羅依平，周江平

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

協(xié)商決策模式構(gòu)建與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化研究

羅依平，周江平

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

黨的十八屆三中全會(huì)把國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，并提出協(xié)商民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，由此看來(lái)，完善具有中國(guó)特色的協(xié)商民主制度已成為提升國(guó)家治理能力的必然要求。將協(xié)商民主理念、程序與制度納入政府決策過(guò)程從而構(gòu)建協(xié)商決策模式，是當(dāng)代中國(guó)政府決策模式創(chuàng)新的重要選擇，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必由之途。

協(xié)商決策模式；國(guó)家治理能力現(xiàn)代化；協(xié)商民主；政府決策模式創(chuàng)新

一、協(xié)商決策模式構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志

(一)協(xié)商決策模式的形成與內(nèi)涵界定

任何一種決策模式的建立都是以一定的理論為指導(dǎo)。追溯協(xié)商決策模式的理論淵源，當(dāng)屬于20世紀(jì)90年代以來(lái)盛行于西方社會(huì)的協(xié)商民主理論。協(xié)商民主是指，“在政治共同體當(dāng)中，自由與平等的公民通過(guò)公共協(xié)商而賦予立法、決策以正當(dāng)性，并經(jīng)由協(xié)商民主達(dá)致理性立法、參與政治和公民自治的理想，其核心在于公共協(xié)商，基本要素包括：協(xié)商參與者、偏好及其轉(zhuǎn)換、討論與協(xié)商、公共利益及共識(shí)”[1]。協(xié)商決策模式的形成首先得益于將協(xié)商民主理念引入政府決策當(dāng)中，其次是將協(xié)商與決策的有效結(jié)合。1980年，學(xué)者畢塞特首次從學(xué)術(shù)意義上提出并使用“協(xié)商民主”一詞，并認(rèn)為：“合理的公共政策需要能夠就共同體長(zhǎng)久和總體的利益形成集體協(xié)商?！盵2]后來(lái)，協(xié)商民主理論得到了學(xué)者曼寧與科恩的推廣，其中，曼寧對(duì)協(xié)商民主的研究主要就是從公共決策的角度展開(kāi)的，他認(rèn)為：“一項(xiàng)合法的決策并不代表所有人的意志，而是從所有人參與的協(xié)商中產(chǎn)生出來(lái)的決策。每個(gè)人的意志都是在協(xié)商中形成的，是這一點(diǎn)賦予了決策以合法性?！盵3]這意味著協(xié)商民主是判斷政府決策是否科學(xué)化、民主化與合法性的重要標(biāo)準(zhǔn)。隨著協(xié)商民主理論的不斷發(fā)展，曼寧的觀點(diǎn)得到了諸多學(xué)者的支持，使協(xié)商民主與公共決策研究緊密聯(lián)系在一起。例如，米勒指出：“當(dāng)決策是通過(guò)公開(kāi)討論過(guò)程而達(dá)成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見(jiàn)并且愿意平等的聽(tīng)取和考慮不同的意見(jiàn)，這個(gè)民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的?！盵4]亨諾德也認(rèn)為：“協(xié)商民主的吸引力源于其能夠形成具有高度民主合法性決策的承諾。”[5]民主不僅僅需要通過(guò)協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)，更需要通過(guò)決策來(lái)付諸實(shí)踐。雖然協(xié)商民主理論家們已經(jīng)意識(shí)到將協(xié)商民主引入政府決策的重要性，但有一個(gè)難題卻始終擺在大家面前，那就是協(xié)商理念與公共決策有效結(jié)合的問(wèn)題。協(xié)商民主理論必須將協(xié)商與決策結(jié)合起來(lái)，才能把它的理念投射到實(shí)際政治生活中去，而公共決策只有包含了協(xié)商因素，才能確保其科學(xué)性與合理性的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，理論家們做了諸多探索。學(xué)者科恩指出：“協(xié)商應(yīng)該在一個(gè)制度性框架里過(guò)渡到?jīng)Q策活動(dòng)，這一制度性框架主要指政黨與社團(tuán)的活動(dòng)”，并提出了協(xié)商制度的模式來(lái)彌合協(xié)商與決策之間的非連續(xù)性問(wèn)題，試圖通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)來(lái)保障公共決策的協(xié)商性。而哈貝馬斯認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)協(xié)商與決策的有效結(jié)合必須借助于一種協(xié)商的雙軌(two-track)模式，即，“協(xié)商是在意見(jiàn)形成和意志形成過(guò)程的不同層次上沿著兩個(gè)軌道進(jìn)行的，一個(gè)是具有憲法建制形式的，一個(gè)是不具有正式形式的，在這一模式中，存在于司法和立法活動(dòng)中正式?jīng)Q策領(lǐng)域的協(xié)商與形成于公共領(lǐng)域中的協(xié)商相互補(bǔ)充”[6]。在憲法建制形式的協(xié)商有利于縮短協(xié)商與決策的距離，規(guī)范協(xié)商與決策的程序；在非正式形式下協(xié)商而形成的公共決策更具有包容性。這些都為協(xié)商性決策模式的形成提供了理論前提。

