馮學(xué)智 何志春

（中共甘肅省委黨校 甘肅 蘭州 730070）

生態(tài)林業(yè)的法制機制構(gòu)建

馮學(xué)智 何志春

（中共甘肅省委黨校 甘肅 蘭州 730070）

生態(tài)林業(yè)建設(shè)是生態(tài)經(jīng)濟多樣化和生態(tài)平衡的環(huán)境基礎(chǔ)，是生態(tài)文明的重要載體，在人與自然和諧相處中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)作用。本文擬按黨的十八屆四中、五中全會精神，試從林業(yè)需實行以生態(tài)林業(yè)建設(shè)為主，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的角度，從生態(tài)林業(yè)法制機制構(gòu)建的思路和創(chuàng)新上對我國生態(tài)林業(yè)建設(shè)做一些探討。

生態(tài)林業(yè) 法制建設(shè) 機制構(gòu)建

林業(yè)既是生態(tài)建設(shè)的主體，又是生態(tài)安全的保障，擔負著改善生態(tài)和林產(chǎn)品供給雙重使命，是人類與自然和諧發(fā)展的綠色紐帶。生態(tài)林業(yè)就是以生態(tài)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟學(xué)原理為指導(dǎo)，運用系統(tǒng)工程方法來發(fā)展林業(yè)的模式。它既是林業(yè)生產(chǎn)體系中一種高度集約化生產(chǎn)的新型林業(yè)方式，又是發(fā)展經(jīng)濟、保護環(huán)境、協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的林業(yè)生態(tài)工程。生態(tài)林業(yè)建設(shè)是按照“生態(tài)利用”的標準而進行的森林經(jīng)營利用，就是最有效地把自然界物質(zhì)和能量，轉(zhuǎn)化為人類需要的林業(yè)產(chǎn)品，同時，還要求維護森林生態(tài)系統(tǒng)的平衡，以達到既能充分合理地利用自然資源，提高森林系統(tǒng)的生產(chǎn)力，又做到保護和改善生態(tài)環(huán)境，使自然資源永續(xù)利用，取得經(jīng)濟與生態(tài)雙重效益，使林業(yè)生態(tài)和林業(yè)經(jīng)濟同步發(fā)展，給人民營造良好的生態(tài)環(huán)境。當前，我國全面建設(shè)小康社會，加快推進了社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段，但是，現(xiàn)實惡劣的生態(tài)環(huán)境已成為制約我國經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的根本性因素之一，社會對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注己達到了前所未有的程度，改善生態(tài)環(huán)境日漸成為社會對林業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)需求。隨著國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，以六大林業(yè)重點工程的全面啟動為標志，我國林業(yè)建設(shè)進入了一個以可持續(xù)發(fā)展理論為指導(dǎo)，全面推進跨越式發(fā)展的新階段。黨的十八屆四中全會明確指出：用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)，促進生態(tài)文明建設(shè)。黨的十八屆五中全會指出：要促進人與自然和諧共生，開展大規(guī)模國土綠化行動，完善天然林保護制度，推動綠色發(fā)展，筑牢安全屏障。習近平總書記指出：“森林是水庫、錢庫、糧庫”，“林業(yè)不但蘊藏著很高的經(jīng)濟利益，而且還有生態(tài)效益和社會效益，林業(yè)在發(fā)展經(jīng)濟和滿足人民生活需求等方面占有重要地位，并起著十分重要的作用?！睂W(xué)習貫徹黨的十八屆四中、五中全會精神和習近平總書記系列講話指示，就是要不斷深化林業(yè)體制改革，加快轉(zhuǎn)變林業(yè)生產(chǎn)方式，更有效地保護林業(yè)資源，更有力地促進林農(nóng)增收，更好地為全社會提供林業(yè)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，為建設(shè)生態(tài)文明做出新貢獻；就是要進一步加大林業(yè)執(zhí)法和普法工作力度，重點是要建立健全各項規(guī)章制度，努力形成有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的林業(yè)法治環(huán)境，不斷提高林業(yè)法治水平：就是要從建立和完善林業(yè)相關(guān)政策法律機制的層面上，探討實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟效益和生態(tài)效益可持續(xù)發(fā)展的路徑；就是要從法制的角度，確保天然林資源受到嚴格保護，使木材生產(chǎn)逐步由以采伐天然林為主，大規(guī)模的退耕還林漸次展開，推進森林生態(tài)效益補償制度的實施，使全社會形成辦林業(yè)氣候，進而使林業(yè)逐步經(jīng)歷一場由木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變的極其深刻的歷史性變革。全面推進依法治國，落實到林業(yè)上就是全面推進依法治林、建設(shè)法治林業(yè)。依法治林、建設(shè)法治林業(yè)就是要加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，大幅度提高違法成本。積極推進生態(tài)林業(yè)法制機構(gòu)構(gòu)建，堅持依法治林是我們國家確定的加快林業(yè)生態(tài)發(fā)展的一項基本方針，把依法治林放在如此突出的位置，是新形勢對林業(yè)企業(yè)提出的客觀要求。隨著國家法制化進程的加快，全面推進依法治林工作顯得更為重要和緊迫。積極推進生態(tài)林業(yè)法制機構(gòu)構(gòu)建，自覺運用法律手段調(diào)整利益關(guān)系、進一步規(guī)范林業(yè)行政執(zhí)法行為，改進工作作風，深入推進依法治林工作，已成為建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的必然要求。

