文 徐海云

如何克服垃圾焚燒發(fā)電鄰避效應(yīng)

文 徐海云

各地生活垃圾焚燒廠鄰避運動的發(fā)生原因雖有不同，但歸結(jié)起來可以總結(jié)為三個方面，即利益失衡、輿論誤導(dǎo)、信任危機。

垃圾焚燒發(fā)電鄰避運動回顧

生活垃圾處理設(shè)施，也被稱為“厭惡型”設(shè)施，也就是大家都不愿意將這類設(shè)施建在自家附近，英文簡稱NIMBY（not in my back yard），即“鄰避”。近十年來，國內(nèi)生活垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)不斷遇到抗議也就是鄰避，甚至有人總結(jié)為“一鬧就?！爆F(xiàn)象。

內(nèi)地生活垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)遭遇鄰避首先從北京開始。2007年6月12日，因民眾抗議，原國家環(huán)?？偩止缄P(guān)于北京海淀區(qū)六里屯垃圾焚燒發(fā)電項目的行政復(fù)議決定，事實上要求該項目停建，這拉開了內(nèi)地垃圾焚燒鄰避運動的序幕。比較典型的有：2009年2月，南京市五千多居民聯(lián)名反對建設(shè)南京天井洼垃圾焚燒項目，并有市民將江蘇省環(huán)保廳告上法庭；2009年5月，深圳數(shù)百居民聚集工地反對建設(shè)白鴿湖垃圾焚燒項目；2009年8月，北京市再次發(fā)生群體性抗?fàn)幓顒?，反對建設(shè)阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒發(fā)電廠；2009年10月，江蘇吳江發(fā)生萬人街頭抗議活動，使得將近建成的生活垃圾焚燒發(fā)電廠被迫停止；高潮是2009年年底，廣州市發(fā)生大規(guī)模群體性抗議活動，廣州番禺生活垃圾焚燒發(fā)電廠被迫停建。受這些抗議事件的影響，2011年4月19日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)住建部等16個部門關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知（國發(fā)[2011]9號），再次明確發(fā)展生活垃圾焚燒處理項目的必要性。但是，國內(nèi)生活垃圾焚燒發(fā)電廠鄰避運動并沒有停歇，反而愈演愈烈。標志性事件是2014年5月，杭州市發(fā)生反對杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電廠大規(guī)?？棺h事件，出現(xiàn)封堵道路、打砸車輛、圍攻毆打執(zhí)法管理人員，有多人不同程度受傷，數(shù)輛警車和社會車輛被掀翻。據(jù)2014年5月12日杭州市公安局公告，該抗議事件中有53名犯罪嫌疑人被依法刑拘，并對7名網(wǎng)上散布謠言違法人員作出行政拘留處罰。

2015年以后，反對垃圾焚燒廠建設(shè)的鄰避效應(yīng)依然存在。在2016年4月到10月，國內(nèi)公開報道就有10多起垃圾焚燒廠抗議事件。為此，2016年11月，住建部、國家發(fā)改委、國土部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》，再次強調(diào)生活垃圾焚燒廠建設(shè)的必要性。

生活垃圾處理方式有兩種，即填埋處理和焚燒處理，填埋處理一方面持續(xù)占有土地，另一方面難以控制水體和大氣污染，此外，填埋場選址更難。不建生活垃圾焚燒廠，很多城市就面臨“垃圾圍城”的威脅，因此，建設(shè)現(xiàn)代化生活垃圾焚燒廠已經(jīng)成為剛需。盡管生活垃圾焚燒廠鄰避運動愈演愈烈，生活垃圾焚燒廠建設(shè)面臨“一鬧就?！钡木骄?，實際上，幾乎沒有垃圾焚燒廠項目建設(shè)能夠真正停下來，要么繼續(xù)建設(shè)，要么換址重建。例如，北京市阿蘇衛(wèi)生活垃圾焚燒發(fā)電廠、杭州九峰生活垃圾焚燒發(fā)電廠等在抗議過后繼續(xù)原地建設(shè)；北京海淀區(qū)六里屯垃圾焚燒發(fā)電項目，廣州市番禺生活垃圾焚燒發(fā)電廠、南京市江北生活垃圾焚燒發(fā)電廠、江蘇吳江生活垃圾焚燒發(fā)電廠、石家莊齊力垃圾焚燒發(fā)電廠等在抗議過后換址再建或重建。

