□嘉善縣國(guó)土資源局 鄭利平

局長(zhǎng)論壇

農(nóng)房集聚 統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 著力推進(jìn)小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治
——以嘉善縣為例

□嘉善縣國(guó)土資源局 鄭利平

▲嘉善縣委書記許晴聽取農(nóng)房集聚工作匯報(bào)

農(nóng)房改造集聚工作是嘉善縣科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)建設(shè)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的切入點(diǎn)和突破口，也是推進(jìn)嘉善縣轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ钱?dāng)前推進(jìn)小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治的必修課。推進(jìn)農(nóng)房集聚改造，加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，切實(shí)破解農(nóng)民建房難問(wèn)題，既是保障農(nóng)民合法居住權(quán)、優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境的必要手段，也是建設(shè)城鄉(xiāng)一體化和全面小康社會(huì)的重要舉措。近年來(lái)，嘉善縣圍繞“力爭(zhēng)通過(guò)三到五年基本解決全縣農(nóng)村無(wú)房戶、危房戶建房用地問(wèn)題，建立高效、便民、務(wù)實(shí)的宅基地規(guī)范管理新機(jī)制”這一目標(biāo)，創(chuàng)新舉措，完善制度，攻堅(jiān)克難，層層發(fā)動(dòng)，在各鎮(zhèn)（街道）、相關(guān)部門的共同努力下，全縣農(nóng)房建設(shè)和管理工作初顯成效，同時(shí)涌現(xiàn)出了像姚莊桃源新村、干窯月半灣小區(qū)、大云繆家小區(qū)、羅星厙浜新區(qū)等一批典型，為小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治奠定了良好基礎(chǔ)。

一、基本情況

2013年以來(lái)，嘉善縣委、縣政府把農(nóng)房建房改造作為為民服務(wù)的頭等大事來(lái)抓，先后由縣政協(xié)主席、縣委副書記、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，會(huì)同縣農(nóng)辦、國(guó)土、住建、財(cái)政等部門，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展排摸，及時(shí)將調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為政策意見。2013年制定出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)房改造集聚與建設(shè)管理工作的意見（試行）》（善委辦發(fā)〔2013〕134號(hào)），2014年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)房建設(shè)管理的指導(dǎo)意見（試行）》（善委辦發(fā)〔2014〕50號(hào)）等指導(dǎo)性文件。2015年起農(nóng)房改造集聚工作納入縣對(duì)鎮(zhèn)年度目標(biāo)責(zé)任制考核，并進(jìn)行單項(xiàng)工作考核表彰。兩年來(lái)在各鎮(zhèn)（街道）、相關(guān)部門的共同努力下，嘉善縣農(nóng)房建設(shè)和管理工作初顯成效，形成了很多好經(jīng)驗(yàn)、好做法。

（一）工作凝聚力強(qiáng)

根據(jù)“善委辦發(fā)〔2014〕49號(hào)”《關(guān)于成立嘉善縣土地綜合整治和農(nóng)房集聚工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》文件，成立了以縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，分管副縣長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，縣級(jí)相關(guān)部門為成員的縣土地綜合整治和農(nóng)房集聚領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室并從相關(guān)部門抽調(diào)人員駐縣國(guó)土資源局辦公，開展日常的督查、推進(jìn)和協(xié)調(diào)、指導(dǎo)工作?？h委縣政府專門召開農(nóng)房集聚和農(nóng)村土地整治政策解讀培訓(xùn)會(huì)，并將此項(xiàng)工作列入“善政學(xué)堂”學(xué)習(xí)討論，確保這項(xiàng)工作及政策要求落到實(shí)處落到基層，形成了縣級(jí)層面有專門督導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門層面有考核推動(dòng)，村級(jí)層面有激勵(lì)機(jī)制，政策層面有實(shí)貨保障，全縣形成了土地綜合整治和農(nóng)房集聚互相促進(jìn)的良好態(tài)勢(shì)。

（二）布點(diǎn)優(yōu)化力強(qiáng)

