羅依平，周江平

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

協(xié)商決策模式構(gòu)建與國家治理能力現(xiàn)代化研究

羅依平，周江平

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

黨的十八屆三中全會(huì)把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為我國全面深化改革的總目標(biāo)，并提出協(xié)商民主是中國特色社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，由此看來，完善具有中國特色的協(xié)商民主制度已成為提升國家治理能力的必然要求。將協(xié)商民主理念、程序與制度納入政府決策過程從而構(gòu)建協(xié)商決策模式，是當(dāng)代中國政府決策模式創(chuàng)新的重要選擇，也是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的必由之途。

協(xié)商決策模式；國家治理能力現(xiàn)代化；協(xié)商民主；政府決策模式創(chuàng)新

一、協(xié)商決策模式構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志

(一)協(xié)商決策模式的形成與內(nèi)涵界定

任何一種決策模式的建立都是以一定的理論為指導(dǎo)。追溯協(xié)商決策模式的理論淵源，當(dāng)屬于20世紀(jì)90年代以來盛行于西方社會(huì)的協(xié)商民主理論。協(xié)商民主是指，“在政治共同體當(dāng)中，自由與平等的公民通過公共協(xié)商而賦予立法、決策以正當(dāng)性，并經(jīng)由協(xié)商民主達(dá)致理性立法、參與政治和公民自治的理想，其核心在于公共協(xié)商，基本要素包括：協(xié)商參與者、偏好及其轉(zhuǎn)換、討論與協(xié)商、公共利益及共識(shí)”[1]。協(xié)商決策模式的形成首先得益于將協(xié)商民主理念引入政府決策當(dāng)中，其次是將協(xié)商與決策的有效結(jié)合。1980年，學(xué)者畢塞特首次從學(xué)術(shù)意義上提出并使用“協(xié)商民主”一詞，并認(rèn)為：“合理的公共政策需要能夠就共同體長久和總體的利益形成集體協(xié)商?！盵2]后來，協(xié)商民主理論得到了學(xué)者曼寧與科恩的推廣，其中，曼寧對(duì)協(xié)商民主的研究主要就是從公共決策的角度展開的，他認(rèn)為：“一項(xiàng)合法的決策并不代表所有人的意志，而是從所有人參與的協(xié)商中產(chǎn)生出來的決策。每個(gè)人的意志都是在協(xié)商中形成的，是這一點(diǎn)賦予了決策以合法性?！盵3]這意味著協(xié)商民主是判斷政府決策是否科學(xué)化、民主化與合法性的重要標(biāo)準(zhǔn)。隨著協(xié)商民主理論的不斷發(fā)展，曼寧的觀點(diǎn)得到了諸多學(xué)者的支持，使協(xié)商民主與公共決策研究緊密聯(lián)系在一起。例如，米勒指出：“當(dāng)決策是通過公開討論過程而達(dá)成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等的聽取和考慮不同的意見，這個(gè)民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的?！盵4]亨諾德也認(rèn)為：“協(xié)商民主的吸引力源于其能夠形成具有高度民主合法性決策的承諾。”[5]民主不僅僅需要通過協(xié)商來實(shí)現(xiàn)，更需要通過決策來付諸實(shí)踐。雖然協(xié)商民主理論家們已經(jīng)意識(shí)到將協(xié)商民主引入政府決策的重要性，但有一個(gè)難題卻始終擺在大家面前，那就是協(xié)商理念與公共決策有效結(jié)合的問題。協(xié)商民主理論必須將協(xié)商與決策結(jié)合起來，才能把它的理念投射到實(shí)際政治生活中去，而公共決策只有包含了協(xié)商因素，才能確保其科學(xué)性與合理性的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)這個(gè)問題，理論家們做了諸多探索。學(xué)者科恩指出：“協(xié)商應(yīng)該在一個(gè)制度性框架里過渡到?jīng)Q策活動(dòng)，這一制度性框架主要指政黨與社團(tuán)的活動(dòng)”，并提出了協(xié)商制度的模式來彌合協(xié)商與決策之間的非連續(xù)性問題，試圖通過一定的制度設(shè)計(jì)來保障公共決策的協(xié)商性。而哈貝馬斯認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)協(xié)商與決策的有效結(jié)合必須借助于一種協(xié)商的雙軌(two-track)模式，即，“協(xié)商是在意見形成和意志形成過程的不同層次上沿著兩個(gè)軌道進(jìn)行的，一個(gè)是具有憲法建制形式的，一個(gè)是不具有正式形式的，在這一模式中，存在于司法和立法活動(dòng)中正式?jīng)Q策領(lǐng)域的協(xié)商與形成于公共領(lǐng)域中的協(xié)商相互補(bǔ)充”[6]。在憲法建制形式的協(xié)商有利于縮短協(xié)商與決策的距離，規(guī)范協(xié)商與決策的程序；在非正式形式下協(xié)商而形成的公共決策更具有包容性。這些都為協(xié)商性決策模式的形成提供了理論前提。

