文/張革文 韓慧芳

嚴(yán)格依法行政建設(shè)法治政府
——湖北省武漢市法治政府建設(shè)取得成效

文/張革文 韓慧芳

黨的十八大以來，依法治國方略被提到新的高度，法治政府的建設(shè)也進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）,提出“經(jīng)過堅(jiān)持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的總體目標(biāo)。武漢市法治政府建設(shè)進(jìn)程，隨著改革開放的加快，取得了初步成效。下一步，武漢市將從依法全面履行政府職能、完善依法行政法治體系、堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法等方面進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)。

武漢市法治政府建設(shè)的歷程

1978年底，黨的十一屆三中全會(huì)的召開標(biāo)志著中國進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。法治政府建設(shè)的進(jìn)程隨著改革開放的步伐不斷加快，以此為起點(diǎn)，武漢市法治政府建設(shè)的歷程可以分為三個(gè)階段。

第一階段：1978年至1997年，是武漢市法治政府建設(shè)的起步階段。1978年黨的十一屆三中全會(huì)提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，第一次在黨中央文件中要求包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的各個(gè)方面都要依法辦事。1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出，“各級(jí)政府都要依法行政、依法辦事”。這是黨中央文件第一次提出“依法行政”的要求。在此期間，國務(wù)院發(fā)布了若干政府法制建設(shè)的文件，政府立法開始起步，政府法制機(jī)構(gòu)開始建立，依法行政的觀念開始形成。

這一階段武漢市法治政府建設(shè)的主要內(nèi)容是政府法制工作機(jī)構(gòu)的建立，行政立法的探索，行政執(zhí)法的推進(jìn)，行政法制監(jiān)督的起步。1984年7月9日，中共武漢市委黨政機(jī)構(gòu)改革辦公室以武改〔1984〕186號(hào)文批復(fù)同意市人民政府辦公室（辦公廳的前身）設(shè)立法規(guī)處，當(dāng)時(shí)只有行政編制3名。1985年12月22日，市編委以武編〔1985〕210號(hào)文批復(fù)同意成立市人民政府經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心。該中心既是一個(gè)研究咨詢機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)擬定經(jīng)濟(jì)法規(guī)的工作機(jī)構(gòu)，為事業(yè)單位，與市人民政府辦公室法規(guī)處合署辦公。

1987年武漢市第七次黨代會(huì)明確提出“依法治市”的基本市策，市人民政府于1988年制定了依法治市實(shí)施方案，提出“把武漢市建設(shè)成為民主與法制日益健全，物質(zhì)文明和精神文明共同繁榮，社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的現(xiàn)代化城市”的宏偉目標(biāo)。

1988年6月6日，為了進(jìn)一步加強(qiáng)政府法制工作，更好地為經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供法律服務(wù)，市編委以武編〔1988〕075號(hào)文決定，將原市人民政府辦公廳法規(guī)處劃出，成立市人民政府法制辦公室，作為市人民政府的辦事機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)市政府法制行政工作，使其具備了以獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)名義對(duì)外發(fā)揮職能作用的地位。機(jī)構(gòu)規(guī)格為副局級(jí)，行政編制增至18人。從全國范圍來看，武漢是在全國開展政府法制工作最早的城市之一，也是國務(wù)院確定的全國首批法治建設(shè)試點(diǎn)城市之一。

隨著行政處罰法的實(shí)施，市政府法制工作機(jī)構(gòu)又得到進(jìn)一步加強(qiáng)。1996年12月8日，市編委以武編〔1996〕103號(hào)文印發(fā)了《武漢市人民政府法制辦公室職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》，按照該方案，市人民政府法制辦公室內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)增至5個(gè)，即綜合秘書處、法規(guī)一處、法規(guī)二處、法制監(jiān)督處、行政復(fù)議處。人員編制增至30名。

