吳曼

摘 要：隨著社會經濟的快速發(fā)展，地方政府債務與日俱增，成為目前我國經濟發(fā)展中一個不容忽視的焦點問題。地方政府舉借債務因為種種原因有其不可避免性和必然性。通過審計部門加強對地方政府性債務審計，可以幫助其摸清債務的結構和規(guī)模，揭示政府性債務在借、還、用、管等各個環(huán)節(jié)中存在的風險和問題，完善和加強地方性債務的管理?；诖?，本文從地方政府性債務審計的意義入手，深入分析了地方政府債務審計的關注點，并在此基礎上提出了地方政府性債務審計的創(chuàng)新模式，希望能為我國地方政府性債務審計工作提供一些有益的參考和借鑒。

關鍵詞：地方政府性債務 審計 關注點 模式創(chuàng)新

地方政府性債務在支持生態(tài)環(huán)境保護、加強基礎設施建設、推動改善民生、抗擊自然災害、應對金融危機、支持“擴內需、保增長”以及推動經濟發(fā)展方式轉變等各方面都發(fā)揮了積極的作用。如果能控制好債務風險，就能很好地推動地方經濟發(fā)展；但如果不能很好地控制風險，那么債務就有可能給地方政府帶來社會風險和金融風險，不僅會影響地方經濟的發(fā)展，同時也會對地方社會穩(wěn)定和財政正常運行造成災難性的打擊。

一、地方政府性債務審計的意義

開展地方政府性債務審計有著非常重要的意義：首先，政府債務具有不確定性。地方政府的債務包括很多種，不但有國內的債務，還有國外的債務；不但有直接借入的資金債務，還有間接、隱性的風險債務，如或有債務、救助債務。同時，地方政府的資金管理和債務構成部門也很繁多。地方政府到底有多少債務、每年償還和新增多少債務，很難在一個部門匯總和體現(xiàn)，各項債務數(shù)據匯總不及時、不準確。其次，政府部門缺乏相關的監(jiān)管措施，對政府性債務缺少必要的監(jiān)管。最后，政府償債期限較長，償還資金壓力加大。這些問題的存在，決定了開展地方政府性債務的審計的重要性和必要性。

二、地方政府性債務審計的關注點

（一）管理制度

地方政府性債務管理制度包括年度融資規(guī)模的程序和方法、管理的機構和流程、債務資金的使用單位和操作流程等等。一是審查地方政府建立的債務監(jiān)督管理辦法及落實情況、評價債務管理辦法是否有效、存在哪些需要改進的地方。二是看政府對債務實行動態(tài)和系統(tǒng)管理情況，審查地方政府采取了哪些有效的控制措施。三是審查地方政府是否對債務的項目建立了跟蹤管理程序、是不是已經建立了相關的責任追究和績效考核相關制度、有沒有建立責任追究和績效考評制度等，并審查地方政府相關的控制制度。

（二）債務舉借

一是審計地方政府性債務總體的規(guī)模，查看的重點是債務規(guī)模是不是達到了最佳。二是審查地方政府性債務的結構是不是合理，重點審查債務總量中三類債務分別占據多少比重，同時對債務的期限結構和債務的分布情況，尤其是對償債金額占全年度地方可支配財政收入情況進行審查，審查債務的來源情況，主要查看地方政府是否能夠權衡好債務成本的控制、風險防范和地方政府性債務靈活性的關系，使三者保持相對的平衡；分析貸款使用的產業(yè)結構是不是合理，著重審查貸款項目是不是分布合理，審查是不是做到短期項目與中長期項目、非營利性項目和盈利性項目的合理搭配。

（三）資金利用

著重審查資金投向是不是合理，審查債務資金的出借情況。在開展審計的過程中，要對債務資金的投向問題給予重點關注。如果通過深入調研，證實投入債務資金可以取得穩(wěn)定豐厚的資金收益和回報，沒有償債的風險，那么債務資金的投放到位情況將直接影響到資金的收益和回報獲得多少。因此，如果在使用資金的過程中，管理上存在漏洞，或者挪用、擠占、閑置資金，那么勢必會增加償債風險。因此，在審計中要對政府性債務的風險予以足夠重視。在審計過程中，審計人員要對地方政府性債務增長的速度、償債高峰期、總體的規(guī)模等指標開展審查，估計因過度舉債所帶來的風險，從而為有效防范和化解債務危機提供行之有效的合理化建議。

