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將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法，不只是法律名稱的改變，還涉及法律定位的改變。換言之，不只是形式上的稱呼改變，還涉及法律內(nèi)容、法律實(shí)質(zhì)、法律屬性的改變。

今年的《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報(bào)告》在部署“今后一年的主要任務(wù)”時(shí)，將第一部分“以良法促進(jìn)發(fā)展、保證善治”的第一個(gè)要點(diǎn)確定為：“貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革的決策部署，將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法，為構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系提供法治保障?！边@充分表明將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法在今后一年立法中的極端重要性與優(yōu)先性。應(yīng)該看到，將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法，不只是法律名稱的改變，還涉及法律定位的改變。換言之，不只是形式上的稱呼改變，還涉及法律內(nèi)容、法律實(shí)質(zhì)、法律屬性的改變。

從關(guān)于監(jiān)察的特別法到一般法

一般法與特別法的區(qū)別，體現(xiàn)在適用時(shí)間、空間、對象以及立法事項(xiàng)等方面，前者是普遍性的，后者則是特定的。例如，證券投資基金法與證券法、高等教育法與教育法，就是特別法與一般法的關(guān)系。按照行政監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于人民政府的組成部分，監(jiān)察對象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員。而按照國家監(jiān)察體制改革的要求，新成立的監(jiān)察委員會對黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和民主黨派、工商聯(lián)機(jī)關(guān)工作人員，國有企事業(yè)單位管理人員以及其他履行公職的人員依法實(shí)施監(jiān)察，也就是實(shí)現(xiàn)對公職人員監(jiān)察的全面覆蓋。顯然，從行政監(jiān)察法到國家監(jiān)察法，擴(kuò)大了適用范圍，是從特別法到一般法的變化。

從特別法的行政監(jiān)察法到一般法的國家監(jiān)察法，契合監(jiān)察監(jiān)督制度的基本原理與發(fā)展實(shí)踐。就基本原理而言，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，所有機(jī)關(guān)、崗位的權(quán)力都需要受到監(jiān)察監(jiān)督，監(jiān)察監(jiān)督對象不能局限于行使行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)及其工作人員。就發(fā)展實(shí)踐而言，在全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的進(jìn)程中，黨中央著力推進(jìn)反腐敗全覆蓋、巡視監(jiān)督全覆蓋、派駐監(jiān)督全覆蓋，做到了無禁區(qū)、無死角、無空白，成效顯著。在黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)全覆蓋的背景下，將行政監(jiān)察體制改革為國家監(jiān)察體制，將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法，實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，于是成為必然，有利于增強(qiáng)監(jiān)察制度的獨(dú)立性與權(quán)威性，促進(jìn)全面扎緊制度之籠。

從具有反腐敗功能的行政法到“反腐敗國家立法”

中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。在全國人大官網(wǎng)的“中國法律法規(guī)信息庫”中，行政監(jiān)察法屬于“行政法”這一法律部門。修改后的國家監(jiān)察法，不限于行政機(jī)關(guān)，顯然不再屬于行政法的范疇，而是“反腐敗國家立法”的重要里程碑。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。”行政監(jiān)察法第十八條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行監(jiān)察?！笨梢?，行政監(jiān)察法具有反腐敗功能，無疑屬于重要的反腐敗法律，但其并非聚焦反腐敗、專責(zé)反腐敗的法律，表現(xiàn)在廉政監(jiān)察只是其規(guī)定的三大監(jiān)察內(nèi)容之一。《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》指出，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴”。這表明國家監(jiān)察聚焦反腐倡廉，監(jiān)察內(nèi)容更加精準(zhǔn)與專一。由此不難理解，王岐山同志2017年1月6日在十八屆中央紀(jì)委七次全會上的工作報(bào)告中指出：“國家監(jiān)察委員會就是國家反腐敗機(jī)構(gòu)，制定國家監(jiān)察法實(shí)質(zhì)是推進(jìn)反腐敗國家立法。”

中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》指出，深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。2017年1月9日下午，在國務(wù)院新聞辦舉行的十八屆中央紀(jì)委七次全會精神新聞發(fā)布會上，監(jiān)察部副部長肖培提到，習(xí)近平總書記給監(jiān)察委員會一個(gè)鮮明而準(zhǔn)確的定位，就是它是中國的反腐敗機(jī)構(gòu)；中央紀(jì)委副書記吳玉良面對路透社記者關(guān)于“中國為什么還沒有制定一個(gè)反腐敗法”時(shí)，以制定出臺國家監(jiān)察法予以回答。以上信息表明，監(jiān)察體制改革與國家監(jiān)察法的焦點(diǎn)在于反腐敗。行政監(jiān)察法具有反腐敗功能，但其首要標(biāo)簽是行政法而非反腐敗法律。國家監(jiān)察法則不是行政法，其首要標(biāo)簽是反腐敗國家立法，是推進(jìn)反腐敗國家立法的重要成果。

從全國人大常委會通過的“其他法律”到全國人大通過的“基本法律”

根據(jù)憲法第六十二條第三款、第六十七條第二款和《立法法》第七條規(guī)定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律；全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律，在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。這些規(guī)定表明，法律依制定主體的不同，有基本法律和非基本法律之分，兩者的效力也有所不同。

行政監(jiān)察法1997年5月9日由第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過，2010年6月25日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議對之進(jìn)行了修改，說明行政監(jiān)察法不是基本法律。王岐山同志在十八屆中央紀(jì)委七次全會上的工作報(bào)告中指出：“為十三屆全國人大一次會議審議通過國家監(jiān)察法、設(shè)立國家監(jiān)察委員會、產(chǎn)生國家監(jiān)察委員會組成人員，做好組織機(jī)構(gòu)、干部人事、法律法規(guī)準(zhǔn)備”，表明國家監(jiān)察法是基本法律。之所以要由全國人大而不是全國人大常委會審議通過國家監(jiān)察法，是因?yàn)楸O(jiān)察體制改革是重大政治改革，國家監(jiān)察法涉及國家監(jiān)察委員會這一新的國家機(jī)構(gòu)。之前的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于人民政府序列，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；在國家監(jiān)察體制下，監(jiān)察委員會則由人民代表大會產(chǎn)生，監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。因此，國家監(jiān)察法需要全國人民代表大會審議通過，從而為設(shè)立全新的監(jiān)察委員會提供符合憲法要求的法律依據(jù)。