一、構(gòu)建學(xué)習宣傳機制

林業(yè)具有基礎(chǔ)性、公益性，承擔著建設(shè)生態(tài)、保護資源、改善民生、傳承文化等多種任務(wù)。全面推進依法治國，落實到林業(yè)上就是全面推進依法治林、建設(shè)生態(tài)林業(yè)。要做到依法治林、建設(shè)生態(tài)林業(yè)，就必須要創(chuàng)新生態(tài)林業(yè)法治學(xué)習宣傳氛圍：一是把握生態(tài)林業(yè)學(xué)習宣傳內(nèi)涵。全面深入學(xué)習宣傳《憲法》、《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、《森林法》、《野生動物保護法》、《森林防火條例》等林業(yè)法律法規(guī)，以習近平總書記系列重要講話精神為引領(lǐng)，結(jié)合全國法治宣傳工作座談會精神，科學(xué)認識和牢牢把握生態(tài)林業(yè)學(xué)習宣傳的內(nèi)涵，切實增強責任感、使命感，抓機遇、開創(chuàng)新局面，不斷推進生態(tài)林業(yè)學(xué)習宣傳工作。二是融入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。要始終堅持將林業(yè)法的學(xué)習宣傳融入地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，在總結(jié)以往成功經(jīng)驗及做法的基礎(chǔ)上，對林業(yè)法學(xué)習宣傳的基本規(guī)律和有效途徑進行積極探索，建立健全以林業(yè)法為主要內(nèi)容的社會普法工作機制，為林業(yè)法的學(xué)習宣傳工作可持續(xù)發(fā)展提供有力的保障。三是深入開展林農(nóng)學(xué)法活動。要打破一支力量單獨作戰(zhàn)的單一模式，充分運用各種普法形式，深入基層開展長期的、系統(tǒng)的與林農(nóng)生產(chǎn)生活密切相關(guān)法律法規(guī)為重點內(nèi)容的法制學(xué)習宣傳活動，不斷提高林農(nóng)法律意識和法制觀念，努力營造良好的生態(tài)林業(yè)氛圍，切實提高林農(nóng)的建設(shè)生態(tài)林業(yè)意識，增強林農(nóng)學(xué)法用法的自覺性，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。

二、構(gòu)建教育引領(lǐng)機制

林業(yè)法是依法治林的基礎(chǔ)，沒有林業(yè)法，依法治林就會成為無源之水。依法治林、建設(shè)生態(tài)林業(yè)能否實現(xiàn)在很大程度上取決于對林業(yè)法的教育引領(lǐng)：一是調(diào)動政府各部門的積極性。政府是一個地方各項政策的決策者、制定者和執(zhí)行者，擔負著主體責任。為使當?shù)亟?jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展，開拓廣闊前景，瞄準更高目標，就必須要對轄區(qū)內(nèi)的各部門實施教育引領(lǐng)。政府各部門尤其是重點普法對象的歸口管理部門要在謀劃林業(yè)發(fā)展布局、發(fā)展方式、政策措施，讓法制林業(yè)、生態(tài)林業(yè)更好地適應(yīng)新常態(tài)、服務(wù)新常態(tài)的基礎(chǔ)上，還要積極參與統(tǒng)一部署的法制教育引領(lǐng)工作。二是強化執(zhí)法普法原則。強化“誰執(zhí)法誰普法”原則，搭建多種平臺，為政府各職能部門開展法制教育引領(lǐng)提供舞臺。特別是林業(yè)部門要通過扎實的普法教育引領(lǐng)工作，讓法治思維和生態(tài)林業(yè)觀念進入廣大黨員干部和群眾的腦中心中，形成學(xué)法懂法守法用法的良好氛圍。三是抓好社會面教育引領(lǐng)。調(diào)動大專院校、社會組織、企事業(yè)單位的積極性，發(fā)揮其職能優(yōu)勢，以全面創(chuàng)新的理念教育引領(lǐng)推進依法治林、建設(shè)生態(tài)林業(yè)的發(fā)展，以新舉措、新作為、新成效，更好地發(fā)揮創(chuàng)新林業(yè)、創(chuàng)新生態(tài)，構(gòu)建富有活力的引領(lǐng)綠色增長示范帶動作用。四是扎根基層貼近群眾?？茖W(xué)把握新常態(tài)，主動適應(yīng)新常態(tài)，全力服務(wù)新常態(tài)，多方調(diào)動普法志愿者的積極性，充分發(fā)揮普法志愿者長期扎根基層、貼近群眾的優(yōu)勢和專業(yè)特長，共同推動法制林業(yè)、生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)教育引領(lǐng)工作。