協(xié)商決策模式是從協(xié)商的視角來(lái)研究公共決策過(guò)程，并試圖將協(xié)商與決策有效結(jié)合的一種決策模式。立足于我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的實(shí)際，羅依平認(rèn)為：“基于協(xié)商民主的價(jià)值偏好和由此形成的協(xié)商決策程序與制度運(yùn)作體系，即可稱(chēng)之為協(xié)商決策模式?！盵7]協(xié)商決策模式具有四個(gè)要素：一是非經(jīng)協(xié)商不得決策，即把協(xié)商作為決策的必經(jīng)程序。二是協(xié)商于決策之前，即所有協(xié)商的程序、協(xié)商的環(huán)節(jié)、協(xié)商的活動(dòng)都必須在決策之前進(jìn)行，不能在做出決策之后再去協(xié)商。三是各協(xié)商主體具有平等的政治地位。在協(xié)商決策中，不論是政府機(jī)關(guān)還是社會(huì)團(tuán)體；不論是領(lǐng)導(dǎo)干部還是公民個(gè)人，不論是強(qiáng)勢(shì)群體還是弱勢(shì)群體，大家必須本著平等相待的心態(tài)，運(yùn)用理性表達(dá)的方式，通過(guò)發(fā)揚(yáng)民主、廣開(kāi)言路、群策群力、集思廣益的過(guò)程，就有關(guān)決策事項(xiàng)進(jìn)行廣泛的醞釀、磋商和討論，充分實(shí)現(xiàn)民主與集中的辯證統(tǒng)一。四是協(xié)商決策的權(quán)力各有歸屬。在協(xié)商決策中各種權(quán)力具有明確分工，公民和社會(huì)團(tuán)體主要行使對(duì)決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，而決策方案最終選擇與制定的權(quán)力屬于政府機(jī)關(guān)。我國(guó)協(xié)商決策模式的構(gòu)建是以堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度和人民代表大會(huì)制度為政治基礎(chǔ)，以健全和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以加強(qiáng)政府與社會(huì)的合作和互動(dòng)，通過(guò)地方政府決策制定、執(zhí)行、咨詢(xún)、信息、監(jiān)控、評(píng)估各系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)作和整體聯(lián)動(dòng)，真正形成“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力”的現(xiàn)代決策機(jī)制為目標(biāo)取向的。協(xié)商決策模式的確立，有利于確保政府機(jī)關(guān)在社會(huì)主義協(xié)商民主的框架內(nèi)，主要圍繞與人民群眾切身利益密切相關(guān)的公用事業(yè)價(jià)格的調(diào)整、公共交通、房屋折遷安置、文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)和社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)和城管執(zhí)法、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設(shè)等問(wèn)題，在各級(jí)政府制定各項(xiàng)公共政策的過(guò)程中，把民主協(xié)商納入政府決策程序，使利害相關(guān)各方都能充分發(fā)表意見(jiàn)和參與決策，“并理性地審視各種建議，從而能夠盡量避免精英壟斷與合謀”[8]。通過(guò)采取精英吸納、決策咨詢(xún)、公開(kāi)聽(tīng)證、協(xié)商對(duì)話、媒體討論等多種形式的有效協(xié)商過(guò)程，化解社會(huì)矛盾，達(dá)成利益協(xié)調(diào)，提高政府在解決社會(huì)公共問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益方面的有效性和回應(yīng)力。