市政府法制工作機(jī)構(gòu)職能的不斷擴(kuò)展，從另一個(gè)側(cè)面反映了武漢市政府法制建設(shè)的發(fā)展情況。1984年在市政府辦公廳內(nèi)設(shè)置法規(guī)處時(shí)，還沒有明確的職能。1988年市政府法制辦設(shè)立時(shí)，其職能是在總結(jié)了以往辦公廳法規(guī)處工作的基礎(chǔ)上形成的，具體包括編制規(guī)章計(jì)劃含提請(qǐng)市人大列入地方性法規(guī)的計(jì)劃、審查規(guī)章、檢查法規(guī)規(guī)章執(zhí)行情況、組織清理法規(guī)規(guī)章、對(duì)區(qū)縣和市政府委辦局部門法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)等項(xiàng)主要工作任務(wù)。1990年，增加了行政復(fù)議職能。1993年12月22日，市人民政府以武政〔1993〕78號(hào)文作出了《關(guān)于加強(qiáng)政府法制工作的決定》?！稕Q定》要求認(rèn)真學(xué)習(xí)國務(wù)院決定精神，進(jìn)一步提高對(duì)政府法制工作重要性的認(rèn)識(shí),采取切實(shí)有效的措施，使全市的政府法制工作有一個(gè)明顯的提高。1994年，市政府發(fā)文明確將市政府法制辦定位為市政府領(lǐng)導(dǎo)在政府法制工作方面的參謀、助手和法律顧問，并增加了行政賠償?shù)软?xiàng)職能。

第二階段：1997年至2012年，是武漢市法治政府建設(shè)的加速建設(shè)時(shí)期。1997年黨的十五大報(bào)告提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。此舉標(biāo)志著我黨治國理政方略的根本性創(chuàng)新，將“依法治國”確定為治理國家的基本方略。黨的十五大后，全國人大隨后修改憲法，在憲法第5條中規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家?！?998年3月，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，設(shè)置國務(wù)院法制辦公室，作為國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，行政級(jí)別為正部級(jí)。在國家層面，政府法制機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)和法律地位確立了下來。2001年機(jī)構(gòu)改革，市人民政府法制辦公室升格為正局級(jí)，這在全市所有行政機(jī)關(guān)中是絕無僅有的。

在此階段，行政立法和行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)入了總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、探索新突破的時(shí)期，突出表現(xiàn)在行政權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，行政職權(quán)介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方式正從以干預(yù)懲罰為主向指導(dǎo)服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。2000年武漢市政府作出進(jìn)行行政審批改革的決定，適應(yīng)我國加入WTO的變化對(duì)武漢市的政府規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行了清理。2007年，市政府辦公廳制發(fā)《武漢市行政處罰自由裁量權(quán)工作實(shí)施方案》，對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范。2008年，針對(duì)武漢市的幾個(gè)火車站地區(qū)情況復(fù)雜，出臺(tái)了《武漢市火車站地區(qū)綜合管理規(guī)定》，由火車站地區(qū)所在地的區(qū)人民政府城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施火車站地區(qū)的相關(guān)管理活動(dòng)和行政執(zhí)法工作，一舉扭轉(zhuǎn)了火車站地區(qū)管理不順的狀況，取得了較好的效果。

第三階段：2012年至今，是武漢市法治政府建設(shè)的發(fā)展時(shí)期。黨的十八大報(bào)告將“全面推進(jìn)依法治國”確立為推進(jìn)政治建設(shè)和政治體制改革的重要任務(wù)，明確要求到2020年法治政府建設(shè)基本完成。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》要求維護(hù)憲法法律權(quán)威，依憲治國。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。黨的十八屆五中全會(huì)會(huì)議認(rèn)為，必須按照完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)，加快完善各方面體制機(jī)制，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，為發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。武漢市按照黨中央的指示和精神，進(jìn)一步加快了法治政府建設(shè)的步伐。

2012年，武漢市開始清理規(guī)范市級(jí)行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。對(duì)市級(jí)行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的實(shí)施主體、權(quán)力依據(jù)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、行為責(zé)任等進(jìn)行逐一清理，并編制行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄和運(yùn)行流程圖，在網(wǎng)上公開，接受社會(huì)監(jiān)督。通過清理規(guī)范，力求達(dá)到行政權(quán)力流程最簡(jiǎn)、審批時(shí)間最短、行政成本最低、相對(duì)人最方便，以推進(jìn)行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)公開透明運(yùn)行，打造陽光透明政府。