三、構(gòu)建法律保護機制

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》指出“加強生態(tài)建設(shè)，維護生態(tài)安全，是21世紀人類面臨的共同主題，也是我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。生態(tài)林業(yè)是一種現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)發(fā)展模式，是運用生態(tài)經(jīng)濟學(xué)原理，充分利用當?shù)刈匀粭l件和自然資源，在促進林產(chǎn)品發(fā)展的同時，為人類生態(tài)和發(fā)展創(chuàng)造最佳狀態(tài)的環(huán)境。生態(tài)林業(yè)發(fā)展的實質(zhì)是促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，而要實現(xiàn)這個目標就必須運用法律體系保護林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。一是切實貫徹《森林法》?！渡址ā纷谥季褪潜Ｗo、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，發(fā)揮森林儲水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品。在這一立法宗旨中，充分體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的思想和目的。各級政府要根據(jù)《森林法》賦予林業(yè)行政主管部門的職責，結(jié)合各地林業(yè)管理和執(zhí)法工作點多、面廣、線長和管理難度大的實際，建立健全各級林業(yè)執(zhí)法機構(gòu)，并提高辦事效率。二是推進林業(yè)行政執(zhí)法制度建設(shè)。要在深入貫徹《森林法》的同時，通過建立規(guī)范長效機制，提高執(zhí)法水平。譬如制定完善《規(guī)范案件審核統(tǒng)計制度》、《執(zhí)法質(zhì)量目標考評制度》，建立健全法制辦逐級把關(guān)監(jiān)督制度，不斷提高林業(yè)執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)。三是強化執(zhí)法隊伍建設(shè)。為提高林業(yè)行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)和戰(zhàn)斗力，做到依法行政，文明執(zhí)法，組織執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，舉辦各類培訓(xùn)班，通過授課、剖析案例、考試考核等，不斷提高行政執(zhí)法人員政策水平和辦案能力，提升服務(wù)質(zhì)量。

四、構(gòu)建科學(xué)發(fā)展機制

黨的十八大提出建設(shè)美麗中國的目標。林業(yè)承擔著保護森林、濕地、荒漠三大生態(tài)系統(tǒng)和維護生物多樣性的重要職責，是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域，是生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的主要陣地，是美麗中國構(gòu)建的核心元素。實現(xiàn)建設(shè)美麗中國目標，就須構(gòu)建科學(xué)發(fā)展機制，以法律為準繩加快推動綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)生態(tài)林業(yè)科學(xué)發(fā)展。一是強化行政決策的法制化。建設(shè)法治林業(yè)，行政機關(guān)依法決策是基礎(chǔ)，依法治林首要是依法決策。要建立公眾參與、專家論證和集體決定相結(jié)合的行政決策機制，對重大行政決策進行合法性審查，形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力決策機制。與此同時，還要建立決策執(zhí)行監(jiān)督機制，通過跟蹤檢查、督促催辦等方式對重大決策執(zhí)行進行督查，確保重大決策的正確執(zhí)行。二是以政策法規(guī)推進發(fā)展。要以改善生態(tài)、改善民生為主線，以林業(yè)重點工程為依托，以林業(yè)重點產(chǎn)業(yè)為突破，不斷完善和規(guī)范林業(yè)扶持政策，構(gòu)建推進生態(tài)林業(yè)發(fā)展的法制體系，實現(xiàn)生態(tài)資源優(yōu)勢向產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)林業(yè)資源優(yōu)勢向林業(yè)經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，努力打造山川秀美、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)良好的林業(yè)發(fā)展新格局。三是不斷優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。通過實施普法學(xué)法、依法治林等活動，正確有效地貫徹實施法律法規(guī)，深化林業(yè)改革，以發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設(shè)生態(tài)文明、促進經(jīng)濟發(fā)展為主旨，以構(gòu)建完善的林業(yè)生態(tài)體系、林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系為目標，建立完善行政權(quán)力依法規(guī)范公開運行平臺，為林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