嘉善縣以農(nóng)房集聚和建房節(jié)地為兩條底線，因地制宜引導(dǎo)村民自愿相對(duì)集中居住。在首輪“1+X”共77個(gè)布點(diǎn)基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)調(diào)研2014年調(diào)整為“1+X+Y1+Y2”共249個(gè)布點(diǎn)，其中21個(gè)集鎮(zhèn)型新社區(qū)（中心集聚點(diǎn)）；66個(gè)城鄉(xiāng)一體新社區(qū)（一般集聚點(diǎn)）；144個(gè)保留拓展點(diǎn)；18個(gè)特色自然村落保護(hù)點(diǎn)。規(guī)劃至2030年，城鄉(xiāng)一體新社區(qū)建設(shè)用地總面積為2162.02公頃，規(guī)劃總戶數(shù)為87908戶，總?cè)丝跒?80000人，其中安置戶數(shù)為71030戶，保留戶數(shù)16878戶。城鎮(zhèn)新社區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地面積為696.23公頃，規(guī)劃戶數(shù)為27260戶，人口規(guī)模為8.8萬(wàn)人，戶均建設(shè)用地面積為0.38畝，人均建設(shè)用地面積為78.90平方米；農(nóng)村新社區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地面積為1199.75公頃，規(guī)劃戶數(shù)為35859戶，人口規(guī)模為11.5萬(wàn)人，戶均建設(shè)用地面積為0.49畝，人均建設(shè)用地面積為101.5平方米；保留拓展點(diǎn)拓展部分用地面積為266.07公頃，規(guī)劃戶數(shù)為7911戶，人口為2.7萬(wàn)人，戶均建設(shè)用地面積為0.5畝。在縣發(fā)改局、住建局等相關(guān)部門的精心組織配合下，現(xiàn)已完成全縣93個(gè)村莊規(guī)劃的評(píng)審工作。

（三）政策保障力強(qiáng)

一是在用地指標(biāo)上，主要從四個(gè)方面予以重點(diǎn)保障：上級(jí)下達(dá)的年度指標(biāo)總量中切塊10%；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)優(yōu)先保障農(nóng)村土地整治項(xiàng)目農(nóng)房建新區(qū)用地；上級(jí)下達(dá)農(nóng)民建房用地計(jì)劃單列指標(biāo)；從縣盤活指標(biāo)中拿出一部分。2016年用于農(nóng)民建房的用地指標(biāo)為500畝。二是在空間指標(biāo)上，2014年結(jié)合土地利用總體規(guī)劃中期調(diào)整完善，優(yōu)先調(diào)整安排農(nóng)民建房所需規(guī)劃空間，20%（新增建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)385公頃）專項(xiàng)保障新農(nóng)村建設(shè)。2016年農(nóng)民建房所需的規(guī)劃?rùn)C(jī)動(dòng)指標(biāo)給予了全額保障，共報(bào)批430畝。三是在獎(jiǎng)勵(lì)政策上，對(duì)自愿到中心集聚區(qū)和農(nóng)村新社區(qū)集聚的急需建房戶，選擇聯(lián)排房和公寓房置換的，縣財(cái)政分別按5萬(wàn)元/戶和7萬(wàn)元/戶對(duì)鎮(zhèn)村實(shí)施主體給予獎(jiǎng)補(bǔ)，對(duì)年內(nèi)3戶以上連片集聚并選擇聯(lián)排房和公寓房置換的，對(duì)鎮(zhèn)村實(shí)施主體再給予1萬(wàn)元/戶獎(jiǎng)補(bǔ)；引導(dǎo)農(nóng)戶連戶成片（整村）搬遷集聚開展農(nóng)村土地整治，切實(shí)提高節(jié)地率。鼓勵(lì)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目復(fù)墾工作，按拆舊區(qū)復(fù)墾新增耕地面積給予實(shí)施主體5萬(wàn)元/畝補(bǔ)助，并按完成時(shí)間第一年加2萬(wàn)元/畝，第二年加1萬(wàn)元/畝。鼓勵(lì)宅基地復(fù)墾建新區(qū)集約節(jié)地，以項(xiàng)目為單位，按宅基地節(jié)地面積給予實(shí)施主體一定獎(jiǎng)勵(lì)，節(jié)地率 20-30%，每畝獎(jiǎng)勵(lì)20萬(wàn)元；31-40%，每畝獎(jiǎng)勵(lì)25萬(wàn)元；大于等于40%，每畝獎(jiǎng)勵(lì)30萬(wàn)元；進(jìn)一步加大村級(jí)組織農(nóng)房集聚融資貼息借款扶持，按照實(shí)際籌資額和建設(shè)進(jìn)展，縣財(cái)政給予貼息補(bǔ)助，貼息本金最高100萬(wàn)元、最長(zhǎng)三年。對(duì)自主建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)的村級(jí)組織由縣財(cái)政預(yù)借50萬(wàn)元啟動(dòng)資金，集聚到 50戶時(shí)轉(zhuǎn)為一次性以獎(jiǎng)代補(bǔ)。各鎮(zhèn)（街道）也要給予一定的扶持補(bǔ)助?？h、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)要加大融資力度，縣通過(guò)直接融資或間接融資幫助各主體解決部分融資，各鎮(zhèn)（街道）也要積極籌措資金，切實(shí)保障集聚區(qū)建設(shè)資金需求。

