文/沈陽(yáng)市國(guó)土資源發(fā)展研究中心 鄭慧媛 程銘 李祚

沈陽(yáng)市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中補(bǔ)償機(jī)制完善對(duì)策研究

文/沈陽(yáng)市國(guó)土資源發(fā)展研究中心 鄭慧媛 程銘 李祚

沈陽(yáng)市處于創(chuàng)建國(guó)家中心城市、加快實(shí)施沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度的不斷加快，城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步提升，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市中來(lái)，農(nóng)村閑置宅基地現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村人口與土地之間的關(guān)系產(chǎn)生了根本性的結(jié)構(gòu)變革，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行。為了更好的發(fā)揮農(nóng)村宅基地補(bǔ)償對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的保障作用，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，研究制定合理的宅基地補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是推動(dòng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，盤活沈陽(yáng)市宅基地資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用需要探索和研究的關(guān)鍵命題。本文在分析沈陽(yáng)市農(nóng)村宅基地補(bǔ)償現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，科學(xué)分析了沈陽(yáng)市農(nóng)村宅基地補(bǔ)償存在的問(wèn)題，尋求完善沈陽(yáng)市宅基地補(bǔ)償工作的途徑，并相應(yīng)的提出了具有針對(duì)性的對(duì)策建議，更好地為沈陽(yáng)市農(nóng)村宅基地有效流轉(zhuǎn)提供了保障。

沈陽(yáng)市農(nóng)村宅基地補(bǔ)償存在的問(wèn)題

沈陽(yáng)市目前的農(nóng)村宅基地補(bǔ)償方式按照《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》實(shí)施。主要包括地上物補(bǔ)償、土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)等。目前，沈陽(yáng)市宅基地補(bǔ)償辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不完善，農(nóng)民權(quán)益未得到合理的保障。具體問(wèn)題如下：

1.補(bǔ)償辦法和標(biāo)準(zhǔn)由政府單方確定

宅基地的補(bǔ)償辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府部門單方制定，沒(méi)有遵循農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民作為土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的權(quán)利和意愿。

2.補(bǔ)償辦法忽視了農(nóng)民土地增值部分的收益

土地在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作為一種資本，具有自身增值的潛力。農(nóng)民在退出宅基地后，節(jié)省出建設(shè)用地指標(biāo)用于開(kāi)發(fā)建設(shè)，集體組織作為宅基地所有者，應(yīng)享有這部分收益的分配權(quán)。沈陽(yáng)市農(nóng)村宅基地補(bǔ)償辦法中未涉及退出宅基地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)民收益問(wèn)題，即土地增值收益問(wèn)題。對(duì)農(nóng)民進(jìn)行的補(bǔ)償以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值而不是以土地價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)。這種土地補(bǔ)償?shù)霓k法剝奪了農(nóng)民增值部分的收益，宅基地的價(jià)值沒(méi)有得到合理體現(xiàn)，導(dǎo)致利益者的利益分配失衡。

3.農(nóng)地收益與征用后的土地收益差距較大

農(nóng)地征用被作為工業(yè)、商業(yè)或房地產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)建設(shè)用地后的土地租金猛增，產(chǎn)生的收益與農(nóng)民土地收益形成了強(qiáng)烈的對(duì)比。這種反差侵害了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民心里無(wú)法平衡，也造成了許多土地糾紛和社會(huì)矛盾。隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村宅基地價(jià)值不斷提升，但在土地征用過(guò)程中，拆遷補(bǔ)償絕大部分歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民只限于地上附著物補(bǔ)償，形成事實(shí)上的村集體經(jīng)濟(jì)組織“賣地”，侵害農(nóng)民宅基地使用權(quán)問(wèn)題，甚至引起利益沖突，這就狀況很難適應(yīng)城市化發(fā)展的需要。

沈陽(yáng)市宅基地補(bǔ)償機(jī)制完善途徑選擇

1.健全利益表達(dá)機(jī)制，保障農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)

沈陽(yáng)市農(nóng)村宅基地的補(bǔ)償辦法和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)尊重利益主體，增加農(nóng)民的發(fā)言權(quán)。為使農(nóng)民享有應(yīng)有的權(quán)利，必須賦予退出宅基地農(nóng)民平等的談判地位和權(quán)利。一方面，村民大會(huì)在農(nóng)村宅基地補(bǔ)償中的關(guān)鍵問(wèn)題上擁有決定權(quán)，而不是通過(guò)協(xié)商的方式?jīng)Q定；另一方面，在宅基地的補(bǔ)償方式上應(yīng)賦予農(nóng)民多樣化選擇的權(quán)利。可以選擇一次性補(bǔ)償，如宅基地?fù)Q房、宅基地?fù)Q貨幣；也可以選擇分紅的方式，如將宅基地使用權(quán)入股，入市，享受收益。

2.建立健全農(nóng)村房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)制，加快建立宅基地評(píng)價(jià)體系、明確評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償需要對(duì)明確農(nóng)村宅基地價(jià)格，然而，沈陽(yáng)市缺乏與宅基地相關(guān)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，無(wú)法評(píng)定其價(jià)值。因此，加快建立合理有效的農(nóng)村宅基地價(jià)格評(píng)定體系尤為重要，這也為加快宅基地的流轉(zhuǎn)做鋪墊。