五、構(gòu)建林業(yè)改革機制

林業(yè)系統(tǒng)落實依法治國，就要求依法深化林業(yè)改革，創(chuàng)新林業(yè)體制機制，加快推進林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化；就是要轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式，增強林業(yè)發(fā)展活力，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國創(chuàng)造更好生態(tài)條件。一是依法加強頂層設(shè)計。林業(yè)改革首要的是善于從群眾關(guān)注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，搞好引領(lǐng)方向的頂層設(shè)計。要在準確把握中央關(guān)于林業(yè)改革新要求，牢固樹立依法治林意識基礎(chǔ)上，確定推進林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標要求，進而把林業(yè)治理體系納入國家治理體系總布局；要用法治思維設(shè)計好國有林場改革、國有林區(qū)改革和深化集體林權(quán)制度改革、集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點、鼓勵社會投資等方案。二是完善集體林權(quán)制度改革。完善集體林權(quán)制度改革，包括生態(tài)補償、資源管理、國有林場、森工企業(yè)、事業(yè)單位等方面的制度改革。集體林權(quán)制度改革涉及到土地管理、土地承包、農(nóng)民專業(yè)合作社、村級組織等多部法律法規(guī)，必須深刻研究這些規(guī)定，嚴格遵循這些規(guī)定，使所有探索、創(chuàng)新、深化的舉措都在法律的框架內(nèi)進行，通過法制路徑把集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實到農(nóng)產(chǎn)，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位。三是增強林業(yè)發(fā)展活力。堅持改善生態(tài)改善民生的改革目的和基本方向，堅決堅守保生態(tài)、保民生的底線，堅決守住森林資源不破壞、國有資產(chǎn)不流失的紅線和高壓線，通過精心制定改革實施方案，積極探索現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展新模式，激發(fā)林業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力，增強林業(yè)發(fā)展活力。

六、構(gòu)建責任追究機制

嚴格執(zhí)行責任追究制度，既是科學(xué)把握新常態(tài)，主動適應(yīng)新常態(tài)，全力服務(wù)新常態(tài)，全面提升依法治林、建設(shè)生態(tài)林業(yè)發(fā)展水平的新要求，又是提高生態(tài)林業(yè)質(zhì)量，鞏固生態(tài)林業(yè)發(fā)展成果，確保依法治林取得成效的重要措施。一是強化“兩個責任”意識。要進一步強化林業(yè)系統(tǒng)“兩個責任”意識和“一崗雙責”意識，在鞏固和強化主體責任成果基礎(chǔ)上，進一步把責任分解落實到基層，以上率下，一級抓一級：進一步推進林業(yè)系統(tǒng)各級紀檢監(jiān)察機關(guān)全覆蓋，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風，明確監(jiān)督職責，聚焦監(jiān)督主業(yè)，突出監(jiān)督主責，提高監(jiān)督能力，并堅持以責任追究倒逼“兩個責任”落實。二是嚴厲打擊涉林違法行為。全面加大林業(yè)執(zhí)法力度，嚴厲打擊破壞生態(tài)資源違法行為，用法律武器保護生態(tài)資源；要以高壓態(tài)勢，嚴厲打擊非法獵殺野生動物、采挖野生植物、非法侵占林地等破壞森林資源歪風；按照“從嚴從重從快”的要求，對查獲的無證運輸木材行為，按最高標準處罰的非常規(guī)措施，重點打擊濫伐、盜伐林木，無證運輸木材等違法犯罪活動。三是嚴肅責任追究。全面落實林業(yè)行政執(zhí)法責任制，建立健全林業(yè)執(zhí)法責任追究機制，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平。嚴格實行“一案雙查”制度，對發(fā)生重大腐敗案件和嚴重違紀行為的單位，既要追究當事人的責任、又要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責任，既要倒查黨組織的主體責任、又要倒查紀檢部門的監(jiān)督責任，實現(xiàn)林業(yè)系統(tǒng)黨風廉政建設(shè)責任追究的法制化、制度化、程序化和常態(tài)化。

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D912.6

A

1007-9106（2017）08-0093-04

馮學(xué)智（1973—），男，中共甘肅省委黨校法學(xué)教研部刑事法學(xué)教研室主任、教授，主要從事國際經(jīng)濟法、社會法學(xué)研究；何志春（1964—），女，中共甘肅省委黨校法學(xué)教研部副主任、教授，主要從事民商法學(xué)、社會法學(xué)等問題研究。