【摘要】地下空間作為一種國土資源，對拓展城市發(fā)展空間、提升城市綜合環(huán)境水平的起到重要作用。建國以來，國家對人防工程的建設十分重視，如何做好建設與利用的結合，在當下市場經(jīng)濟的環(huán)境中十分重要。本文結合杭州實際，對人防工程的建設與開發(fā)利用進行了簡要的分析與探討。

【關鍵詞】人防工程；建設；開發(fā)利用

隨著城市建設的快速推進，城市人口的急劇增長和城市發(fā)展空間的矛盾日益顯現(xiàn)，城市用地的嚴重不足，在很大程度上制約了城市的發(fā)展。地下空間作為一種重要的國土資源，在拓展城市發(fā)展空間、促進城市功能轉型、提升城市綜合環(huán)境水平上發(fā)揮著越來越重要的作用。杭州作為國際知名旅游城市，近年來成功舉辦了G20會議等一系列具有重大影響力的活動，城市的定位也開始向建設國際化大都市的戰(zhàn)略目標發(fā)展，隨之而來的是對土地資源的需求越來越大，供需矛盾越加突出。因此，如何有效地開發(fā)利用好地下空間，深入推進人防工程建設和城市地下空間開發(fā)利用和整合，促進國土空間集約高效利用，打造立體化的國際化大都市，值得探討研究。

1、背景與現(xiàn)狀

根據(jù)杭州市政府批復的《杭州市地下空間開發(fā)近期建設規(guī)劃（2016-2020年）》，到2020年，力爭杭州市區(qū)城市地下空間開發(fā)利用面積達到8260萬平方米，其中新增地下空間面積約2500萬平方米，重點推進12個成片開發(fā)重點區(qū)域、28個地下綜合體、87個主要地鐵站點的地下空間開發(fā)。該規(guī)劃的確定，給杭州市人防工程建設與開發(fā)利用帶來了前所未遇的機遇和挑戰(zhàn)。

人防工程的建設主要是為滿足戰(zhàn)備需要，按照“深挖洞、廣積糧、不稱霸”的指示精神，以構建人防工事為主要目標。改革開放以后，按照平戰(zhàn)結合的原則，大力推進人防醫(yī)療保障、人員隱蔽防護、物資供應和生活保障等工程，同時這些自建工程在平時也被用于市民停車、城市交通、休閑購物、健身娛樂和倉儲等，為城市的戰(zhàn)時防空、平時服務發(fā)揮了重要作用。

2、人防工程建設與開發(fā)利用過程中存在的困難

1）宣傳教育及認識上存在誤區(qū)。除了自建人防工程以外，城市人防工程主要是結建工程，但開發(fā)商對人防工程的認識不夠、人防觀念不強，還沒有從傳統(tǒng)的人防概念中解放出來，沒有將人防工程建設與開發(fā)利用結合起來，造成了資源的大量浪費；同時由于建設成本、地質構造、規(guī)范要求、施工技術難度等原因，部分開發(fā)商為圖省事，寧可繳費也不愿意建設，導致人防工程建設開展困難。

2）規(guī)劃管理相對滯后。人防工程及城市地下空間規(guī)劃的滯后或者管理不嚴，導致地下與地上建設“脫節(jié)”的現(xiàn)象，同時由于項目審批的單獨性，導致地下空間開發(fā)規(guī)模普遍較小、分布零散、無序開發(fā)、無法連通，影響人防工程的整體效能發(fā)揮和整體開發(fā)利用。

3）管理體制不順。目前，地下空間的開發(fā)利用管理，設計發(fā)改委、住建、規(guī)劃、國土、人防、交通和房地產商等多個部門，條塊分割，難以形成系統(tǒng)管理，一定程度上也影響了開發(fā)利用和建設發(fā)展。