（四）集聚推進(jìn)力強(qiáng)

2016年剛需戶安置數(shù)量為1903戶，實(shí)際安置集聚1975戶，其中剛需戶1956戶。全縣各集聚點(diǎn)建設(shè)進(jìn)度：中心點(diǎn)啟動(dòng)征地10個(gè)點(diǎn)，啟動(dòng)征地470畝，完成公寓房建設(shè)36幢702套；一般新社區(qū)啟動(dòng)征地34個(gè)點(diǎn)，啟動(dòng)征地1356畝，完成聯(lián)排房基礎(chǔ)設(shè)施234戶，完成公寓房建設(shè)24幢280套；拓展保留點(diǎn)啟動(dòng)征地9個(gè)點(diǎn)，征地面積54.9畝。已累計(jì)集聚農(nóng)戶37057戶，集聚率達(dá)43%。

(五)規(guī)范管理力強(qiáng)

改革農(nóng)民建房審批制度，全面提高審批服務(wù)質(zhì)量和效率，建立“農(nóng)戶申請(qǐng)、村級(jí)審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批、縣管轉(zhuǎn)用”的農(nóng)民建房管理模式。在簡(jiǎn)化審批流程、下放審批權(quán)限的同時(shí)，建立宅基地村級(jí)民主管理制度，在全縣推行“村規(guī)民約”范本，通過(guò)“村規(guī)民約”等方式推行村級(jí)民主管理，在宅基地分配過(guò)程中實(shí)行公示制度，做到分配過(guò)程公開透明，分配結(jié)果公平公正。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村宅基地審批“四公開”“四到場(chǎng)”制度，做到審批程序公開、申請(qǐng)條件公開、建房名單公開、審批結(jié)果公開，確保建筑放樣到場(chǎng)、基槽驗(yàn)線到場(chǎng)、施工過(guò)程到場(chǎng)、竣工驗(yàn)收到場(chǎng)。結(jié)合“三改一拆”工作，加大了對(duì)農(nóng)村建房的監(jiān)管力度，規(guī)范了農(nóng)村建房行為，強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村農(nóng)房違建亂建行為的治理。各鎮(zhèn)（街道）均設(shè)置了專門的“兩違”辦公室，配置專門人員，并給人員配備了對(duì)講機(jī)、GPS設(shè)備、視頻設(shè)備等“兩網(wǎng)化”裝備，實(shí)行了“網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)格化”巡查管理體系。

二、存在的問(wèn)題

（一）集聚點(diǎn)建設(shè)用地成本問(wèn)題

一是土地費(fèi)用（公寓房劃撥用地）：征地補(bǔ)償安置、建構(gòu)作物拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地報(bào)批稅費(fèi)等；二是小區(qū)建設(shè)前期費(fèi)用（公寓房）：施工招投標(biāo)費(fèi)、綠化工程招投標(biāo)費(fèi)、臨時(shí)配電工程款、消防檢測(cè)費(fèi)等28項(xiàng)；三是建設(shè)工程款（公寓房）：道路基礎(chǔ)設(shè)施及各類管線費(fèi)、給排水（污水）、燃?xì)赓M(fèi)等；四是小區(qū)公共配套：垃圾收集處理、污水集中處理、配電設(shè)施、小區(qū)綠化等配套建設(shè)費(fèi)。聯(lián)排房宅基地成本費(fèi)用測(cè)算如下：征地補(bǔ)償費(fèi)：按人均1畝，安置費(fèi)9.6萬(wàn)元，青苗及其他補(bǔ)償1萬(wàn)元，安置2戶計(jì)算，5.3萬(wàn)元/戶；基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)：小區(qū)道路、給排水（污水）3.5萬(wàn)元/戶；管線安裝費(fèi)（走地下）：電信（聯(lián)通、移動(dòng)）1000元/戶，廣電（有線電視）1000元/戶，電力6000-10000元/戶，合計(jì)8000-12000元/戶；用地指標(biāo)費(fèi)：按12萬(wàn)元/畝，折算到每戶6萬(wàn)元。以上四項(xiàng)合計(jì)15.6-16萬(wàn)元/戶。