光大環(huán)保能源（寧波）有限公司垃圾焚燒焚燒發(fā)電廠區(qū)全貌

鄰避原因分析

各地生活垃圾焚燒廠鄰避運動的發(fā)生原因雖有不同，但歸結(jié)起來可以總結(jié)為三個方面，即利益失衡、輿論誤導(dǎo)、信任危機。

關(guān)于利益失衡。土地升值以及房地產(chǎn)升值預(yù)期是反對建設(shè)垃圾焚燒廠的最大動力源。一些城市填埋場超負荷使用，使得剩余填埋場容量快速下降，也使得部分人對填埋場封場產(chǎn)生非分預(yù)期，并成為反對建設(shè)現(xiàn)代化垃圾焚燒廠的內(nèi)在動力。擠走垃圾場，使自己附近的房產(chǎn)實現(xiàn)超預(yù)期升值是不言自明的。例如，筆者曾在一次與反對建設(shè)六里屯垃圾焚燒廠居民代表對話中告訴居民代表，建設(shè)垃圾焚燒廠替代現(xiàn)有的垃圾填埋處理，將很快消除填埋場臭氣對周圍環(huán)境的影響，結(jié)果該居民代表直接干脆回答愿意聞這個臭味，但堅決反對建設(shè)垃圾焚燒廠。據(jù)2014年6月20日鳳凰網(wǎng)報道，李嘉誠旗下長實集團在廣州的豪宅屋苑御湖名邸第1期已交付，但業(yè)主得知2.5公里外將興建生活垃圾焚燒發(fā)電廠，當(dāng)日便有幾十人來港到長江中心抗議，要求長實取消交易。

反對垃圾焚燒廠建設(shè)的公開理由一般不提“房地產(chǎn)”，而是環(huán)境安全、危害健康。因此，垃圾焚燒廠的環(huán)境危害特別是二噁英的影響成為垃圾焚燒廠的核心話題。

一段時間，對于垃圾焚燒的歪曲報道不勝枚舉。請看這樣的標題：“廣州垃圾焚燒爐爆炸四人受傷 現(xiàn)場現(xiàn)蘑菇云”。一個普通的鍋爐水管爆裂事故，竟然描繪成出現(xiàn)“蘑菇云”。澳門焚化中心為何“被遠離居民區(qū)”？2009年12月19日，有關(guān)報道為“澳門焚化中心日吞1700噸垃圾遠離居民區(qū)”。

一些反對垃圾焚燒的不實言論經(jīng)傳播，影響巨大。例如，2013年元旦前，某市要建垃圾焚燒發(fā)電廠，筆者應(yīng)邀踏勘廠址時，有居民們看到后迅速圍攏起來，他們激動地訴說著，誓死不同意在附近建垃圾焚燒發(fā)電廠。有村民說，如果要在這里建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠，他會第一個不要命去阻擋！他們說，你們難道沒看報道，多少癌癥，多少推諉，多么可怕！居民群情激動，現(xiàn)場圍堵3個多小時才在當(dāng)?shù)卮孱I(lǐng)導(dǎo)勸說下才散去。村民們是認真的，他們認真看了電視臺的節(jié)目，沒有理由不反對，誰不珍惜自己的生命呢！如果生命受到威脅，奮起反抗，理所當(dāng)然。

當(dāng)然輿論的誤導(dǎo)不是垃圾焚燒鄰避運動的決定性因素，決定性因素是信任危機。民眾不相信政府，不相信政府能夠管理好生活垃圾焚燒廠。2015年7月在河北廊坊市與反對垃圾焚燒發(fā)電廠居民代表電話會上，一位老人現(xiàn)場給主席臺上的領(lǐng)導(dǎo)跪下，表示反對垃圾焚燒發(fā)電廠運行，同時情緒激動地說，主席臺上坐的沒一個是好人。在民眾與政府如此對立的情況下，溝通往往無效，游行、抗議等激烈手段也隨之出現(xiàn)，政府為穩(wěn)定需要常常不得不暫停項目以平息事態(tài)。

通過生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施提高垃圾焚燒廠所在地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量、生活水平，至少要使附近居民及廠址所在地區(qū)不能感到吃虧。

如何克服鄰避？

正確宣傳引導(dǎo)