(二)協(xié)商決策模式構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

“國(guó)家治理能力是指運(yùn)用國(guó)家制度治理國(guó)家和社會(huì)各方面事物的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面的能力。”[9]國(guó)家治理能力現(xiàn)代化就是指國(guó)家治理手段、方法緊跟時(shí)代步伐和體現(xiàn)科學(xué)性，治理行為逐漸民主化、程序化和制度化，從而提升治國(guó)理政的水平和實(shí)際效果，其本質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的善治。俞可平教授認(rèn)為：“善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，是國(guó)家與社會(huì)合作治理的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。”[10]善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程，它有賴(lài)于公民自愿的合作和對(duì)政府權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同。協(xié)商決策模式的建立，既具有超越人類(lèi)歷史上既有政府決策模式的意義，也是積極探索實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要?jiǎng)?chuàng)新。首先，協(xié)商決策模式構(gòu)建營(yíng)造了政府與社會(huì)良性互動(dòng)的環(huán)境。協(xié)商決策模式倡導(dǎo)政府與社會(huì)等多元利益主體，就公共生活中涉及與人民群眾切身利益密切相關(guān)的公用事業(yè)價(jià)格調(diào)整、公共交通、房屋折遷安置、文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)和社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)和城管執(zhí)法、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設(shè)等問(wèn)題進(jìn)行理性協(xié)商，形成決策共識(shí)。一方面，政府在協(xié)商過(guò)程中可以?xún)A聽(tīng)到公眾心中最真實(shí)的利益訴求的聲音，從而根據(jù)公眾現(xiàn)實(shí)需求導(dǎo)向來(lái)制定公共政策。另一方面，公眾通過(guò)與政府的溝通與協(xié)商，可以更加深入地了解政府決策初衷和面臨的各種復(fù)雜條件，學(xué)會(huì)在利益需求表達(dá)時(shí)超越個(gè)人理性，站在增進(jìn)公共利益的視角來(lái)重新審視自己的觀點(diǎn)。因此，協(xié)商決策模式構(gòu)建可以改善政府與社會(huì)、公民個(gè)人間的人際生態(tài)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三者之間良性互動(dòng)與合作信任體系建設(shè)。其次，協(xié)商決策模式構(gòu)建保障了合作治理行為的程序化與制度化。合作治理是一個(gè)多元主體平等協(xié)商與決策的過(guò)程，各治理主體都有權(quán)參與決策，但也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，科學(xué)的制度建構(gòu)和嚴(yán)格規(guī)范的程序設(shè)計(jì)，是實(shí)現(xiàn)治理活動(dòng)取得預(yù)期效果的重要保障。協(xié)商決策模式是基于現(xiàn)代民主理念的協(xié)商性?xún)r(jià)值偏好和由此產(chǎn)生的協(xié)商決策程序與制度運(yùn)作體系，它既是一種程序性民主，也是一系列相關(guān)的制度運(yùn)作體系。正如科恩所說(shuō)：“源于合法性的民主譜系只能通過(guò)集體決策的程序以及與公平過(guò)程相關(guān)的價(jià)值來(lái)體現(xiàn)。”[11]科學(xué)的制度建構(gòu)和規(guī)范的可操作性的程序設(shè)計(jì)，必須充分考慮到多元治理主體的現(xiàn)實(shí)需求，協(xié)商決策模式可以有效地推動(dòng)各利益相關(guān)主體參與其中，通過(guò)廣泛的對(duì)話與協(xié)商進(jìn)行多向交流，共同輸出對(duì)彼此都有約束力的治理規(guī)則，推動(dòng)合作治理的有效運(yùn)作。最后，協(xié)商決策模式構(gòu)建有利于提升合作治理效能。治理效能是檢驗(yàn)一切治理行為的實(shí)踐指標(biāo)，如果效果不佳，再完美的治理理論、行為、模式都難免歸于失敗。合作治理不是多元主體之間簡(jiǎn)單的互動(dòng)關(guān)系，它必須在各主體資源交換和正式溝通的基礎(chǔ)上發(fā)揮各自的治理優(yōu)勢(shì)，從而提升實(shí)際治理效果。協(xié)商決策模式構(gòu)建是一個(gè)包含差異、包容多元主體參與的治理過(guò)程，“是一種基于尊重的對(duì)話、協(xié)商、尋求共識(shí)的治理；是一種訴諸共同利益的合作的治理”[12]。其平等性、多元性和包容性理念特征，為多元治理主體追求和增進(jìn)合理合法的利益提供了新的制度空間，有效地激發(fā)了各主體參與治理的積極性和有效性，為合作治理效能的提升奠定了基礎(chǔ)。因此，“協(xié)商決策模式是當(dāng)今政府管理由‘善政’走向‘善治’的必然趨勢(shì)”[13]。

二、協(xié)商決策模式構(gòu)建與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的相互契合

協(xié)商決策模式是協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重要表現(xiàn)形式，與推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化之間是一個(gè)相輔相成、良性互動(dòng)的過(guò)程。我國(guó)所確立的協(xié)商決策模式是以實(shí)現(xiàn)“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力”的政府決策機(jī)制為價(jià)值取向的[14]，是黨的群眾路線在政府決策領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化就是要求政府及時(shí)回應(yīng)社會(huì)多元化的利益訴求，為維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序提供一套更為完備和管用的現(xiàn)代治理制度。二者都以協(xié)商、合作為基本特征，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，具有很強(qiáng)的內(nèi)在統(tǒng)一性。