（二）“兩新”工程推進(jìn)面上不夠平衡問(wèn)題

由于新社區(qū)規(guī)劃點(diǎn)區(qū)位級(jí)差等問(wèn)題，對(duì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出、發(fā)展前途好、自身價(jià)值高，農(nóng)戶集聚接受率高；相反，農(nóng)戶自然集聚接受率就低。這導(dǎo)致了一般新社區(qū)因農(nóng)戶自然翻建住房不多而推進(jìn)較慢。由于“兩分兩換”等工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)間推進(jìn)的不平衡，城鎮(zhèn)新社區(qū)（新市鎮(zhèn)的重要組成部分）推進(jìn)也不快，且不平衡。總體上姚莊鎮(zhèn)推進(jìn)較快，且實(shí)施整鎮(zhèn)推進(jìn)，城鎮(zhèn)集聚區(qū)覆蓋全鎮(zhèn)，農(nóng)民積極性較高，推著政府加快實(shí)施農(nóng)房集聚，解決農(nóng)民建房問(wèn)題。而陶莊鎮(zhèn)連城鎮(zhèn)中心集聚區(qū)征地都尚未啟動(dòng)。規(guī)劃保留點(diǎn)建設(shè)還有待提升，在保留點(diǎn)內(nèi)只在村莊空閑地上作了規(guī)劃，對(duì)舊村舊房改造沒(méi)有具體作修建性規(guī)劃，部分村莊道路和景觀帶是斷頭路，整個(gè)保留點(diǎn)也沒(méi)有規(guī)劃主要通道出入口，缺少村莊設(shè)計(jì)，更談不上1村一品和1點(diǎn)一品傳統(tǒng)特色。

（三）資源保障還不夠有力問(wèn)題

由于總體上土地指標(biāo)、空間的緊缺，特別是農(nóng)民建房的不確定性，村莊規(guī)劃空間僅滿足20%，導(dǎo)致宅基地選址往往在不符合土地規(guī)劃的區(qū)塊，部10號(hào)文件又取消了浙江省規(guī)劃?rùn)C(jī)動(dòng)基本農(nóng)田的做法，使農(nóng)民建房空間保障更是雪上加霜。土地指標(biāo)的保障相對(duì)較好，但也存在著村、鎮(zhèn)總是不斷向上伸手要計(jì)劃指標(biāo)現(xiàn)象。同時(shí)存在著村莊規(guī)劃資源浪費(fèi)與不足問(wèn)題，一是規(guī)劃布點(diǎn)和規(guī)劃面積不合理：有的村太少，只有1個(gè)一般點(diǎn)和1個(gè)保留拓展點(diǎn)，規(guī)劃面積只能解決60%的農(nóng)戶；而有的村2個(gè)一般點(diǎn)和14個(gè)保留拓展點(diǎn)，規(guī)劃面積可以解決190%的農(nóng)戶。例：光明村只有1個(gè)一般點(diǎn)和1個(gè)保留拓展點(diǎn)，全村現(xiàn)有750戶農(nóng)戶，而規(guī)劃戶數(shù)只有447戶，還303戶沒(méi)有規(guī)劃；長(zhǎng)秀村2個(gè)一般點(diǎn)和10多個(gè)保留拓展點(diǎn)，全村現(xiàn)有1452戶，而規(guī)劃戶數(shù)達(dá)到2787戶，多規(guī)劃1335戶。二是規(guī)劃戶均用地太大：在規(guī)劃編制過(guò)程中，大部分規(guī)劃集聚點(diǎn)的戶均用地多數(shù)在0.5畝（部分點(diǎn)而且連公寓房也計(jì)算在內(nèi)），如果公寓房不計(jì)算在內(nèi)的話要超過(guò)0.5畝，這樣的集聚沒(méi)有起到節(jié)約集約土地的作用。

（四）政策措施還有待完善問(wèn)題

部門配合推進(jìn)力度還要加大，存在考慮部門利益多，考慮群眾利益少的現(xiàn)象，基層干部反映遇到需多部門協(xié)調(diào)解決問(wèn)題時(shí)，就會(huì)推諉扯皮，而且部門之間的政策較多，有時(shí)解決問(wèn)題需要很長(zhǎng)時(shí)間，基層單位往往失去信心。有關(guān)資金扶助以及規(guī)費(fèi)減免的問(wèn)題，縣一級(jí)層面就需要不斷補(bǔ)充完善。關(guān)于供地方式問(wèn)題，地塊農(nóng)轉(zhuǎn)后涉及具體供地，明確供地給誰(shuí)（新市公司、村集體、農(nóng)戶）的問(wèn)題；有關(guān)公建配套房、公寓房、聯(lián)排房的用地性質(zhì)和發(fā)證問(wèn)題；用地指標(biāo)費(fèi)、耕地占用稅，涉及整體供地與點(diǎn)式供地的稅費(fèi)差額問(wèn)題。最主要的是獎(jiǎng)補(bǔ)政策問(wèn)題：農(nóng)戶只知道進(jìn)入集聚點(diǎn)建房還要繳納基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，而縣里2013年出臺(tái)的134號(hào)文件的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，是明確獎(jiǎng)補(bǔ)給鎮(zhèn)（街道）村主體的，具體獎(jiǎng)補(bǔ)額度是公寓房7萬(wàn)元、聯(lián)排房5萬(wàn)元、3戶連片1萬(wàn)元，從這樣獎(jiǎng)補(bǔ)方式來(lái)看農(nóng)戶沒(méi)有得到實(shí)惠，相反還要繳費(fèi)。這些問(wèn)題都要在工作實(shí)踐中不斷完善。