2012年，武漢市人民政府法制辦公室開始了市政府規(guī)章立法后評(píng)估工作。對(duì)實(shí)施時(shí)間在5年以上市政府規(guī)章進(jìn)行立法后評(píng)估，通過與規(guī)章實(shí)施單位有關(guān)處室負(fù)責(zé)人和一線執(zhí)法人員面對(duì)面交流，全面掌握市政府規(guī)章實(shí)施以來取得的成效以及存在的問題，由法學(xué)專家撰寫書面評(píng)估報(bào)告，分析政府規(guī)章各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和可操作性，并在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確提出繼續(xù)有效、修改或者廢止的處理意見，為決策提供依據(jù)和參考。

同年，武漢市人民政府法制辦公室建立政府規(guī)章譯審工作制度。為方便國內(nèi)外各方面更加全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地了解武漢市的規(guī)章政策和投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，樹立武漢市良好的對(duì)外開放形象，市政府法制辦積極建立政府規(guī)章譯審工作制度，于2012年5月提請(qǐng)市人民政府印發(fā)《關(guān)于做好市政府規(guī)章英文正式譯本翻譯審定工作的通知》（武政辦〔2012〕73號(hào)），明確規(guī)章譯審范圍、翻譯、審定工作程序和時(shí)間要求。

2013年出臺(tái)了《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》，通過地方性法規(guī)對(duì)武漢“大城管”工作格局加以規(guī)范，形成城市綜合管理長(zhǎng)效機(jī)制。

2013年加強(qiáng)行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)。通過對(duì)行政復(fù)議各個(gè)環(huán)節(jié)工作的規(guī)范，行政復(fù)議辦案質(zhì)量得到明顯提高。

2015年，為促進(jìn)依法科學(xué)民主決策。市政府出臺(tái)《武漢市重大行政決策規(guī)定》，同時(shí)修改《武漢市人民政府工作規(guī)則》，為完善決策機(jī)制，規(guī)范決策程序，提供了制度依據(jù)。

黨的十一屆三中全會(huì)以來，在市委和市政府的高度重視下，經(jīng)過社會(huì)各方面堅(jiān)持不懈的努力，武漢市法治政府建設(shè)取得了顯著成績(jī)，一是行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政意識(shí)逐步形成，依法辦事的自覺性逐步增強(qiáng)。二是政府立法步伐加快、質(zhì)量提高。三是政府理念初步實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。政府工作開始由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變、從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。四是行政權(quán)力運(yùn)行逐步規(guī)范?？茖W(xué)民主的決策程序初步形成；不斷推進(jìn)行政體制、行政審批制度改革，推動(dòng)了政府職能和管理方式的轉(zhuǎn)變。五是行政執(zhí)法日益規(guī)范，執(zhí)法監(jiān)督工作力度不斷加強(qiáng)，行政執(zhí)法的能力和水平有了較大提高。六是行政權(quán)力監(jiān)管和行政問責(zé)力度明顯加大。武漢市掀起治庸風(fēng)暴，對(duì)違法失職行為的責(zé)任追究不斷強(qiáng)化。

武漢市法治政府建設(shè)的初步成效

經(jīng)過三十多年的不懈努力，武漢市的法治政府建設(shè)取得了一定的成效。2015年底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》，對(duì)深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府提出了更高的要求。我們對(duì)照綱要要求，對(duì)武漢市近年來的法治政府建設(shè)工作進(jìn)行了梳理，歸納為以下七個(gè)方面的工作。