三、地方政府性債務審計的模式創(chuàng)新

（一）加強地方政府性債務審計與其他審計之間的聯(lián)系

1、與預算執(zhí)行審計相聯(lián)系

一是在每年的審計預算執(zhí)行中，應當把地方政府性債務中預算的編制、調整和執(zhí)行情況都列入審計的范圍之中，重點審查財務部門的債務管理情況，有效防范債務風險的發(fā)生，科學控制債務規(guī)模。二是有些地方至今還未出臺地方政府性債務管理辦法，必須對這些地方審計機關開展專項審計活動，同時要向地方政府提出建議，要求其加強對地方政府性債務的管理，盡快的出臺相關的管理辦法。三是重點審計監(jiān)督地方政府性融資平臺，規(guī)范平臺的融資運作，在確保地方政府融資健康發(fā)展的情況下，強化對融資平臺的審計和監(jiān)督力度，隨時掌握融資規(guī)模和進度，淘汰不符合規(guī)定的融資平臺，強化對融資平臺的監(jiān)督、管理和規(guī)范，防止過度舉債行為的發(fā)生。

2、與經濟責任審計相聯(lián)系

一是重點審查地方經濟的增長情況和政府性債務的變化，通過對逾期債務率、債務率、借新還舊率和償債率等項目的評價，督促和建議地方政府領導解決舉債問題，不斷推動地方債務管理制度的不斷完善和有效運行。二是建立健全地方政府投融資責任制，要求地方政府性債務要和地方財力相吻合，期限應和政府任期保持一致，對地方政府的擔保行為嚴加管理。

3、與投資項目審計相聯(lián)系

將全程跟蹤審計、階段性跟蹤審計和重點環(huán)節(jié)的審計相結合，著重開展重點投資項目的審計。在貸款環(huán)節(jié)，要對項目的真實性、決策的合理性、舉債的合規(guī)性以及債務償還能力評估等重點環(huán)節(jié)開展審計；在項目建設前期，應著重對招標的一些程序、招標用地的一些文件的完整性進行審核，對可行性研究進行評估，在招標過程中，應重點審查前期批復是否符合規(guī)定；在項目的實施階段，應重點審查隱蔽工程、工程變更情況、采購大額設備時工程款的撥付等情況，同時對工程管理部門的內部控制情況進行審計；在項目的決算階段中，應對工程結算是否真實，合法性項目建設的效率、效益等進行審查。

4、與金融審計相聯(lián)系

一是重點審計金融機構固定資金貸款的發(fā)放支付、申貸、貸后管理等流程，保證貸款資金在實體經濟中的利用率，為調整經濟結構和促進實體經濟發(fā)展服務。二是著重審計貸款的資金是否到位，要充分發(fā)揮信貸資金杠桿的調節(jié)作用。并將杠桿率控制在一定范圍之內，從而減少調整貨幣政策的難度。三是著重審查各業(yè)務流程是否已經建立了內控制度，風險防范措施是否到位，經濟業(yè)務活動是不是取得了效益等。

（二）優(yōu)化審計的組織形式

一是快速建立健全審計工作的合作體系。破除不同單位之間的限制，吸收專業(yè)審計人員參與審計活動，發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，提升審計水平。二由審計局人員對審計質量進行嚴格把關，并對審計情況出具相關材料。三是不斷探索創(chuàng)新，嘗試推行分組審計模式。倡導在各級審計部門開展合作審計和平行審計。不斷完善審計的流程和相關程序，實現(xiàn)審計部門對同級政府的舉債情況開展審核。

（三）完善審計信息服務體系

一是利用計算機系統(tǒng)，開辟地方政府性債務審計平臺，對債務資金利用情況開展全過程無縫隙的監(jiān)管。二是建立符合實際情況的，行之有效的政府債務風險預警系統(tǒng)，增強對資產的逾期債務率、負債率、借新還舊率等指標的動態(tài)監(jiān)管，對財政債務的規(guī)模、結構和逾期違約等各種情況開展實時的跟蹤監(jiān)控，對不斷變化的負債趨勢開展有針對性的評價。三是建立健全地方政府性債務的審計評價系統(tǒng)，助推地方政府性債務審計工作科學合理、客觀公證推進，避免審計風險的出現(xiàn)。

四、結束語

我國審計部門要利用專業(yè)優(yōu)勢和地位超脫優(yōu)勢，以維護國家經濟安全為己任，利用各種方法、方式加強對地方政府性債務的審計調查，及早發(fā)現(xiàn)存在于債務管理中的一些問題，充分發(fā)揮審計部門的作用，有效防范地方債務風險，促進地方政府性債務管理朝著規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。

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