協(xié)商決策模式是從協(xié)商的視角來研究公共決策過程，并試圖將協(xié)商與決策有效結(jié)合的一種決策模式。立足于我國社會(huì)主義民主政治發(fā)展的實(shí)際，羅依平認(rèn)為：“基于協(xié)商民主的價(jià)值偏好和由此形成的協(xié)商決策程序與制度運(yùn)作體系，即可稱之為協(xié)商決策模式?！盵7]協(xié)商決策模式具有四個(gè)要素：一是非經(jīng)協(xié)商不得決策，即把協(xié)商作為決策的必經(jīng)程序。二是協(xié)商于決策之前，即所有協(xié)商的程序、協(xié)商的環(huán)節(jié)、協(xié)商的活動(dòng)都必須在決策之前進(jìn)行，不能在做出決策之后再去協(xié)商。三是各協(xié)商主體具有平等的政治地位。在協(xié)商決策中，不論是政府機(jī)關(guān)還是社會(huì)團(tuán)體；不論是領(lǐng)導(dǎo)干部還是公民個(gè)人，不論是強(qiáng)勢群體還是弱勢群體，大家必須本著平等相待的心態(tài)，運(yùn)用理性表達(dá)的方式，通過發(fā)揚(yáng)民主、廣開言路、群策群力、集思廣益的過程，就有關(guān)決策事項(xiàng)進(jìn)行廣泛的醞釀、磋商和討論，充分實(shí)現(xiàn)民主與集中的辯證統(tǒng)一。四是協(xié)商決策的權(quán)力各有歸屬。在協(xié)商決策中各種權(quán)力具有明確分工，公民和社會(huì)團(tuán)體主要行使對(duì)決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，而決策方案最終選擇與制定的權(quán)力屬于政府機(jī)關(guān)。我國協(xié)商決策模式的構(gòu)建是以堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度和人民代表大會(huì)制度為政治基礎(chǔ)，以健全和發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以加強(qiáng)政府與社會(huì)的合作和互動(dòng)，通過地方政府決策制定、執(zhí)行、咨詢、信息、監(jiān)控、評(píng)估各系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)作和整體聯(lián)動(dòng)，真正形成“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力”的現(xiàn)代決策機(jī)制為目標(biāo)取向的。協(xié)商決策模式的確立，有利于確保政府機(jī)關(guān)在社會(huì)主義協(xié)商民主的框架內(nèi)，主要圍繞與人民群眾切身利益密切相關(guān)的公用事業(yè)價(jià)格的調(diào)整、公共交通、房屋折遷安置、文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)和社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)和城管執(zhí)法、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設(shè)等問題，在各級(jí)政府制定各項(xiàng)公共政策的過程中，把民主協(xié)商納入政府決策程序，使利害相關(guān)各方都能充分發(fā)表意見和參與決策，“并理性地審視各種建議，從而能夠盡量避免精英壟斷與合謀”[8]。通過采取精英吸納、決策咨詢、公開聽證、協(xié)商對(duì)話、媒體討論等多種形式的有效協(xié)商過程，化解社會(huì)矛盾，達(dá)成利益協(xié)調(diào)，提高政府在解決社會(huì)公共問題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益方面的有效性和回應(yīng)力。