(一)協(xié)商決策模式構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素

國(guó)家治理能力是指，“作為主要治理主體的國(guó)家改造自身體制、與社會(huì)組織和公民相結(jié)合共同建構(gòu)自主性治理網(wǎng)絡(luò)的能力，它本質(zhì)上是一種治理主體自我重構(gòu)的能力”[15]。當(dāng)前，影響國(guó)家治理能力的因素有很多，但關(guān)鍵因素主要有治理主體的素質(zhì)、治理的合法性基礎(chǔ)和治理秩序的構(gòu)建。首先，協(xié)商決策模式構(gòu)建可以培育治理主體所需要的理性溝通與信任品質(zhì)。俞可平認(rèn)為：“對(duì)國(guó)家治理能力產(chǎn)生影響的除了制度因素外，還有一個(gè)極其重要的因素，即治理主體的素質(zhì)，既包括官員的素質(zhì)，也包括普通公民的素質(zhì)”[16]。隨著治理理論的發(fā)展，多元主體合作共治模式已成為提升當(dāng)代中國(guó)治理能力的現(xiàn)實(shí)選擇和內(nèi)在要求。而信任與理性溝通是多元主體合作治理不可或缺的要素，沒(méi)有多元主體間的互相信任和理性互動(dòng)，任何有效的合作都不可能開(kāi)展。相反，如果各主體在理性互動(dòng)的基礎(chǔ)上能夠增進(jìn)彼此間的熟悉了解程度、情感認(rèn)同，那么合作治理的信心就會(huì)增強(qiáng)，成本就會(huì)降低，最終提高合作效率。協(xié)商決策模式提倡多元決策主體在自由、平等和尊重、理解他人偏好的前提下通過(guò)對(duì)話、討論與協(xié)商等形式，將個(gè)人理性轉(zhuǎn)化成公共理性，從而做出大家都滿(mǎn)意的決策。這意味公共決策的產(chǎn)生是多元主體經(jīng)過(guò)深思熟慮做出來(lái)的，是在理性指導(dǎo)下的協(xié)商做出的，決策的過(guò)程就是凝聚公共利益、達(dá)成公共理性的過(guò)程。其次，協(xié)商決策模式構(gòu)建可以鞏固治理行為的合法性基礎(chǔ)。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)治理行為的合法化。馬克斯·韋伯指出：“沒(méi)有任何一種統(tǒng)治不是企圖努力喚起并竭力維持民眾對(duì)其的‘合法性’的信仰”[17]。在當(dāng)代，一切治理行為只有贏得公眾的支持與認(rèn)可才能鞏固政府的合法性和提高政府權(quán)威。哈貝馬斯認(rèn)為：“公民在廣泛的對(duì)話、協(xié)商過(guò)程中達(dá)成的共識(shí)，是民主政治的重要合法性基礎(chǔ)”。協(xié)商決策模式最重要的特點(diǎn)在于理性對(duì)話與協(xié)商，主張政治共同體中的公民以平等的身份參與到公共政策議程當(dāng)中，通過(guò)交換理性而非強(qiáng)制的方式來(lái)促進(jìn)整個(gè)決策的形成，由于決策方案的形成是集體協(xié)商而非政府單向調(diào)整的結(jié)果，因此，比較容易贏得公眾的價(jià)值認(rèn)同與普遍遵守，保證決策的順利執(zhí)行。最后，協(xié)商決策模式構(gòu)建可以健全決策供給體系，提高公共決策供給質(zhì)量。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化最終是要依靠公共決策的制定與執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)的，任何科學(xué)的、理性的公共決策，都應(yīng)當(dāng)在不損害任何人的利益的前提下使政策相關(guān)方從中獲益。這需要公共決策在制定過(guò)程中能夠調(diào)和不同的利益訴求和價(jià)值偏好，并在此原則上加強(qiáng)多元主體的協(xié)商與互動(dòng)，最終形成“自下而上”的民意表達(dá)與“自上而下”公共政策合法輸出良性互動(dòng)的局面。在現(xiàn)實(shí)生活中，我們往往會(huì)發(fā)現(xiàn)，“為什么表面上看起來(lái)很好的政策缺乏有效的執(zhí)行或者在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)面臨政策失敗的窘境？”[18]協(xié)商決策模式構(gòu)建是一種由公共需求來(lái)決定政策供給的決策模式，是建立在公共理性的基礎(chǔ)之上的。

(二)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化促進(jìn)協(xié)商決策模式構(gòu)建