三、意見建議

下一步嘉善縣應(yīng)在以下五個(gè)方面深入推進(jìn)農(nóng)房集聚工作。

（一）圍繞一個(gè)中心，深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想

黨的十八大以來(lái)，黨中央堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民理念。在農(nóng)房集聚工作中，“以人民為中心”最根本的是以農(nóng)民為本，最根本的問(wèn)題是農(nóng)村問(wèn)題。要在著力增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、生活滿意度上下功夫。今年是“十三五”開局之年，省委省政府提出要建設(shè)“更高水平全面小康社會(huì)”。全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，沒(méi)有農(nóng)村的小康，就沒(méi)有全面小康。農(nóng)房集聚是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的金鑰匙。農(nóng)村土地管理是我們工作的最大短板，宅基地管理是農(nóng)村土地管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵所在?！敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)，全面小康”是改革的要求，它的切入點(diǎn)也在農(nóng)村土地上。同時(shí)，規(guī)范宅基地管理也是小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治的重要內(nèi)容。

（二）鎖定兩大目標(biāo)，著力推進(jìn)美麗嘉善建設(shè)

一是鎖定城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)空間優(yōu)化的目標(biāo)。按照發(fā)展中心鎮(zhèn)、優(yōu)化中心村、保護(hù)特色村、整治空心村的要求，切實(shí)發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃引領(lǐng)作用，積極探索土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃“兩規(guī)合一”工作機(jī)制。對(duì)小城鎮(zhèn)建成范圍內(nèi)建設(shè)用地全面調(diào)查摸底，理清存量建設(shè)用地閑置低效錯(cuò)配現(xiàn)狀，明確基礎(chǔ)設(shè)施和公建配套項(xiàng)目用地需求，把握城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、局部修改和土地整治規(guī)劃實(shí)施，重點(diǎn)落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施和公建配套等民生項(xiàng)目用地空間，有序調(diào)配城鎮(zhèn)拓展邊界內(nèi)外的建設(shè)用地和耕地，著力優(yōu)化工業(yè)生產(chǎn)用地和居住生活用地功能分區(qū)和結(jié)構(gòu)，有效化解城鎮(zhèn)建設(shè)用地分散無(wú)序和農(nóng)用地耕地碎片化現(xiàn)象。

二是鎖定農(nóng)民建房集聚建設(shè)的目標(biāo)。加快推進(jìn)農(nóng)民建房集聚建設(shè)，要統(tǒng)籌安排上級(jí)專項(xiàng)下達(dá)的農(nóng)民建房新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、存量建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，切實(shí)保障小城鎮(zhèn)綜合整治中農(nóng)民建房用地需求，深入實(shí)施解決農(nóng)民建房難規(guī)范宅基地管理專項(xiàng)行動(dòng)、空心村整治等工作，加快推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)集中集聚建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)中心集聚點(diǎn)建設(shè)，穩(wěn)妥推進(jìn)特色自然村落建設(shè)，適當(dāng)啟動(dòng)一般新社區(qū)，著力推進(jìn)農(nóng)房集聚解決農(nóng)民建房難問(wèn)題，不斷提升農(nóng)村土地節(jié)約集約利用水平。

（三）緊扣三項(xiàng)原則，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村土地利用

一是因地制宜原則。要把規(guī)劃擺在突出位置，科學(xué)謀劃，嚴(yán)格實(shí)施，充分發(fā)揮規(guī)劃在農(nóng)房集聚中的引領(lǐng)和管控作用。不同區(qū)域、不同定位、不同地類情況迥異，應(yīng)在規(guī)劃中體現(xiàn)差別化的用地導(dǎo)向。從村莊定位看，城郊村、中心村、一般村、撤并村等不同功能定位的村莊，要有不同的用地引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)、中心村集聚。對(duì)空閑地、空置房數(shù)量較多的村莊，在布局宅基地的同時(shí)，要同步做好土地綜合整治規(guī)劃，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)生產(chǎn)生活與生態(tài)相協(xié)調(diào)。對(duì)具有一定歷史保護(hù)價(jià)值或者環(huán)境優(yōu)美的村莊，可以結(jié)合古村落保護(hù)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂(lè)等。