3、人防工程建設與開發(fā)利用的建議

1）加強宣傳引導，大力營造氛圍。要積極、主動地抓住人防工程建設與地下空間開發(fā)利用展的重要機遇，廣泛宣傳人防工程建設在完善城市功能、促進經(jīng)濟發(fā)展、解決民生需求、提升城市綜合環(huán)境水平等方面的重要作用，切實轉變社會大眾的思想觀念，增強各有關部門的使命感和緊迫感。既要爭取領導和相關部門對人防工作的支持，把握人防工作主動權，也要鼓勵和引導社會力量投資建設人防工程和開發(fā)利用地下空間，大力用早人防工程建設與城市地下空間開發(fā)利用的良好氛圍。

2）強化規(guī)劃引領，提高發(fā)展能效。要科學、合理、有序、集約地開發(fā)利用地下空間，關鍵是加強人防工程建設和地下開發(fā)利用規(guī)劃管理，實現(xiàn)地上、地下建設“同步規(guī)劃、同步審批、同步實施”。一是要強化人防專項規(guī)劃的引領作用，發(fā)揮規(guī)劃調控空間資源分配、推動功能布局轉型的作用，將人防規(guī)劃真正納入城市規(guī)劃管理體系，使人防工程建設與城市建設相協(xié)調；二是要要根據(jù)城市發(fā)展的實際及人防建設現(xiàn)實需要，科學合理的開展人防專項規(guī)劃的修編工作，提高規(guī)劃的科學性、合理性和實用性，更好的引導人防工程的功能布局、合理配置，實現(xiàn)構建“種類齊全、功能完善、布局合理、平戰(zhàn)結合”的人防工程體系，增強整體防護能力。三要堅持依法審批，嚴格把關。人防、規(guī)劃、住建、國土、房管等部門要加強協(xié)作，理順地下空間開發(fā)管理體制，密切配合，嚴格落實報建聯(lián)審制度，嚴把建設項目審批關口，堅持建地上必先建地下、地下空間開發(fā)利用必須兼顧人防要求的原則，依法落實地下空間開發(fā)利用和人防工程建設控制性詳細規(guī)劃的各項要求，保證規(guī)劃的順路落地。

3）加強政策扶持，激發(fā)發(fā)展活力。建立職責明確、協(xié)調推進的地下空間開發(fā)利用工作機制。一要加強政策研究和制定，查找制約地下空間開發(fā)利用和人防建設發(fā)展的短板，著力解決城市地下空間的部門職責、管理主體、開發(fā)方式、權屬登記、人防工程配建比例、連通義務等核心問題，從而逐步建立起相對完善的城市地下空間開發(fā)利用政策保障體系。二要創(chuàng)造便利條件，出臺優(yōu)惠政策，吸引社會資金投資人防工程建設。加大政策優(yōu)惠扶持力度，對企業(yè)和個人投資建設的人防工程進行補貼，如地下停車場、地下過街地道等兼顧人防要求的社會公益性項目。同時要積極搭建融資平臺，不斷拓寬人防工程和地下空間開發(fā)建設的融資渠道，實現(xiàn)融資方式的多樣化，為大規(guī)模開發(fā)建設人防工程和地下空間提供資金支持。

4）分類指導，推動產權政策落地。長期以來人防工程產權不明晰，導致管理、使用、維護不規(guī)范，是制約人防工程建設和開發(fā)利用的主要原因之一。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人防工程建設投資日益多元化，越來越多的社會團體和個人成為人防工程的建設主體，因此產權政策的落地也成為亟待解決的問題。建議將由國家出資建設的人防工程，如人防指揮所、早期人防工程、戰(zhàn)備物資儲備隱蔽場所、人員隱蔽場所等國防資產，由當?shù)卣块T負責建設和管理，產權屬于國家；由社會資產投資建設的人防工程，按照“誰投資、誰管理、誰收益”的原則，明晰產權，給予投資者平時使用、收益和處置的權力，消除社會投資的后顧之憂，激發(fā)人防工程建設和開發(fā)利用的熱情，從而把有限的地下空間資源利用好、建設好。