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出可以為協(xié)商決策模式提供良好的發(fā)展環(huán)境，復(fù)雜社會(huì)條件下國(guó)家治理困境的出現(xiàn)，需要構(gòu)建協(xié)商決策模式予以積極回應(yīng)，并通過(guò)制度化建設(shè)來(lái)保障實(shí)施。首先，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化為協(xié)商決策模式提供了良好的政治環(huán)境和實(shí)踐平臺(tái)。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化就是要?jiǎng)?chuàng)新國(guó)家治理方式、優(yōu)化國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，為社會(huì)穩(wěn)定提供一套完備和管用的制度體系，“把中國(guó)特色社會(huì)主義各方面的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理的效能”[19]。因此，一切好的制度、改革與創(chuàng)新，只要有利于社會(huì)主義民主政治發(fā)展，有利于推進(jìn)國(guó)家治理能力建設(shè)，都應(yīng)該在當(dāng)代國(guó)家治理實(shí)踐中大放光彩。協(xié)商決策模式構(gòu)建可以為多元治理主體的政治參與和理性交流提供合作平臺(tái)和制度支撐，在推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中具有主體廣泛性、差異包容性和效果顯著性等巨大優(yōu)勢(shì)。因此，在我國(guó)治理現(xiàn)代化的背景下，必然會(huì)將協(xié)商決策模式融入中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系和民主政治建設(shè)的過(guò)程當(dāng)中，使其成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。只有這樣，才能確保多元社會(huì)主體真正參與到國(guó)家治理實(shí)踐中來(lái)，從而構(gòu)建起國(guó)家與社會(huì)、政府與公眾、組織與個(gè)人之間良性互動(dòng)與合作治理的新型契約關(guān)系。其次，國(guó)家治理復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)需求推動(dòng)協(xié)商決策模式構(gòu)建?！艾F(xiàn)代化孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂?！盵20]可以說(shuō)，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化就是不斷調(diào)和沖突，尋求一個(gè)穩(wěn)定良好的社會(huì)秩序的過(guò)程。隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，公共事務(wù)主體日益多元和不斷成長(zhǎng)，不同利益訴求迅速增長(zhǎng)和大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的國(guó)家利益整合機(jī)制難以應(yīng)對(duì)多元主體的價(jià)值訴求，新的利益表達(dá)、整合機(jī)制尚未完全建立。因此，如何有效拓展國(guó)家治理空間、優(yōu)化治理格局、重構(gòu)公共治理秩序，促成多元主體利益訴求有序、有效表達(dá)，成為走出國(guó)家治理困境的首要問(wèn)題。而有效的國(guó)家治理活動(dòng)必須能夠促進(jìn)多元治理主體實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)化，進(jìn)而形成利益共識(shí)、共同建構(gòu)與維護(hù)良好的治理秩序。協(xié)商決策模式構(gòu)建是對(duì)復(fù)雜社會(huì)條件下形成良好公共治理秩序的積極回應(yīng)，它主張政府與社會(huì)公眾等多元主體進(jìn)行面對(duì)面協(xié)商，通過(guò)理性、有序表達(dá)自身利益訴求，并在協(xié)商與互動(dòng)基礎(chǔ)上將個(gè)人偏好轉(zhuǎn)變成公共理性，進(jìn)而推進(jìn)治理過(guò)程中各主體不同觀點(diǎn)表達(dá)與行為價(jià)值取向的和諧共存及秩序構(gòu)建。最后，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化推動(dòng)協(xié)商決策制度化發(fā)展。黨的十八大報(bào)告提出，要完善中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，同時(shí)提出必須健全社會(huì)主義的協(xié)商民主制度，完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。由此看來(lái)，完善具有中國(guó)特色的協(xié)商民主制度已成為提升國(guó)家治理能力的必然要求與重要內(nèi)容。“任何一種民主制度，如果不能回應(yīng)一國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治參與需求，同時(shí)適應(yīng)國(guó)家治理的需要，就不能有效運(yùn)行，甚至無(wú)法續(xù)存?！盵21]協(xié)商決策模式是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的重要形式，是公民政治參與的實(shí)踐平臺(tái)和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要途徑。

三、以構(gòu)建協(xié)商決策模式為契機(jī)助推國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)

當(dāng)反映、整合社會(huì)多元主體利益需求的協(xié)商決策模式不斷完善，社會(huì)公眾參與社會(huì)公共事務(wù)的溝通、協(xié)商和合作能力就會(huì)得以提升，公共認(rèn)知和公共理性也會(huì)得以拓展。此時(shí)，“執(zhí)政黨和政府權(quán)力范圍會(huì)不斷縮小，社會(huì)力量的影響力會(huì)不斷擴(kuò)大，而整個(gè)政治系統(tǒng)的治理能力會(huì)得到普遍性的提高”[22]。顯而易見(jiàn)，協(xié)商決策模式作為一種新型的政府決策模式，能更加充分地鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與到國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的治理之中，通過(guò)政府與公眾之間的良性互動(dòng)來(lái)助推國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