二是民生優(yōu)先原則。要切實(shí)保障基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)用地，要將小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治需新建教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、污水處理和停車場(chǎng)等民生、基礎(chǔ)設(shè)施納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，實(shí)施項(xiàng)目化管理，重點(diǎn)保障建設(shè)用地。在充分利用現(xiàn)有存量建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，對(duì)確需新增建設(shè)用地的，要納入縣土地利用年度計(jì)劃，按項(xiàng)目時(shí)序要求和實(shí)際用地需求優(yōu)先安排年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。農(nóng)房集聚剛需戶的空間規(guī)劃指標(biāo)和新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)由縣級(jí)層面統(tǒng)籌解決。

三是節(jié)約集約原則。要堅(jiān)持資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，以節(jié)約集約用地示范工程為載體，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，創(chuàng)新資源利用方式，通過(guò)典型引導(dǎo)，示范推廣，大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，切實(shí)提高土地利用效率。

（四）突出四個(gè)結(jié)合，全面推動(dòng)農(nóng)房集聚改造

一是與小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治結(jié)合。按照“一年見效、三年到位”的總體要求，全面實(shí)施以“一加強(qiáng)三整治”為主要內(nèi)容的小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動(dòng)，統(tǒng)籌抓好小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治及后續(xù)運(yùn)維、特色塑造、內(nèi)涵提升等長(zhǎng)效工作，建設(shè)“基礎(chǔ)設(shè)施完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、特色風(fēng)貌鮮明、民生建設(shè)良好”具有江南特色的新型現(xiàn)代化美麗城鎮(zhèn)。通過(guò)大力推進(jìn)鎮(zhèn)中心集聚區(qū)的主平臺(tái)建設(shè)，以財(cái)產(chǎn)性收入的增加和生產(chǎn)生活環(huán)境的改善，吸引鎮(zhèn)域農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集聚，努力打造充滿江南生活氣息的精致美麗小鎮(zhèn)。

二是與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)合。大力開展農(nóng)村土地綜合整治，要運(yùn)用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，健全農(nóng)村土地民主管理制度和土地收益分配機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村和農(nóng)民三者的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)一步加大農(nóng)村土地綜合整治工作力度，促進(jìn)鎮(zhèn)村間土地要素有序流動(dòng)和合理配置，構(gòu)建農(nóng)房集聚用地保障主渠道。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤激勵(lì)政策支撐下，既為土地整治項(xiàng)目和資金向農(nóng)村地區(qū)傾斜、農(nóng)民增收提供渠道，也為新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和中小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展建設(shè)用地空間。

三是與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)結(jié)合。要結(jié)合小城鎮(zhèn)改造、治危拆違、低小散企業(yè)“退散進(jìn)集”等工作，將小城鎮(zhèn)整治納入城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)范圍，以優(yōu)化城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地空間布局、功能分區(qū)和用地結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，研究制訂城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)方案，切實(shí)解決城鎮(zhèn)中心集聚點(diǎn)的建設(shè)用地需求，加快盤活存量建設(shè)用地，提高建設(shè)用地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變。

四是與“三改一拆”拆后土地利用結(jié)合。要切實(shí)做好小城鎮(zhèn)“三改一拆”拆后土地利用工作，特別是農(nóng)房集聚、低小散企業(yè)整治后的土地利用，對(duì)難以直接利用的零星拆后土地，屬于“宜建則建”的，可在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃過(guò)程中，將其納入周邊地塊進(jìn)行整體開發(fā)。對(duì)符合土地整治規(guī)劃、屬于“宜耕則耕”的，可納入復(fù)墾區(qū)域，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策進(jìn)行綜合利用。對(duì)整治地塊面積太小無(wú)法獨(dú)立使用時(shí)，可納入周邊符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的地塊，安排新增指標(biāo)進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用一并利用。

（五）強(qiáng)化五項(xiàng)舉措，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)

1.扎實(shí)推進(jìn)小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治

加快鎮(zhèn)中心集聚區(qū)建設(shè)。強(qiáng)化鎮(zhèn)中心集聚區(qū)的主導(dǎo)性作用，要集中精力、財(cái)力、資源優(yōu)先全面啟動(dòng)中心集聚區(qū)建設(shè)。以農(nóng)房集聚和建房節(jié)地為兩條底線，因地制宜引導(dǎo)農(nóng)戶自愿到21個(gè)集鎮(zhèn)型新社區(qū)（中心集聚點(diǎn)）相對(duì)集中居住。同時(shí)，要適當(dāng)推進(jìn)農(nóng)村新社區(qū)的建設(shè)，切實(shí)解決本村（社區(qū)）急需建房農(nóng)戶的建房需求。