互聯(lián)網(wǎng)時代，負面甚至是虛假信息并不能屏蔽，傳播快，影響大，在這樣的時代背景下，如何正確宣傳生活垃圾焚燒處理需要全社會共同努力。

那不勒斯是意大利南部坎帕尼亞大區(qū)首府，自2007年12月21日以來，由于垃圾場空間不足，垃圾處理人員就停止運送垃圾。無奈之下，居民只好把垃圾堆在路上。堆積如山的垃圾不僅污染了環(huán)境，還阻塞交通，給當(dāng)?shù)鼐用裆钤斐闪藝乐赜绊?。為緩解垃圾危機，意大利軍隊用推土機將學(xué)校附近街道上的垃圾聚集到一塊，統(tǒng)一處理。負責(zé)那不勒斯市的垃圾管理公司首席執(zhí)行官，在總結(jié)那次垃圾危機的教訓(xùn)時說，現(xiàn)代社會，媒體在健康問題和環(huán)境問題上，可以很大程度控制公眾的恐懼心理，尤其是有關(guān)于垃圾場選址及垃圾焚燒廠的建設(shè)。在那不勒斯地區(qū)，一些政治和文化團體在關(guān)于建造垃圾填埋場和垃圾焚燒廠方面散布惡意言論，創(chuàng)造一種可以有不產(chǎn)生其他問題的垃圾處理方法的幻想。在我看來，“零垃圾”并不是垃圾管理目標，設(shè)想一些垃圾現(xiàn)在或?qū)頍o緣無故的消失是不現(xiàn)實的。

有些人為了反對垃圾焚燒，散布“不分類不能焚燒、混合垃圾不能焚燒”等言論，這些看似正確，但實際上這個問題并不存在。由于我國通常將生活垃圾中可回收的物品一般稱為“廢品”，而將其余俗稱為垃圾，其中被稱為垃圾的由城市環(huán)衛(wèi)部門負責(zé)處理，而廢品的收運和處理由其他部門負責(zé)。從材料回收角度分析，我國生活垃圾回收利用水平高于發(fā)達國家；我國生活垃圾焚燒廠進廠垃圾平均含氯量低于發(fā)達國家。實際上，國內(nèi)外生活垃圾焚燒處理廠處理的都是混合垃圾，如果是單一種類的垃圾送到焚燒廠，還需要混合（又稱配伍），以便保證入爐熱值的穩(wěn)定。

例如，垃圾焚燒產(chǎn)生二噁英問題就需要科學(xué)、專業(yè)的宣傳?，F(xiàn)代化垃圾焚燒過程總體上是污染物削減過程。大部分垃圾被運往焚燒廠時，二噁英含量就已達每千克50納克。現(xiàn)代化的生活垃圾焚燒廠鍋爐出口煙氣二噁英濃度為0.5～10 ng TEQ/ Nm3，相當(dāng)于3-60 ng TEQ/ kg 垃圾；因此，通常情況下高溫焚燒是削減二噁英的（來源：2005年8月歐盟公布的歐洲污染綜合防治局的研究報告）。二噁英是致癌污染物，不能只定性渲染，而不定量分析。例如，日常消費的雞蛋、牛奶、魚肉、大閘蟹等都含有二噁英，但顯然不能講這些食物是有毒的。目前生活垃圾焚燒廠達標排放的煙氣中二噁英含量是0.1納克（10億分之一克）以下，比這些食物中二惡英濃度還低，甚至低一個數(shù)量級。國內(nèi)外運行的生活垃圾焚燒廠已經(jīng)有2000多座，發(fā)達國家生活垃圾焚燒廠已有100多年運行歷史，至今并沒有垃圾焚燒廠排放二噁英導(dǎo)致周圍居民癌癥增加等健康影響的案例。在歐洲許多城市，生活垃圾焚燒廠就在市區(qū)，垃圾焚燒廠余熱與城市集中供熱管網(wǎng)連接，為城市供熱系統(tǒng)提供廉價的可持續(xù)熱源。例如，在法國巴黎、意大利布雷西亞、丹麥哥本哈根、瑞典馬爾默，垃圾焚燒廠供熱量占城市供熱量的50%以上。

反對垃圾焚燒廠建設(shè)的公開理由一般不提“房地產(chǎn)”，而是環(huán)境安全、危害健康。因此，垃圾焚燒廠的環(huán)境危害特別是二噁英的影響成為垃圾焚燒廠的核心話題。