(一)公共精神培養(yǎng)：協(xié)商決策模式構(gòu)建的前提

所謂公共精神是指，“孕育于現(xiàn)代公民社會(huì)之中,建立于公共理性本質(zhì)基礎(chǔ)上的以全體公民和社會(huì)整體的生存和發(fā)展為依歸的一種公共價(jià)值和公共倫理取向,表現(xiàn)為公民對(duì)公共生活的熱情融入和體驗(yàn)、對(duì)公共利益的追求和促進(jìn)以及對(duì)公共事務(wù)的積極關(guān)懷和參與”[23]。協(xié)商決策模式最重要的特征在于公民參與，通過(guò)廣泛參與，促使原有的封閉式和精英式的決策體系在公眾利益密切相關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié)開(kāi)放協(xié)商，吸納與反饋多元利益主體的需求，以公共精神、公共理性來(lái)優(yōu)化政策議程，從而促進(jìn)政府與社會(huì)公眾在公共事務(wù)中的合作治理。因此，公共精神培養(yǎng)是協(xié)商決策模式構(gòu)建的價(jià)值導(dǎo)向與基本前提。公共精神的成長(zhǎng)有賴(lài)于公民有序參與公共政治生活，首先，政府要完善公民參與渠道，激發(fā)公眾參與熱情。目前，我國(guó)公民參與政府決策的渠道主要有人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商會(huì)議制度、決策聽(tīng)證制度等。隨著網(wǎng)絡(luò)化、信息化建設(shè)，電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等不斷成為公民政治參與的新渠道，網(wǎng)絡(luò)參與具有門(mén)檻低、參與面廣和互動(dòng)性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，但是，網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬化、復(fù)雜化和動(dòng)態(tài)化也容易導(dǎo)致公民參與的非理性和無(wú)序狀態(tài)。因而要繼續(xù)規(guī)范制度外的或非正式的參與渠道，并盡可能地將其納入制度內(nèi)渠道，使之形成有效互補(bǔ)來(lái)增強(qiáng)公民參與渠道的供給。其次，公眾要提升責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)參與能力。協(xié)商決策模式是公公眾利益的整合，它既不同于科層制模式下的技術(shù)理性，也不同于封閉決策模式下的精英控制，而是公民廣泛參與后的理性選擇，因此，公民參與能力的高低直接影響著協(xié)商決策的成敗。為了提升公民公共決策參與的能力,并使其趨于秩序化和理性化,“需要一種易被感知且能持續(xù)釋放的動(dòng)力,這種動(dòng)力理應(yīng)來(lái)自公民內(nèi)心深處,能夠在未來(lái)的公共參與行動(dòng)中自發(fā)自為”[24]，這種動(dòng)力就是公眾的責(zé)任意識(shí)。只要將這種責(zé)任意識(shí)內(nèi)化于心，并通過(guò)政治參與實(shí)踐外顯于日常生活，公民參與能力和公共精神就會(huì)得到不斷提升。

(二)社會(huì)資本發(fā)育：協(xié)商決策模式構(gòu)建的基礎(chǔ)