(二)協(xié)商決策模式構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

“國家治理能力是指運(yùn)用國家制度治理國家和社會(huì)各方面事物的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面的能力?！盵9]國家治理能力現(xiàn)代化就是指國家治理手段、方法緊跟時(shí)代步伐和體現(xiàn)科學(xué)性，治理行為逐漸民主化、程序化和制度化，從而提升治國理政的水平和實(shí)際效果，其本質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)國家的善治。俞可平教授認(rèn)為：“善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，是國家與社會(huì)合作治理的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵10]善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程，它有賴于公民自愿的合作和對(duì)政府權(quán)威的自覺認(rèn)同。協(xié)商決策模式的建立，既具有超越人類歷史上既有政府決策模式的意義，也是積極探索實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要?jiǎng)?chuàng)新。首先，協(xié)商決策模式構(gòu)建營造了政府與社會(huì)良性互動(dòng)的環(huán)境。協(xié)商決策模式倡導(dǎo)政府與社會(huì)等多元利益主體，就公共生活中涉及與人民群眾切身利益密切相關(guān)的公用事業(yè)價(jià)格調(diào)整、公共交通、房屋折遷安置、文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)和社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)和城管執(zhí)法、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設(shè)等問題進(jìn)行理性協(xié)商，形成決策共識(shí)。一方面，政府在協(xié)商過程中可以傾聽到公眾心中最真實(shí)的利益訴求的聲音，從而根據(jù)公眾現(xiàn)實(shí)需求導(dǎo)向來制定公共政策。另一方面，公眾通過與政府的溝通與協(xié)商，可以更加深入地了解政府決策初衷和面臨的各種復(fù)雜條件，學(xué)會(huì)在利益需求表達(dá)時(shí)超越個(gè)人理性，站在增進(jìn)公共利益的視角來重新審視自己的觀點(diǎn)。因此，協(xié)商決策模式構(gòu)建可以改善政府與社會(huì)、公民個(gè)人間的人際生態(tài)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三者之間良性互動(dòng)與合作信任體系建設(shè)。其次，協(xié)商決策模式構(gòu)建保障了合作治理行為的程序化與制度化。合作治理是一個(gè)多元主體平等協(xié)商與決策的過程，各治理主體都有權(quán)參與決策，但也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，科學(xué)的制度建構(gòu)和嚴(yán)格規(guī)范的程序設(shè)計(jì)，是實(shí)現(xiàn)治理活動(dòng)取得預(yù)期效果的重要保障。協(xié)商決策模式是基于現(xiàn)代民主理念的協(xié)商性價(jià)值偏好和由此產(chǎn)生的協(xié)商決策程序與制度運(yùn)作體系，它既是一種程序性民主，也是一系列相關(guān)的制度運(yùn)作體系。正如科恩所說：“源于合法性的民主譜系只能通過集體決策的程序以及與公平過程相關(guān)的價(jià)值來體現(xiàn)?！盵11]科學(xué)的制度建構(gòu)和規(guī)范的可操作性的程序設(shè)計(jì)，必須充分考慮到多元治理主體的現(xiàn)實(shí)需求，協(xié)商決策模式可以有效地推動(dòng)各利益相關(guān)主體參與其中，通過廣泛的對(duì)話與協(xié)商進(jìn)行多向交流，共同輸出對(duì)彼此都有約束力的治理規(guī)則，推動(dòng)合作治理的有效運(yùn)作。最后，協(xié)商決策模式構(gòu)建有利于提升合作治理效能。治理效能是檢驗(yàn)一切治理行為的實(shí)踐指標(biāo)，如果效果不佳，再完美的治理理論、行為、模式都難免歸于失敗。合作治理不是多元主體之間簡單的互動(dòng)關(guān)系，它必須在各主體資源交換和正式溝通的基礎(chǔ)上發(fā)揮各自的治理優(yōu)勢，從而提升實(shí)際治理效果。協(xié)商決策模式構(gòu)建是一個(gè)包含差異、包容多元主體參與的治理過程，“是一種基于尊重的對(duì)話、協(xié)商、尋求共識(shí)的治理；是一種訴諸共同利益的合作的治理”[12]。其平等性、多元性和包容性理念特征，為多元治理主體追求和增進(jìn)合理合法的利益提供了新的制度空間，有效地激發(fā)了各主體參與治理的積極性和有效性，為合作治理效能的提升奠定了基礎(chǔ)。因此，“協(xié)商決策模式是當(dāng)今政府管理由‘善政’走向‘善治’的必然趨勢”[13]。

二、協(xié)商決策模式構(gòu)建與國家治理能力現(xiàn)代化的相互契合

協(xié)商決策模式是協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重要表現(xiàn)形式，與推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化之間是一個(gè)相輔相成、良性互動(dòng)的過程。我國所確立的協(xié)商決策模式是以實(shí)現(xiàn)“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力”的政府決策機(jī)制為價(jià)值取向的[14]，是黨的群眾路線在政府決策領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。國家治理能力現(xiàn)代化就是要求政府及時(shí)回應(yīng)社會(huì)多元化的利益訴求，為維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序提供一套更為完備和管用的現(xiàn)代治理制度。二者都以協(xié)商、合作為基本特征，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，具有很強(qiáng)的內(nèi)在統(tǒng)一性。