加快建成區(qū)三舊（舊村莊、舊廠區(qū)和舊城鎮(zhèn)）改造。按照“規(guī)劃先行，統(tǒng)籌謀劃，業(yè)主聯(lián)動(dòng)，成片開發(fā)，公益優(yōu)先，利益共享”的要求，以“退二優(yōu)二”“退二進(jìn)三”“收購(gòu)儲(chǔ)備”“臨時(shí)利用”“集體開發(fā)”等方式實(shí)施“三舊”改造。

加快城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。開展城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)年度更新工作，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)動(dòng)態(tài)化、精準(zhǔn)化管理。狠抓項(xiàng)目推動(dòng)，健全工作程序，嚴(yán)格再開發(fā)項(xiàng)目改造方案審核報(bào)批，完善土地增值收益分配機(jī)制，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。

2.扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治

創(chuàng)新土地整治規(guī)劃編制。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，以保障糧食安全為首要目標(biāo)，大力推進(jìn)農(nóng)用地整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)；以促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化為基本導(dǎo)向，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)散亂、閑置、低效建設(shè)用地整治利用；以改善生態(tài)環(huán)境為根本要求，大力推進(jìn)廢棄、污染、退化土地復(fù)墾治理。突出“全域規(guī)劃、精細(xì)設(shè)計(jì)、綜合整治”，堅(jiān)持田、水、路、林、村綜合整治，統(tǒng)籌區(qū)域土地整治，發(fā)揮土地整治的整體效益。

完善城鄉(xiāng)增減掛鉤機(jī)制。建立完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)化管理機(jī)制，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)跨區(qū)域入市交易。深入推進(jìn)節(jié)余指標(biāo)質(zhì)押貸款，積極探索節(jié)余指標(biāo)收儲(chǔ)交易制度。探索落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。全面推進(jìn)嚴(yán)格建設(shè)用地總量控制，保持建設(shè)用地流量為目標(biāo)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化試點(diǎn)。

推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心建設(shè)。以低小散產(chǎn)業(yè)整治為契機(jī)，按“一村一策”制定村級(jí)工業(yè)園區(qū)整治改造提升計(jì)劃，以農(nóng)村土地整治復(fù)墾及低效用地再開發(fā)為突破口，以打好“三改一拆”“五水共治”“五氣共治”轉(zhuǎn)型升級(jí)組合拳為推進(jìn)手段，全面推進(jìn)村級(jí)工業(yè)園區(qū)的騰退整治。鼓勵(lì)通過(guò)存量低效用地再開發(fā)，利用開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和小企業(yè)創(chuàng)業(yè)中心內(nèi)現(xiàn)有空間（含地下空間）和設(shè)施，建設(shè)“兩創(chuàng)中心”標(biāo)準(zhǔn)廠房，構(gòu)建企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展新平臺(tái)。進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)工業(yè)園區(qū)發(fā)展模式創(chuàng)新和能級(jí)水平提升。

3.加快推進(jìn)宅基地有償流轉(zhuǎn)

創(chuàng)新宅基地管理工作。健全農(nóng)村土地民主管理制度，完善農(nóng)民建房村級(jí)協(xié)商議事機(jī)制和“村規(guī)民約”，充分發(fā)揮村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民在土地管理中的主體作用，以規(guī)范宅基地管理為引領(lǐng)，把耕地保護(hù)、違法管控、農(nóng)民建房、陽(yáng)光征地、土地整治等作為重點(diǎn)，建立符合本地實(shí)際的各項(xiàng)管理機(jī)制，確保農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村土地管理的規(guī)范化和制度化，促進(jìn)耕地切實(shí)保護(hù)和違法用地有效管控。通過(guò)推行農(nóng)村土地民主管理，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“基礎(chǔ)管理有強(qiáng)化、農(nóng)民權(quán)益有保障、農(nóng)民利益有提升”三大目標(biāo)。

實(shí)施宅基地有償退出。以農(nóng)民自愿為前提，引導(dǎo)宅基地有序規(guī)范退出。對(duì)于退出農(nóng)村宅基地的地上建構(gòu)筑物，參照當(dāng)?shù)赝谵r(nóng)村土地綜合整治或農(nóng)房集聚補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。對(duì)于農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償安置，在當(dāng)?shù)卣图w經(jīng)濟(jì)組織可承受的前提下，由申請(qǐng)者自主選擇安置方式，選擇在本鎮(zhèn)（街道）區(qū)域內(nèi)中心點(diǎn)或一般點(diǎn)公寓房安置的，可參照當(dāng)?shù)赝谵r(nóng)村土地綜合整治或農(nóng)房集聚安置條件和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；選擇貨幣補(bǔ)償方式的，鎮(zhèn)（街道）結(jié)合各自實(shí)際，給予相應(yīng)的貨幣補(bǔ)償。

