎn)又比較大，因此，PPP項(xiàng)目特別受到上市國(guó)企的青睞。

技術(shù)優(yōu)勢(shì)：我國(guó)國(guó)企基本上都有著較長(zhǎng)的發(fā)展歷史，改革開放以后，國(guó)企為國(guó)家改革開放做出了巨大貢獻(xiàn)，同時(shí)也得到了快速成長(zhǎng)，特別是建筑、建造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國(guó)企得到長(zhǎng)足的發(fā)展，增強(qiáng)了市場(chǎng)活力，擁有了大量先進(jìn)技術(shù)，必然為國(guó)企參與PPP建立得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。

規(guī)模優(yōu)勢(shì)：國(guó)企一般比較龐大，特別是央企，地方政府的PPP項(xiàng)目的規(guī)模一般也比較龐大，通常是幾十億甚至數(shù)百億的規(guī)模，一般中小企業(yè)難以承擔(dān)如此巨大的投資，這正是國(guó)企特別是央企的優(yōu)勢(shì)，由于規(guī)模龐大，在擁有先進(jìn)技術(shù)的同時(shí)，也擁有雄厚的綜合實(shí)力，面對(duì)地方政府的大型PPP項(xiàng)目，可以充分發(fā)揮其規(guī)模優(yōu)勢(shì)，從而減少PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目成功實(shí)施提供保障。

信用優(yōu)勢(shì)：與民企相比，國(guó)企信用較高，正因如此，地方政府在選擇合作伙伴時(shí)常常優(yōu)先選擇國(guó)企，這也是當(dāng)前國(guó)企成為PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本主力軍的一個(gè)主要原因。除了利用項(xiàng)目融資這一工具外，企業(yè)利用自身信用融資也是一種融資方式，國(guó)企信用高，使其融資成本會(huì)低一些，融資渠道也會(huì)相對(duì)多一些。

國(guó)有企業(yè)參與的挑戰(zhàn)

缺乏靈活性：國(guó)企參與PPP缺乏靈活性，按照市場(chǎng)規(guī)則的同時(shí)還需要遵循行政管理方式。例如，國(guó)企一般都會(huì)有相應(yīng)的級(jí)別對(duì)應(yīng)，其董事長(zhǎng)和總經(jīng)理也會(huì)按照相應(yīng)的行政管理模式來(lái)任命，這與完全市場(chǎng)模式下的民企有著很大不同。因此，國(guó)企與民企相比缺乏靈活性，從而導(dǎo)致活力不足。

創(chuàng)新動(dòng)力不足：基于上述原因，一個(gè)缺乏靈活性的企業(yè)很難有創(chuàng)新動(dòng)力。一些在民企運(yùn)用非常有效的激勵(lì)機(jī)制，國(guó)企不一定能夠采用。沒有足夠的激勵(lì)機(jī)制，要想增加企業(yè)的創(chuàng)新能力，基本是不可能的。企業(yè)創(chuàng)新能力是參與PPP模式的關(guān)鍵因素，如果沒有足夠的創(chuàng)新能力，特別是在由政府完全付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中，隨著PPP市場(chǎng)的不斷成熟和法規(guī)政策的日益完善，其競(jìng)爭(zhēng)能力會(huì)越來(lái)越小。

運(yùn)營(yíng)管理積極性不高：前面提到，國(guó)企對(duì)PPP項(xiàng)目有著先進(jìn)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在項(xiàng)目建設(shè)方面，特別是對(duì)超大型項(xiàng)目的建設(shè)管理，優(yōu)勢(shì)非常明顯。但對(duì)項(xiàng)目建設(shè)完成后的運(yùn)營(yíng)管理，并沒有足夠的經(jīng)驗(yàn)。因此，直接導(dǎo)致國(guó)企對(duì)PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理沒有多大興趣，通常會(huì)讓其企業(yè)特別是當(dāng)?shù)卣墓芾頇C(jī)構(gòu)代為運(yùn)營(yíng)管理，嚴(yán)格來(lái)講不能夠算真正意義上的PPP模式。

國(guó)有企業(yè)參與的對(duì)策

保持已有優(yōu)勢(shì)：國(guó)企擁有先進(jìn)的技術(shù)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持，這是PPP項(xiàng)目質(zhì)量的保障，高質(zhì)量的項(xiàng)目建設(shè)是大幅度降低未來(lái)運(yùn)營(yíng)成本的基本要求。應(yīng)當(dāng)將這種優(yōu)勢(shì)由建設(shè)階段保持到運(yùn)營(yíng)階段，為提高未來(lái)項(xiàng)目收益打下良好基礎(chǔ)。

提升運(yùn)營(yíng)能力：國(guó)企應(yīng)當(dāng)提高對(duì)未來(lái)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理能力，而不應(yīng)當(dāng)一味的只注重項(xiàng)目的工程建設(shè)利潤(rùn)，而忽視未來(lái)通過對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理所帶來(lái)的潛在市場(chǎng)收益。如果不能及時(shí)提升運(yùn)營(yíng)管理能力，會(huì)逐漸在PPP項(xiàng)目日趨激烈競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中失去優(yōu)勢(shì)。特別強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)企應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府付費(fèi)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和積累，如果僅僅依靠政府付費(fèi)，不僅不能獲得期望收益，甚至有可能會(huì)排除在市場(chǎng)之外，政府更希望有幫助政府減輕財(cái)政支付的企業(yè)作為合作伙伴。

增強(qiáng)創(chuàng)新能力：創(chuàng)新是企業(yè)生存的基礎(chǔ)，在PPP項(xiàng)目中也是這樣，通過企業(yè)創(chuàng)新提升效率，在滿足公眾需求前提下，讓項(xiàng)目為企業(yè)帶來(lái)更多效益。缺乏創(chuàng)新的企業(yè)在PPP項(xiàng)目中是沒有競(jìng)爭(zhēng)力的，無(wú)論是向使用者收費(fèi)或是政府付費(fèi)，創(chuàng)新是永恒的主題。PPP中企業(yè)發(fā)揮更大的作用是提高效率和改善質(zhì)量，沒有創(chuàng)新兩者都做不到。由于國(guó)有企業(yè)激勵(lì)機(jī)制不足，增強(qiáng)創(chuàng)新能力需要付出更多的代價(jià)。

聯(lián)合民營(yíng)企業(yè)：國(guó)企有其自身的優(yōu)勢(shì)，當(dāng)然也有其明顯的不足，如果國(guó)企能夠在PPP項(xiàng)目和民企有機(jī)聯(lián)合，將會(huì)發(fā)揮更大的作用。民企有著國(guó)企沒有的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，國(guó)民聯(lián)合優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展起到積極巨大的促進(jìn)作用。