(一)協(xié)商決策模式構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素

國家治理能力是指，“作為主要治理主體的國家改造自身體制、與社會(huì)組織和公民相結(jié)合共同建構(gòu)自主性治理網(wǎng)絡(luò)的能力，它本質(zhì)上是一種治理主體自我重構(gòu)的能力”[15]。當(dāng)前，影響國家治理能力的因素有很多，但關(guān)鍵因素主要有治理主體的素質(zhì)、治理的合法性基礎(chǔ)和治理秩序的構(gòu)建。首先，協(xié)商決策模式構(gòu)建可以培育治理主體所需要的理性溝通與信任品質(zhì)。俞可平認(rèn)為：“對(duì)國家治理能力產(chǎn)生影響的除了制度因素外，還有一個(gè)極其重要的因素，即治理主體的素質(zhì)，既包括官員的素質(zhì)，也包括普通公民的素質(zhì)”[16]。隨著治理理論的發(fā)展，多元主體合作共治模式已成為提升當(dāng)代中國治理能力的現(xiàn)實(shí)選擇和內(nèi)在要求。而信任與理性溝通是多元主體合作治理不可或缺的要素，沒有多元主體間的互相信任和理性互動(dòng)，任何有效的合作都不可能開展。相反，如果各主體在理性互動(dòng)的基礎(chǔ)上能夠增進(jìn)彼此間的熟悉了解程度、情感認(rèn)同，那么合作治理的信心就會(huì)增強(qiáng)，成本就會(huì)降低，最終提高合作效率。協(xié)商決策模式提倡多元決策主體在自由、平等和尊重、理解他人偏好的前提下通過對(duì)話、討論與協(xié)商等形式，將個(gè)人理性轉(zhuǎn)化成公共理性，從而做出大家都滿意的決策。這意味公共決策的產(chǎn)生是多元主體經(jīng)過深思熟慮做出來的，是在理性指導(dǎo)下的協(xié)商做出的，決策的過程就是凝聚公共利益、達(dá)成公共理性的過程。其次，協(xié)商決策模式構(gòu)建可以鞏固治理行為的合法性基礎(chǔ)。國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)離不開治理行為的合法化。馬克斯·韋伯指出：“沒有任何一種統(tǒng)治不是企圖努力喚起并竭力維持民眾對(duì)其的‘合法性’的信仰”[17]。在當(dāng)代，一切治理行為只有贏得公眾的支持與認(rèn)可才能鞏固政府的合法性和提高政府權(quán)威。哈貝馬斯認(rèn)為：“公民在廣泛的對(duì)話、協(xié)商過程中達(dá)成的共識(shí)，是民主政治的重要合法性基礎(chǔ)”。協(xié)商決策模式最重要的特點(diǎn)在于理性對(duì)話與協(xié)商，主張政治共同體中的公民以平等的身份參與到公共政策議程當(dāng)中，通過交換理性而非強(qiáng)制的方式來促進(jìn)整個(gè)決策的形成，由于決策方案的形成是集體協(xié)商而非政府單向調(diào)整的結(jié)果，因此，比較容易贏得公眾的價(jià)值認(rèn)同與普遍遵守，保證決策的順利執(zhí)行。最后，協(xié)商決策模式構(gòu)建可以健全決策供給體系，提高公共決策供給質(zhì)量。國家治理能力現(xiàn)代化最終是要依靠公共決策的制定與執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)的，任何科學(xué)的、理性的公共決策，都應(yīng)當(dāng)在不損害任何人的利益的前提下使政策相關(guān)方從中獲益。這需要公共決策在制定過程中能夠調(diào)和不同的利益訴求和價(jià)值偏好，并在此原則上加強(qiáng)多元主體的協(xié)商與互動(dòng)，最終形成“自下而上”的民意表達(dá)與“自上而下”公共政策合法輸出良性互動(dòng)的局面。在現(xiàn)實(shí)生活中，我們往往會(huì)發(fā)現(xiàn)，“為什么表面上看起來很好的政策缺乏有效的執(zhí)行或者在執(zhí)行過程中會(huì)面臨政策失敗的窘境？”[18]協(xié)商決策模式構(gòu)建是一種由公共需求來決定政策供給的決策模式，是建立在公共理性的基礎(chǔ)之上的。