真正關(guān)切利益

一方面垃圾處理焚燒廠用地要提前規(guī)劃并公示，另一方面要用法律保障垃圾處理設(shè)施用地不能隨意改變。垃圾處理設(shè)施不是公園，對環(huán)境多少都有影響，如交通的影響、臭味的影響、心理的影響，特別對房地產(chǎn)的無形影響，這是顯而易見的。但垃圾處理設(shè)施又是一個城市必需的，沒有一個城市可以離開垃圾處理設(shè)施。利用現(xiàn)有垃圾填埋場地建設(shè)現(xiàn)代化的焚燒發(fā)電廠，將現(xiàn)有的填埋處理改為焚燒處理，污染顯著減少，無論對周圍環(huán)境改善還是周圍居民的健康都是十分有益的，這樣的做法應(yīng)該得到有關(guān)方面政策的支持。達標的生活垃圾焚燒廠對周圍環(huán)境以及健康并無影響，因此，所謂補償并不成立，也沒有可操作性?？梢酝ㄟ^生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施提高垃圾焚燒廠所在地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量、生活水平，至少要使得生活垃圾焚燒廠附近居民以及廠址所在地區(qū)不能感到吃虧。

重構(gòu)信任機制

重構(gòu)信任，需要堅定信心。堅定信心不是一句空話，只有首先有關(guān)部門各級領(lǐng)導(dǎo)要從心底里樹立信心，才能做好群眾工作。如果有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)不了解現(xiàn)代化垃圾焚燒，對垃圾焚燒還心存疑慮，就無法做群眾工作。例如，筆者在一次會議上與某地領(lǐng)導(dǎo)交談發(fā)現(xiàn)，他并不認可生活垃圾焚燒處理，他掌握該省垃圾焚燒廠運行狀況，該省的垃圾焚燒發(fā)電廠實際運行中煙氣排放并不達標，但他并不知道該省垃圾焚燒發(fā)電廠煙氣不能達標排放的原因是技術(shù)工藝路線問題。其次，重構(gòu)信任，需要選擇正確的技術(shù)工藝，有經(jīng)驗、講信譽、有社會責(zé)任感的企業(yè)投資運營，并把生活垃圾焚燒廠的監(jiān)管落到實處。

生活垃圾焚燒廠運行的監(jiān)管是當(dāng)前社會詬病多、民眾擔(dān)憂的熱點話題。2016年7月，民間環(huán)保組織蕪湖生態(tài)中心、自然之友在北京聯(lián)合發(fā)布《231座生活垃圾焚燒廠信息公開與污染物排放報告》，該報告的主要結(jié)論有：生活垃圾焚燒廠納入國家重點監(jiān)控企業(yè)不足總數(shù)的 40%，數(shù)據(jù)公開少；全國垃圾焚燒廠污染物排放普遍存在超標行為。隨后一些地方環(huán)保部門的檢查也間接印證了生活垃圾焚燒廠監(jiān)管問題。如，2016年9月，云南省環(huán)保廳通報稱，云南省運行的生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)全部存在違法問題（共7家），2016年11月，黑龍江省環(huán)保廳通報稱，黑龍江省所有已經(jīng)投入生產(chǎn)或試生產(chǎn)的垃圾焚燒企業(yè)（共4家）均被查出問題。一個省的垃圾焚燒廠全部有問題，也說明常態(tài)化的監(jiān)管欠缺。不少地區(qū)生活垃圾焚燒廠的監(jiān)管并沒有落到實處，環(huán)保部門監(jiān)管有名無實，住建部門監(jiān)管有責(zé)無力。盡管從職能分工上看，環(huán)保部門負責(zé)生活垃圾焚燒廠監(jiān)管，但由于具體到地方城市，往往認為住建部門也是代表政府的監(jiān)管部門。此外，監(jiān)管經(jīng)費沒有列入預(yù)算，環(huán)保部門主要考核二氧化硫、COD指標，而生活垃圾焚燒廠的二氧化硫、COD又不是主要污染物，因此，全國許多城市的生活垃圾焚燒廠，環(huán)保部門并沒有介入日常排放監(jiān)管。住建部門的監(jiān)管主要通過駐廠代表來進行監(jiān)管，由于缺少技術(shù)設(shè)備、經(jīng)費，靠肉眼是很難看出問題的，此外，住建部門主要關(guān)心的焚燒垃圾量，達標排放并不是關(guān)注焦點。

重構(gòu)信任，需要堅強領(lǐng)導(dǎo)，一把手親自抓。當(dāng)前垃圾焚燒發(fā)電廠出現(xiàn)“鄰避”現(xiàn)象最主要的原因是信任危機?，F(xiàn)代化垃圾焚燒處理已經(jīng)被國際上公認為具有環(huán)境友好、氣候友好的特征，它可以實現(xiàn)最大程度回收利用即熱量利用、爐渣回收、爐渣中金屬回收等；最小程度的排放；此外，還是實實在在的分布式能源。因此，一旦信任建立，不信東風(fēng)喚不回。

（作者系中國城市建設(shè)研究院有限公司總工程師）