（一）依法全面履行政府職能

1.深化行政審批制度改革。一是大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)。按照“減項(xiàng)目、減程序、減時(shí)限、減費(fèi)用、下放審批權(quán)”的要求，市級(jí)行政審批事項(xiàng)由2011年的748項(xiàng)削減至目前的240項(xiàng)；保留事項(xiàng)的審批流程控制在5個(gè)以內(nèi)；審批時(shí)限整體壓縮50%以上；不收費(fèi)項(xiàng)目占97%。86項(xiàng)原市級(jí)審批項(xiàng)目下放各區(qū)辦理，保留事項(xiàng)中158項(xiàng)委托給各區(qū)辦理。優(yōu)化審批服務(wù)體系。市級(jí)政務(wù)服務(wù)中心——“武漢市民之家”有43個(gè)行政審批部門、6個(gè)公共資源交易單位、67家中介機(jī)構(gòu)、10家公共服務(wù)單位入駐辦公，實(shí)行“一站式審批、一條龍服務(wù)”。依托市、區(qū)兩級(jí)政務(wù)服務(wù)中心，建成了全市統(tǒng)一的網(wǎng)上審批平臺(tái)和電子監(jiān)察平臺(tái)。二是全面開展工商登記制度改革。注冊(cè)資本“實(shí)繳改認(rèn)繳”“先照后證”“企業(yè)網(wǎng)上年檢”等新制度全面實(shí)施。東湖高新區(qū)在全市首創(chuàng)外資企業(yè)注冊(cè)“四證聯(lián)辦”（在一個(gè)窗口，填一張表格，一次性辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書等“四證”），外資企業(yè)注冊(cè)由2周縮短為2個(gè)工作日辦結(jié)。市場(chǎng)活力有效釋放，今年上半年，全市新增各類市場(chǎng)主體9萬戶，同比增長(zhǎng)12.4%。三是啟動(dòng)行政審批3.0版改革。目前，武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)試點(diǎn)成立了行政審批局，東湖高新區(qū)試點(diǎn)成立了政務(wù)服務(wù)局，統(tǒng)一行使全區(qū)審批職能，已實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”。

2.積極推進(jìn)大部制改革。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。整合組建市城市管理委員會(huì)、衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、農(nóng)業(yè)委員會(huì)、文化局、園林和林業(yè)局。穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)街行政管理體制改革試點(diǎn)。蔡甸區(qū)奓山街、黃陂區(qū)武湖街、江夏區(qū)金口街等試點(diǎn)街行政事業(yè)資源整合基本完成，公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)進(jìn)展順利，下放管理權(quán)限有序推進(jìn)，配套支持政策正在完善。

3.穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。

圍繞“助推政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)，按照“政事分開、事企分開和管辦分離”的要求，穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，逐一明確了562家市屬事業(yè)單位的具體類別，劃為行政類事業(yè)單位4家、經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位33家、公益一類事業(yè)單位305家、公益二類事業(yè)單位104家，調(diào)整90家，其他26家；著力推進(jìn)公益類事業(yè)單位“九定”工作，在機(jī)構(gòu)名稱、隸屬關(guān)系、職責(zé)任務(wù)等九個(gè)方面進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。

4.建立健全“三聯(lián)單”制度。為推進(jìn)行政權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)行，建立權(quán)責(zé)清晰、程序嚴(yán)密、運(yùn)行公開、制約有效的機(jī)制，去年武漢市編制公布權(quán)力清單、程序清單、責(zé)任清單，在全國率先建立“三單聯(lián)動(dòng)”制度。今年，按照中辦、國辦《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》的要求，市政府及時(shí)布置啟動(dòng)了新一輪精簡(jiǎn)優(yōu)化權(quán)力清單工作。堅(jiān)持“職權(quán)法定”原則，堅(jiān)決取消規(guī)范性文件設(shè)定的行政職權(quán)，進(jìn)一步加大向基層下放行政執(zhí)法權(quán)力度，切實(shí)將量大、面廣、面向基層的行政職權(quán)實(shí)行屬地管理。目前，該項(xiàng)工作已進(jìn)入集中審核階段，審核結(jié)果將于9月初在網(wǎng)上公布，接受社會(huì)監(jiān)督。