3.健全宅基地補(bǔ)償機(jī)制，用土地的市場(chǎng)價(jià)值作為農(nóng)民土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

在對(duì)農(nóng)民退出宅基地進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，農(nóng)村宅基地在地上物價(jià)值補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，不僅要考慮到其它的經(jīng)濟(jì)損失，比如搬遷，臨時(shí)安置所產(chǎn)生的諸多費(fèi)用，更應(yīng)結(jié)合土地的市場(chǎng)價(jià)值，對(duì)農(nóng)民土地補(bǔ)償給予一定的傾斜，提高農(nóng)民的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

沈陽(yáng)市農(nóng)村宅基地補(bǔ)償機(jī)制完善對(duì)策

1.采用多樣化的農(nóng)村宅基地補(bǔ)償方式

多樣化的補(bǔ)償方式，可以為農(nóng)民提供更多的選擇權(quán)，更好地保障農(nóng)民的權(quán)益，提高農(nóng)民的積極性，加快農(nóng)村宅基地退出的速度。

(1)貨幣補(bǔ)償。貨幣補(bǔ)償是對(duì)自愿退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)民通過(guò)貨幣的形式進(jìn)行的補(bǔ)償，并且補(bǔ)償之后不再對(duì)其進(jìn)行其他補(bǔ)償。

(2)建設(shè)性補(bǔ)償。這種補(bǔ)償是通過(guò)鼓勵(lì)農(nóng)民整體搬遷到環(huán)境好，交通便利的地點(diǎn)，統(tǒng)一建設(shè)新的住宅小區(qū)的方法，補(bǔ)償退出宅基地所產(chǎn)生損失的補(bǔ)償方式，即輔助補(bǔ)償。

(3)實(shí)物補(bǔ)償。這種補(bǔ)償是一種宅基地的重新分配調(diào)整，比如申請(qǐng)城市保障性住房等形式，對(duì)退出農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。

2.完善沈陽(yáng)市農(nóng)村宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的退出方式，制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)于通過(guò)置換等方式轉(zhuǎn)變居住地點(diǎn)的農(nóng)民，應(yīng)通過(guò)計(jì)算損失程度來(lái)補(bǔ)償；針對(duì)完全退出的農(nóng)民，一般通過(guò)提供保障性住房的方式給與補(bǔ)償。不論哪種方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都不能低于農(nóng)民退出之前的生活水平，應(yīng)該在保障農(nóng)民生活水平提升的前提下制定標(biāo)準(zhǔn)。

(1)對(duì)于重新安置宅基地農(nóng)戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。宅基地是農(nóng)民賴以生存的居住用地，作為農(nóng)民最重要的生存保障，大多數(shù)農(nóng)民一般都不會(huì)放棄宅基地，因此，宅基地退出過(guò)程中，大多數(shù)農(nóng)民會(huì)選擇重新安置宅基地的補(bǔ)償方式，也就是集中居住。這種形式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在計(jì)算宅基地本身價(jià)值的基礎(chǔ)上，兼顧宅基地置換過(guò)程中的損失。也就是不但要通過(guò)現(xiàn)金補(bǔ)償其損失，也要同等置換與原來(lái)價(jià)值相同新的住房。這樣不但能夠提高農(nóng)民的生活水平也實(shí)現(xiàn)了宅基地有效利用。

補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容。補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容應(yīng)該從失地農(nóng)民物質(zhì)和精神兩個(gè)層面來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，綜合考慮村民的損失程度。因此，在進(jìn)行農(nóng)村宅基地補(bǔ)償過(guò)程中，應(yīng)綜合考慮，提高村民對(duì)農(nóng)村宅基地補(bǔ)償?shù)臐M意程度，推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出的進(jìn)程。

標(biāo)準(zhǔn)的制定方法。在置換標(biāo)準(zhǔn)制定中，應(yīng)該充分保障農(nóng)民的生活水平不要降低，即使是置換的面積小于原來(lái)的宅基地，也要保障其它基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境的提升。

實(shí)施措施。土地管理部門牽頭，統(tǒng)籌布局；開(kāi)通專項(xiàng)審批通道，及時(shí)變更產(chǎn)權(quán)，并且在宅基地置換之后要及時(shí)進(jìn)行住房變更登記，保障農(nóng)民合法權(quán)益。在具體的實(shí)施過(guò)程中，存在宅基地置換房屋和宅基地?fù)Q地，自行建造住房，這兩種形式。

(2)對(duì)于完全退出宅基地農(nóng)戶的補(bǔ)償。目前農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村宅基地仍然有較大的不舍，完全退出宅基地的農(nóng)民很少，這種情況的農(nóng)民一般常年在城市打工定居，應(yīng)該在城鎮(zhèn)提供相應(yīng)的保障性住房或者經(jīng)濟(jì)適用房，保障其安置。針對(duì)這種情況補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)，要充分根據(jù)農(nóng)民自身的需求，如果其不想獲得住房安置，也可以通過(guò)現(xiàn)金的形式給與補(bǔ)償，但是一定要在確定其有一定在城市生活實(shí)力之下才可實(shí)行。