(二)國家治理能力現(xiàn)代化促進(jìn)協(xié)商決策模式構(gòu)建

國家治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出可以為協(xié)商決策模式提供良好的發(fā)展環(huán)境，復(fù)雜社會(huì)條件下國家治理困境的出現(xiàn)，需要構(gòu)建協(xié)商決策模式予以積極回應(yīng)，并通過制度化建設(shè)來保障實(shí)施。首先，國家治理能力現(xiàn)代化為協(xié)商決策模式提供了良好的政治環(huán)境和實(shí)踐平臺(tái)。國家治理能力現(xiàn)代化就是要?jiǎng)?chuàng)新國家治理方式、優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu)，為社會(huì)穩(wěn)定提供一套完備和管用的制度體系，“把中國特色社會(huì)主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理的效能”[19]。因此，一切好的制度、改革與創(chuàng)新，只要有利于社會(huì)主義民主政治發(fā)展，有利于推進(jìn)國家治理能力建設(shè)，都應(yīng)該在當(dāng)代國家治理實(shí)踐中大放光彩。協(xié)商決策模式構(gòu)建可以為多元治理主體的政治參與和理性交流提供合作平臺(tái)和制度支撐，在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的過程中具有主體廣泛性、差異包容性和效果顯著性等巨大優(yōu)勢。因此，在我國治理現(xiàn)代化的背景下，必然會(huì)將協(xié)商決策模式融入中國特色社會(huì)主義制度體系和民主政治建設(shè)的過程當(dāng)中，使其成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。只有這樣，才能確保多元社會(huì)主體真正參與到國家治理實(shí)踐中來，從而構(gòu)建起國家與社會(huì)、政府與公眾、組織與個(gè)人之間良性互動(dòng)與合作治理的新型契約關(guān)系。其次，國家治理復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)需求推動(dòng)協(xié)商決策模式構(gòu)建?！艾F(xiàn)代化孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂?！盵20]可以說，國家治理能力現(xiàn)代化就是不斷調(diào)和沖突，尋求一個(gè)穩(wěn)定良好的社會(huì)秩序的過程。隨著我國社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，公共事務(wù)主體日益多元和不斷成長，不同利益訴求迅速增長和大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的國家利益整合機(jī)制難以應(yīng)對(duì)多元主體的價(jià)值訴求，新的利益表達(dá)、整合機(jī)制尚未完全建立。因此，如何有效拓展國家治理空間、優(yōu)化治理格局、重構(gòu)公共治理秩序，促成多元主體利益訴求有序、有效表達(dá)，成為走出國家治理困境的首要問題。而有效的國家治理活動(dòng)必須能夠促進(jìn)多元治理主體實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)化，進(jìn)而形成利益共識(shí)、共同建構(gòu)與維護(hù)良好的治理秩序。協(xié)商決策模式構(gòu)建是對(duì)復(fù)雜社會(huì)條件下形成良好公共治理秩序的積極回應(yīng)，它主張政府與社會(huì)公眾等多元主體進(jìn)行面對(duì)面協(xié)商，通過理性、有序表達(dá)自身利益訴求，并在協(xié)商與互動(dòng)基礎(chǔ)上將個(gè)人偏好轉(zhuǎn)變成公共理性，進(jìn)而推進(jìn)治理過程中各主體不同觀點(diǎn)表達(dá)與行為價(jià)值取向的和諧共存及秩序構(gòu)建。最后，國家治理能力現(xiàn)代化推動(dòng)協(xié)商決策制度化發(fā)展。黨的十八大報(bào)告提出，要完善中國特色社會(huì)主義政治制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，同時(shí)提出必須健全社會(huì)主義的協(xié)商民主制度，完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。由此看來，完善具有中國特色的協(xié)商民主制度已成為提升國家治理能力的必然要求與重要內(nèi)容?！叭魏我环N民主制度，如果不能回應(yīng)一國社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治參與需求，同時(shí)適應(yīng)國家治理的需要，就不能有效運(yùn)行，甚至無法續(xù)存。”[21]協(xié)商決策模式是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的重要形式，是公民政治參與的實(shí)踐平臺(tái)和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要途徑。

三、以構(gòu)建協(xié)商決策模式為契機(jī)助推國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)