5.強(qiáng)化公共服務(wù)職能。把政府工作的重點(diǎn)、政策支持的重點(diǎn)、財(cái)力保障的重點(diǎn)逐步向社會(huì)民生、公共事業(yè)傾斜。2014年，全市公共財(cái)政用于民生領(lǐng)域的支出達(dá)793.7億元，增長(zhǎng)9.8%，民生支出占公共財(cái)政支出比重達(dá)67.3%。完善城市綜合管理體制，明確調(diào)整或下放規(guī)劃、投資項(xiàng)目、城市管理、環(huán)保等30余項(xiàng)管理權(quán)限到各區(qū)，建立權(quán)責(zé)明晰、責(zé)隨權(quán)移、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、各盡其責(zé)的管理體制。積極開展“服務(wù)企業(yè)年”活動(dòng)，幫助企業(yè)解決宏觀經(jīng)濟(jì)下行帶來的困難和問題。

（二）完善依法行政制度體系

1.完善政府立法體制機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)立法法規(guī)定，堅(jiān)持立改廢釋并舉，起草過程中嚴(yán)把調(diào)研關(guān)、公眾參與關(guān)、專家論證關(guān)、廉潔評(píng)估關(guān)和立法協(xié)調(diào)關(guān)。完善立法項(xiàng)目向社會(huì)公開征集制度。堅(jiān)持每年開展法規(guī)規(guī)章立法后評(píng)估工作，對(duì)實(shí)施時(shí)間滿5年的規(guī)章的立法質(zhì)量、實(shí)施績(jī)效、存在問題等進(jìn)行跟蹤調(diào)查和分析評(píng)價(jià)，并提出評(píng)估意見。完善政府規(guī)章公布制度，自2010年起，所有市政府規(guī)章簽署公布后，均統(tǒng)一在《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》上全文刊登，并配發(fā)規(guī)章解讀，提高政府規(guī)章的透明度和公眾知曉率。

2.加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域政府立法。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)管理、民生保障等重點(diǎn)領(lǐng)域的行政立法。本屆政府已出臺(tái)政府規(guī)章43部，涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)4部、城市建設(shè)管理22部、民生保障8部。圍繞完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，組織起草《武漢市格式條款合同監(jiān)管辦法》《武漢市著名商標(biāo)認(rèn)定和保護(hù)辦法》等；圍繞保障和改善民生，組織起草《武漢市精神衛(wèi)生條例》《武漢市建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付監(jiān)督管理暫行辦法》《武漢市女職工勞動(dòng)保護(hù)辦法》《武漢市廉租住房管理辦法》《武漢市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》等；圍繞維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，組織起草《武漢市學(xué)校安全條例》《武漢市居住證管理暫行辦法》《武漢市房屋租賃管理辦法》等；圍繞加強(qiáng)城市管理，市政府提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議了國內(nèi)第一部城市綜合管理地方性法規(guī)——《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例（草案）》，以及《武漢市歷史文化風(fēng)貌街區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例（草案）》和《武漢市軌道交通管理?xiàng)l例（草案）》，組織修訂《武漢市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》和《武漢市控制和查處違法建設(shè)辦法》，制定《武漢市城市管線管理辦法》《武漢市城市容貌規(guī)定》等；圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)，組織起草《武漢市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》《武漢市湖泊保護(hù)條例》《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》和《武漢市山體保護(hù)辦法》等；圍繞促進(jìn)武漢市精神文明建設(shè)，組織起草《武漢市文明行為促進(jìn)條例》《武漢市志愿服務(wù)條例》和《武漢市見義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)條例》等，使城市管理各個(gè)領(lǐng)域的制度建設(shè)得到全面加強(qiáng)。

3.加強(qiáng)規(guī)范性文件管理。出臺(tái)《行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》《進(jìn)一步做好規(guī)范性文件管理工作的通知》等文件，建立健全規(guī)范性文件制定發(fā)布、事前合法性審查、有效期管理等制度。嚴(yán)格落實(shí)規(guī)范性文件報(bào)送市人大常委會(huì)備案審查制度，及時(shí)辦復(fù)規(guī)范性文件公眾異議審查申請(qǐng)。