實(shí)施宅基地有償選位。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合本地實(shí)際，在規(guī)劃集聚點(diǎn)內(nèi)宅基地選位等方式開展有償使用，進(jìn)一步完善宅基地分配管理機(jī)制。宅基地有償選位所得收益全部歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)成員民主協(xié)商、民主自治方式?jīng)Q定資金用途，彌補(bǔ)新社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，落實(shí)宅基地公開公平公正安排的要求，將宅基地的不同用益物權(quán)讓全體村民共享。進(jìn)一步探索宅基地跨村跨鎮(zhèn)安置的有效途徑和方式，積極盤活保留村莊農(nóng)房資源。

4.積極推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)

強(qiáng)化村莊發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)。在大云繆家村土地利用總體規(guī)劃與村莊規(guī)劃“兩規(guī)合一”試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和做法，嚴(yán)格筑牢城鄉(xiāng)建設(shè)用地拓展邊界、永久基本農(nóng)田紅線和耕地保有量底線“三條”國(guó)土開發(fā)空間布局的“底盤”，統(tǒng)籌布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，切實(shí)解決規(guī)劃資源錯(cuò)配漏配低效配等問(wèn)題。要強(qiáng)化與土地整治規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的有機(jī)銜接，編制村莊發(fā)展規(guī)劃，劃出發(fā)展、生態(tài)和保障等管控線，合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)建房用地布局，有序管控宅基地規(guī)模、布局和時(shí)序。

開展全域土地整治。進(jìn)一步深化農(nóng)房集聚與農(nóng)村土地整治工作的互相促進(jìn)機(jī)制，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量等級(jí)提升、旱改水、土地開發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田精細(xì)化管理、土地質(zhì)量地質(zhì)調(diào)查建檔、破解農(nóng)民建房難等工程，實(shí)施4.0版本的土地整治工程，走出一條集精品農(nóng)業(yè)、美麗鄉(xiāng)村、強(qiáng)村計(jì)劃、鄉(xiāng)村旅游等于一體的農(nóng)村就地現(xiàn)代化發(fā)展路徑。

推進(jìn)特色自然村落建設(shè)。不斷完善特色自然村落各項(xiàng)配套建設(shè)，要以城鄉(xiāng)一體化理念建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌農(nóng)村和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力做到建設(shè)時(shí)序同步，建設(shè)水平均等。農(nóng)村土地整治節(jié)余指標(biāo)要優(yōu)先用于基礎(chǔ)設(shè)施等配套建設(shè)。允許特色自然村落內(nèi)農(nóng)戶自主選擇退出宅基地（住房），按照規(guī)定異地安置或貨幣安置。對(duì)特色自然村落內(nèi)閑置宅基地和空閑住房，可以優(yōu)先安排（調(diào)劑）給本村符合宅基地分配條件的農(nóng)戶，同時(shí)要積極探索跨村跨鎮(zhèn)調(diào)劑使用的辦法。

5.著力加強(qiáng)組織保障

強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，提高思想認(rèn)識(shí)。要建立完善政府領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)土牽頭、部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)的工作推進(jìn)機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)房集聚工作的組織協(xié)調(diào)和工作統(tǒng)籌，加強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，切實(shí)保障農(nóng)房集聚工作順利推進(jìn)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

突出政策供給，完善制度建設(shè)。結(jié)合實(shí)際，因地制宜，要完善規(guī)范農(nóng)民建房管理的政策意見。要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳發(fā)動(dòng)、政策研究、督查推進(jìn)等方面機(jī)制建設(shè)，以機(jī)制和制度優(yōu)勢(shì)加快推進(jìn)農(nóng)房改造集聚建設(shè)，努力將“上下聯(lián)動(dòng)、合力推進(jìn)”的工作局面推向新階段。

落實(shí)工作職責(zé)，嚴(yán)格考核督查。加大專項(xiàng)工作調(diào)研與督查，將農(nóng)村宅基地管理納入新農(nóng)村建設(shè)和無(wú)違建創(chuàng)建工作重要內(nèi)容，推動(dòng)宅基地規(guī)范管理，構(gòu)建農(nóng)村土地管理工作新格局。進(jìn)一步落實(shí)耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制、節(jié)約集約用地共同責(zé)任機(jī)制、執(zhí)法監(jiān)察共同責(zé)任機(jī)制。把農(nóng)房集聚工作特別是集鎮(zhèn)中心集聚區(qū)在本區(qū)域的吸納農(nóng)戶水平納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作目標(biāo)責(zé)任制考核。縣級(jí)各有關(guān)部門要切實(shí)履行職責(zé)，及時(shí)解決職責(zé)范圍內(nèi)的問(wèn)題，助推農(nóng)房集聚工作。