當(dāng)反映、整合社會(huì)多元主體利益需求的協(xié)商決策模式不斷完善，社會(huì)公眾參與社會(huì)公共事務(wù)的溝通、協(xié)商和合作能力就會(huì)得以提升，公共認(rèn)知和公共理性也會(huì)得以拓展。此時(shí)，“執(zhí)政黨和政府權(quán)力范圍會(huì)不斷縮小，社會(huì)力量的影響力會(huì)不斷擴(kuò)大，而整個(gè)政治系統(tǒng)的治理能力會(huì)得到普遍性的提高”[22]。顯而易見，協(xié)商決策模式作為一種新型的政府決策模式，能更加充分地鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與到國家和社會(huì)公共事務(wù)的治理之中，通過政府與公眾之間的良性互動(dòng)來助推國家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

(一)公共精神培養(yǎng)：協(xié)商決策模式構(gòu)建的前提

所謂公共精神是指，“孕育于現(xiàn)代公民社會(huì)之中,建立于公共理性本質(zhì)基礎(chǔ)上的以全體公民和社會(huì)整體的生存和發(fā)展為依歸的一種公共價(jià)值和公共倫理取向,表現(xiàn)為公民對(duì)公共生活的熱情融入和體驗(yàn)、對(duì)公共利益的追求和促進(jìn)以及對(duì)公共事務(wù)的積極關(guān)懷和參與”[23]。協(xié)商決策模式最重要的特征在于公民參與，通過廣泛參與，促使原有的封閉式和精英式的決策體系在公眾利益密切相關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié)開放協(xié)商，吸納與反饋多元利益主體的需求，以公共精神、公共理性來優(yōu)化政策議程，從而促進(jìn)政府與社會(huì)公眾在公共事務(wù)中的合作治理。因此，公共精神培養(yǎng)是協(xié)商決策模式構(gòu)建的價(jià)值導(dǎo)向與基本前提。公共精神的成長有賴于公民有序參與公共政治生活，首先，政府要完善公民參與渠道，激發(fā)公眾參與熱情。目前，我國公民參與政府決策的渠道主要有人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商會(huì)議制度、決策聽證制度等。隨著網(wǎng)絡(luò)化、信息化建設(shè)，電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)問政等不斷成為公民政治參與的新渠道，網(wǎng)絡(luò)參與具有門檻低、參與面廣和互動(dòng)性強(qiáng)等優(yōu)勢，但是，網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬化、復(fù)雜化和動(dòng)態(tài)化也容易導(dǎo)致公民參與的非理性和無序狀態(tài)。因而要繼續(xù)規(guī)范制度外的或非正式的參與渠道，并盡可能地將其納入制度內(nèi)渠道，使之形成有效互補(bǔ)來增強(qiáng)公民參與渠道的供給。其次，公眾要提升責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)參與能力。協(xié)商決策模式是公公眾利益的整合，它既不同于科層制模式下的技術(shù)理性，也不同于封閉決策模式下的精英控制，而是公民廣泛參與后的理性選擇，因此，公民參與能力的高低直接影響著協(xié)商決策的成敗。為了提升公民公共決策參與的能力,并使其趨于秩序化和理性化,“需要一種易被感知且能持續(xù)釋放的動(dòng)力,這種動(dòng)力理應(yīng)來自公民內(nèi)心深處,能夠在未來的公共參與行動(dòng)中自發(fā)自為”[24]，這種動(dòng)力就是公眾的責(zé)任意識(shí)。只要將這種責(zé)任意識(shí)內(nèi)化于心，并通過政治參與實(shí)踐外顯于日常生活，公民參與能力和公共精神就會(huì)得到不斷提升。

(二)社會(huì)資本發(fā)育：協(xié)商決策模式構(gòu)建的基礎(chǔ)