帕特南認(rèn)為：“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它能彌合社會(huì)裂縫，整合不同的背景和價(jià)值觀、促進(jìn)如寬容、合作與互惠”[24]。社會(huì)資本的內(nèi)在特征與協(xié)商決策模式的內(nèi)在要求如合作、理性、協(xié)商互動(dòng)等具有高度契合性。協(xié)商決策的本質(zhì)在于國(guó)家通過(guò)一定的權(quán)威手段將政府與社會(huì)多元主體的力量有效整合，并實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治的過(guò)程，其有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提在于多元主體間的互相信任與合作。而社會(huì)資本是推動(dòng)政府與公民合作的關(guān)鍵要素，并提供了培養(yǎng)信任的框架，在協(xié)商決策過(guò)程中可以起到潤(rùn)滑劑的作用，減少協(xié)商運(yùn)行過(guò)程中的摩擦，降低決策成本，提高決策質(zhì)量。因此，社會(huì)資本培育是協(xié)商決策模式運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。加快社會(huì)資本培育首先要大力推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。社會(huì)組織是連接政府與公民的橋梁、是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的紐帶、是社會(huì)資本培育的重要載體，它可以通過(guò)分散化和多元化的方式來(lái)產(chǎn)生協(xié)商決策所需要的職業(yè)素養(yǎng)和道德規(guī)范。其次是要整合文化資本。文化資本是社會(huì)資本的重要組成部分，從根本上來(lái)說(shuō)，協(xié)商決策是一種多元文化碰撞與交流、整合與重塑的過(guò)程，一個(gè)國(guó)家的制度只有深深根植于該國(guó)的文化中，才能適應(yīng)該國(guó)國(guó)情并順利發(fā)揮作用。要推動(dòng)協(xié)商決策在一個(gè)大規(guī)模、多元文化且日益復(fù)雜化的社會(huì)中發(fā)揮作用，不僅需要一套行之有效的法律制度保障，還需要一種現(xiàn)代化的政治文化來(lái)支撐。要主動(dòng)吸取我國(guó)傳統(tǒng)政治文化中“和合、共濟(jì)、協(xié)調(diào)”等有益成分，并與當(dāng)代中國(guó)民主實(shí)踐相結(jié)合，促進(jìn)這些有益文化向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。最后是要加快構(gòu)建政府—社會(huì)信用體系。協(xié)商決策是以共識(shí)和信任為有效運(yùn)行機(jī)制，以非強(qiáng)制性、非控制性的合作網(wǎng)絡(luò)權(quán)威為支撐的集體行動(dòng)，其中信任是社會(huì)資本培育的關(guān)鍵要素，“對(duì)集體行動(dòng)的產(chǎn)生幫助很大，當(dāng)社會(huì)處于高度信任狀態(tài)，人們有較高的意愿與他人進(jìn)行交易或合作性的互動(dòng)”[26]。因此，只有加快構(gòu)建政府—社會(huì)信用體系，各個(gè)治理主體才能在充分合作的基礎(chǔ)上開(kāi)展廣泛的決策協(xié)商。

(三)合作組織設(shè)計(jì)：協(xié)商決策模式構(gòu)建的平臺(tái)

協(xié)商決策是基于一定的組織平臺(tái)讓多方主體參與討論、協(xié)商，改變個(gè)人偏好而達(dá)成治理共識(shí)，是多元主體通力合作來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過(guò)程。協(xié)商決策模式構(gòu)建需要科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來(lái)營(yíng)造共同的價(jià)值認(rèn)同感，通過(guò)建立合作規(guī)則，明確多元主體在合作治理中的角色扮演、權(quán)責(zé)分配，以及政府部門(mén)如何與外部決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源交換與良性互動(dòng)。合作組織設(shè)計(jì)應(yīng)該遵循三個(gè)原則；第一，以公共利益實(shí)現(xiàn)為最終目標(biāo)原則。協(xié)商決策模式是以實(shí)現(xiàn)公共利益為導(dǎo)向的決策過(guò)程，其主要目標(biāo)是通過(guò)將個(gè)人理性轉(zhuǎn)變成公共理性，從而制定出可以讓各方都滿(mǎn)意的公共政策。第二，合作組織規(guī)則應(yīng)有利于實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)變?cè)瓌t。協(xié)商決策模式不是簡(jiǎn)單的強(qiáng)調(diào)個(gè)體理性與偏好聚合，而是強(qiáng)調(diào)公共理性與偏好轉(zhuǎn)換與整合。它需要全面地傾聽(tīng)并思考他人的觀點(diǎn)，在協(xié)商過(guò)程中修正各方之前所提出的價(jià)值訴求，并在涉及公共事務(wù)治理的問(wèn)題上形成集體意見(jiàn)。第三，保障各主體的平等地位原則。協(xié)商決策模式是多元主體在資源交換與正式溝通的基礎(chǔ)上進(jìn)行的合作互動(dòng)的過(guò)程，這不是傳統(tǒng)科層制模式下的決策信息上傳下達(dá)的線性運(yùn)行模式，它更強(qiáng)調(diào)各治理主體的利益共享與責(zé)任共擔(dān)。因此，只有在保障彼此地位平等的前提下，多元治理主體才能形成有效合作與協(xié)商。當(dāng)前我國(guó)協(xié)商組織設(shè)計(jì)，首先，要充分發(fā)揮“中國(guó)共產(chǎn)黨、人大、政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體、基層組織、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、各類(lèi)智庫(kù)”的作用[27]，推進(jìn)協(xié)商組織平臺(tái)建設(shè)多樣化、多層次化發(fā)展。其次，要充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，積極開(kāi)拓新的協(xié)商組織載體。網(wǎng)絡(luò)信息的出現(xiàn)不僅拓展了民主發(fā)展的空間、豐富了民主的表現(xiàn)形式，也為協(xié)商決策提供了寬廣的平臺(tái)。近年來(lái)，各地出現(xiàn)的電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、微信協(xié)商等一系列網(wǎng)絡(luò)民主成為了政府了解群眾、貼近群眾、為群眾排憂(yōu)解難、發(fā)揚(yáng)人民民主、接受人民監(jiān)督的新渠道。最后,要加強(qiáng)各類(lèi)協(xié)商組織的交流與合作。協(xié)商決策要在不同領(lǐng)域、層次上發(fā)揮重要作用，要遵循自身發(fā)展規(guī)律來(lái)設(shè)計(jì)相應(yīng)的組織架構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)各類(lèi)組織的互動(dòng)與有效銜接，發(fā)揮協(xié)同治理效應(yīng)。