帕特南認(rèn)為：“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它能彌合社會(huì)裂縫，整合不同的背景和價(jià)值觀、促進(jìn)如寬容、合作與互惠”[24]。社會(huì)資本的內(nèi)在特征與協(xié)商決策模式的內(nèi)在要求如合作、理性、協(xié)商互動(dòng)等具有高度契合性。協(xié)商決策的本質(zhì)在于國家通過一定的權(quán)威手段將政府與社會(huì)多元主體的力量有效整合，并實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治的過程，其有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提在于多元主體間的互相信任與合作。而社會(huì)資本是推動(dòng)政府與公民合作的關(guān)鍵要素，并提供了培養(yǎng)信任的框架，在協(xié)商決策過程中可以起到潤滑劑的作用，減少協(xié)商運(yùn)行過程中的摩擦，降低決策成本，提高決策質(zhì)量。因此，社會(huì)資本培育是協(xié)商決策模式運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。加快社會(huì)資本培育首先要大力推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。社會(huì)組織是連接政府與公民的橋梁、是實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)良性互動(dòng)的紐帶、是社會(huì)資本培育的重要載體，它可以通過分散化和多元化的方式來產(chǎn)生協(xié)商決策所需要的職業(yè)素養(yǎng)和道德規(guī)范。其次是要整合文化資本。文化資本是社會(huì)資本的重要組成部分，從根本上來說，協(xié)商決策是一種多元文化碰撞與交流、整合與重塑的過程，一個(gè)國家的制度只有深深根植于該國的文化中，才能適應(yīng)該國國情并順利發(fā)揮作用。要推動(dòng)協(xié)商決策在一個(gè)大規(guī)模、多元文化且日益復(fù)雜化的社會(huì)中發(fā)揮作用，不僅需要一套行之有效的法律制度保障，還需要一種現(xiàn)代化的政治文化來支撐。要主動(dòng)吸取我國傳統(tǒng)政治文化中“和合、共濟(jì)、協(xié)調(diào)”等有益成分，并與當(dāng)代中國民主實(shí)踐相結(jié)合，促進(jìn)這些有益文化向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。最后是要加快構(gòu)建政府—社會(huì)信用體系。協(xié)商決策是以共識(shí)和信任為有效運(yùn)行機(jī)制，以非強(qiáng)制性、非控制性的合作網(wǎng)絡(luò)權(quán)威為支撐的集體行動(dòng)，其中信任是社會(huì)資本培育的關(guān)鍵要素，“對(duì)集體行動(dòng)的產(chǎn)生幫助很大，當(dāng)社會(huì)處于高度信任狀態(tài)，人們有較高的意愿與他人進(jìn)行交易或合作性的互動(dòng)”[26]。因此，只有加快構(gòu)建政府—社會(huì)信用體系，各個(gè)治理主體才能在充分合作的基礎(chǔ)上開展廣泛的決策協(xié)商。

(三)合作組織設(shè)計(jì)：協(xié)商決策模式構(gòu)建的平臺(tái)

協(xié)商決策是基于一定的組織平臺(tái)讓多方主體參與討論、協(xié)商，改變個(gè)人偏好而達(dá)成治理共識(shí)，是多元主體通力合作來實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。協(xié)商決策模式構(gòu)建需要科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來營造共同的價(jià)值認(rèn)同感，通過建立合作規(guī)則，明確多元主體在合作治理中的角色扮演、權(quán)責(zé)分配，以及政府部門如何與外部決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源交換與良性互動(dòng)。合作組織設(shè)計(jì)應(yīng)該遵循三個(gè)原則；第一，以公共利益實(shí)現(xiàn)為最終目標(biāo)原則。協(xié)商決策模式是以實(shí)現(xiàn)公共利益為導(dǎo)向的決策過程，其主要目標(biāo)是通過將個(gè)人理性轉(zhuǎn)變成公共理性，從而制定出可以讓各方都滿意的公共政策。第二，合作組織規(guī)則應(yīng)有利于實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)變?cè)瓌t。協(xié)商決策模式不是簡單的強(qiáng)調(diào)個(gè)體理性與偏好聚合，而是強(qiáng)調(diào)公共理性與偏好轉(zhuǎn)換與整合。它需要全面地傾聽并思考他人的觀點(diǎn)，在協(xié)商過程中修正各方之前所提出的價(jià)值訴求，并在涉及公共事務(wù)治理的問題上形成集體意見。第三，保障各主體的平等地位原則。協(xié)商決策模式是多元主體在資源交換與正式溝通的基礎(chǔ)上進(jìn)行的合作互動(dòng)的過程，這不是傳統(tǒng)科層制模式下的決策信息上傳下達(dá)的線性運(yùn)行模式，它更強(qiáng)調(diào)各治理主體的利益共享與責(zé)任共擔(dān)。因此，只有在保障彼此地位平等的前提下，多元治理主體才能形成有效合作與協(xié)商。當(dāng)前我國協(xié)商組織設(shè)計(jì)，首先，要充分發(fā)揮“中國共產(chǎn)黨、人大、政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體、基層組織、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、各類智庫”的作用[27]，推進(jìn)協(xié)商組織平臺(tái)建設(shè)多樣化、多層次化發(fā)展。其次，要充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，積極開拓新的協(xié)商組織載體。網(wǎng)絡(luò)信息的出現(xiàn)不僅拓展了民主發(fā)展的空間、豐富了民主的表現(xiàn)形式，也為協(xié)商決策提供了寬廣的平臺(tái)。近年來，各地出現(xiàn)的電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)問政、政府門戶網(wǎng)站、微信協(xié)商等一系列網(wǎng)絡(luò)民主成為了政府了解群眾、貼近群眾、為群眾排憂解難、發(fā)揚(yáng)人民民主、接受人民監(jiān)督的新渠道。最后,要加強(qiáng)各類協(xié)商組織的交流與合作。協(xié)商決策要在不同領(lǐng)域、層次上發(fā)揮重要作用，要遵循自身發(fā)展規(guī)律來設(shè)計(jì)相應(yīng)的組織架構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)各類組織的互動(dòng)與有效銜接，發(fā)揮協(xié)同治理效應(yīng)。

(四)制度體系完善：協(xié)商決策模式構(gòu)建的保障

制度是調(diào)整人們相互關(guān)系的一種行為規(guī)范，對(duì)政治生活的塑造作用主要體現(xiàn)在：一是決定誰能夠參與某種政治活動(dòng)的場所；二是塑造著各個(gè)政治行動(dòng)者的策略；三是影響行動(dòng)者的目標(biāo)確定和偏好寫成。實(shí)踐證明，以制度來確認(rèn)和鞏固改革發(fā)展成果，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性治理的重要保障。推進(jìn)協(xié)商決策模式制度體系建設(shè)能夠激發(fā)社會(huì)公眾參與公共事物治理的熱情，保障各主體在協(xié)商過程中的平等地位，從而提高協(xié)商決策的有效性。正是基于制度體系建設(shè)在推動(dòng)協(xié)商民主發(fā)展中的重要作用，黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，這是繼黨的十八大報(bào)告提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”目標(biāo)之后，對(duì)協(xié)商民主發(fā)展的更為微觀上的設(shè)計(jì)。協(xié)商決策模式構(gòu)建是協(xié)商民主制度化發(fā)展的重要表現(xiàn)形式，是協(xié)商民主制度化的重要內(nèi)容。因此，首先要推動(dòng)協(xié)商決策模式制度化。堅(jiān)持立法先行、發(fā)揮法律法規(guī)在制度建設(shè)中的引領(lǐng)與推動(dòng)作用，保障所有協(xié)商的程序、協(xié)商的環(huán)節(jié)、協(xié)商的活動(dòng)都必須在決策之前進(jìn)行。其次要完善有利于協(xié)商決策模式運(yùn)作的制度機(jī)制。因?yàn)閰f(xié)商決策模式強(qiáng)調(diào)參與對(duì)話的多元主體地位平等，每個(gè)參與者都能自由地把他們的價(jià)值偏好和建議輸入集體決策協(xié)商過程中，經(jīng)由理性協(xié)商與互動(dòng)，在尊重各主體合理需求的前提下形成決策共識(shí)。這是一個(gè)民意表達(dá)—理性協(xié)商—政府回應(yīng)的良性循環(huán)，在這個(gè)過程中，暢通民意需求表達(dá)機(jī)制是基本前提，只有充分保障公眾利益訴求順利進(jìn)入政府決策議程，協(xié)商才有意義；完善政府決策信息公開制度是動(dòng)力，信息公開是協(xié)商有效性的保障，可以避免因信息不對(duì)稱帶來的協(xié)商失靈；完善政府回應(yīng)機(jī)制是保障，只有政府及時(shí)回應(yīng)公眾多元價(jià)值訴求并主動(dòng)深入公眾中去，才能順利實(shí)現(xiàn)公眾有序參與和政策合法輸出的雙重功能。最后要健全協(xié)商決策模式運(yùn)行的監(jiān)督體系。要科學(xué)設(shè)計(jì)協(xié)商決策程序，并健全協(xié)商決策責(zé)任追究制度，確保協(xié)商決策取得實(shí)效。

國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)，就是一個(gè)整合社會(huì)資源、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的過程。當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，呈現(xiàn)社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化和利益訴求多元化的趨勢，只有確立協(xié)商決策模式，改善政府決策質(zhì)量，通過提供優(yōu)質(zhì)高效的公共政策來協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)矛盾，整合社會(huì)公共利益，才能確保國家治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

2017-06-12

國家社科基金項(xiàng)目“健全協(xié)商民主制度背景下的地方政府決策模式創(chuàng)新研究”(14BZZ046)階段性成果

羅依平(1964—)，男，湖南雙峰人，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，從事公共政策研究；周江平(1991—)，男，湖南邵東人，碩士研究生，從事行政管理研究。

D63-31

：A

：1000-8594(2017)05-0157-06