(四)制度體系完善：協(xié)商決策模式構(gòu)建的保障

制度是調(diào)整人們相互關(guān)系的一種行為規(guī)范，對(duì)政治生活的塑造作用主要體現(xiàn)在：一是決定誰(shuí)能夠參與某種政治活動(dòng)的場(chǎng)所；二是塑造著各個(gè)政治行動(dòng)者的策略；三是影響行動(dòng)者的目標(biāo)確定和偏好寫(xiě)成。實(shí)踐證明，以制度來(lái)確認(rèn)和鞏固改革發(fā)展成果，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性治理的重要保障。推進(jìn)協(xié)商決策模式制度體系建設(shè)能夠激發(fā)社會(huì)公眾參與公共事物治理的熱情，保障各主體在協(xié)商過(guò)程中的平等地位，從而提高協(xié)商決策的有效性。正是基于制度體系建設(shè)在推動(dòng)協(xié)商民主發(fā)展中的重要作用，黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，這是繼黨的十八大報(bào)告提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”目標(biāo)之后，對(duì)協(xié)商民主發(fā)展的更為微觀上的設(shè)計(jì)。協(xié)商決策模式構(gòu)建是協(xié)商民主制度化發(fā)展的重要表現(xiàn)形式，是協(xié)商民主制度化的重要內(nèi)容。因此，首先要推動(dòng)協(xié)商決策模式制度化。堅(jiān)持立法先行、發(fā)揮法律法規(guī)在制度建設(shè)中的引領(lǐng)與推動(dòng)作用，保障所有協(xié)商的程序、協(xié)商的環(huán)節(jié)、協(xié)商的活動(dòng)都必須在決策之前進(jìn)行。其次要完善有利于協(xié)商決策模式運(yùn)作的制度機(jī)制。因?yàn)閰f(xié)商決策模式強(qiáng)調(diào)參與對(duì)話的多元主體地位平等，每個(gè)參與者都能自由地把他們的價(jià)值偏好和建議輸入集體決策協(xié)商過(guò)程中，經(jīng)由理性協(xié)商與互動(dòng)，在尊重各主體合理需求的前提下形成決策共識(shí)。這是一個(gè)民意表達(dá)—理性協(xié)商—政府回應(yīng)的良性循環(huán)，在這個(gè)過(guò)程中，暢通民意需求表達(dá)機(jī)制是基本前提，只有充分保障公眾利益訴求順利進(jìn)入政府決策議程，協(xié)商才有意義；完善政府決策信息公開(kāi)制度是動(dòng)力，信息公開(kāi)是協(xié)商有效性的保障，可以避免因信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的協(xié)商失靈；完善政府回應(yīng)機(jī)制是保障，只有政府及時(shí)回應(yīng)公眾多元價(jià)值訴求并主動(dòng)深入公眾中去，才能順利實(shí)現(xiàn)公眾有序參與和政策合法輸出的雙重功能。最后要健全協(xié)商決策模式運(yùn)行的監(jiān)督體系。要科學(xué)設(shè)計(jì)協(xié)商決策程序，并健全協(xié)商決策責(zé)任追究制度，確保協(xié)商決策取得實(shí)效。

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)，就是一個(gè)整合社會(huì)資源、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的過(guò)程。當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，呈現(xiàn)社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化和利益訴求多元化的趨勢(shì)，只有確立協(xié)商決策模式，改善政府決策質(zhì)量，通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共政策來(lái)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)矛盾，整合社會(huì)公共利益，才能確保國(guó)家治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

2017-06-12

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“健全協(xié)商民主制度背景下的地方政府決策模式創(chuàng)新研究”(14BZZ046)階段性成果

羅依平(1964—)，男，湖南雙峰人，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，從事公共政策研究；周江平(1991—)，男，湖南邵東人，碩士研究生，從事行政管理研究。

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