4.及時(shí)清理法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。2012年以來，按照國務(wù)院、省政府和市人大常委會(huì)要求，開展了5次法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件清理活動(dòng)，主要涉及行政審批制度改革、落實(shí)行政強(qiáng)制法、促進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“兩型”社會(huì)建設(shè)等領(lǐng)域。圍繞促進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及“兩型”社會(huì)建設(shè)等主題，清理規(guī)范性文件3196件，修訂規(guī)范性文件27件。

（三）推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化

1.完善行政決策機(jī)制。為確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，出臺(tái)《武漢市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》，明確了市政府重大行政決策事項(xiàng)范圍，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為法定程序。為增強(qiáng)《規(guī)定》的可操作性，隨后制定《武漢市人民政府重大行政決策事項(xiàng)清單》《武漢市人民政府重大行政決策年度決策事項(xiàng)目錄》《武漢市人民政府重大行政決策事項(xiàng)清單和年度目錄管理辦法》《武漢市人民政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》和《武漢市人民政府重大行政決策責(zé)任追究辦法》5個(gè)配套執(zhí)行文件。

2.堅(jiān)持重大涉法事務(wù)合法性審查制度。凡重大涉法事務(wù)，市政府都要求法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年經(jīng)審核把關(guān)的重大涉法事務(wù)達(dá)到300件以上，內(nèi)容涉及重大工程項(xiàng)目建設(shè)、行政管理體制改革、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域。在審查過程中，既堅(jiān)持依法依規(guī)、又積極提出解決問題的建議。這些涉法文件出臺(tái)后都取得了較好的社會(huì)效果，沒有出現(xiàn)違法問題。

3.推行政府法律顧問制度。為保障行政機(jī)關(guān)依法、科學(xué)、民主決策，有效預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議，武漢市人民政府法制辦公室提請(qǐng)市政府聘請(qǐng)21位知名專家和法律實(shí)務(wù)工作者組建政府法律顧問團(tuán)。出臺(tái)《市人民政府法律顧問工作規(guī)則》，建立法律顧問工作長(zhǎng)效機(jī)制。在立法、行政復(fù)議、行政訴訟和涉法事務(wù)處理等工作中充分發(fā)揮市政府法律顧問的作用。推行各區(qū)（功能區(qū)）、政府組成部門及街鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問全覆蓋。制發(fā)《武漢市人民政府法制辦公室關(guān)于全面建立政府法律顧問制度的通知》（武法字〔2015〕10號(hào)），要求市政府各部門、各區(qū)政府（管委會(huì)）及其工作部門建立以法制工作機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的政府法律顧問隊(duì)伍。此外，為防范政府合同風(fēng)險(xiǎn)和減少糾紛，還出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)政府合同合法性審查工作的意見》。

（四）堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

1.大力推進(jìn)綜合執(zhí)法和執(zhí)法重心下移。在大力推進(jìn)城管、文化、水務(wù)等領(lǐng)域和火車站周邊地區(qū)綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生計(jì)生等領(lǐng)域組織開展了行政執(zhí)法體制改革專題調(diào)研，建立綜合執(zhí)法監(jiān)督體系。出臺(tái)《市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的意見》，推動(dòng)市級(jí)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法、檢驗(yàn)檢測(cè)和涉農(nóng)服務(wù)體制改革，建立了“監(jiān)管執(zhí)法以區(qū)為主、市級(jí)監(jiān)督統(tǒng)籌、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）協(xié)助配合”的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管新體制。出臺(tái)《關(guān)于優(yōu)化整合武漢市婦幼保健、計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)及衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督執(zhí)法資源的指導(dǎo)意見》，成立了武漢市衛(wèi)生計(jì)生執(zhí)法督察總隊(duì)，推動(dòng)衛(wèi)生計(jì)生執(zhí)法督察重心下移。目前，正在制定《關(guān)于進(jìn)一步完善區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政執(zhí)法體制機(jī)制的實(shí)施方案》，按照“區(qū)屬、街管、街用”的思路，推動(dòng)區(qū)級(jí)行政執(zhí)法力量向街道下沉。派到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行條塊結(jié)合的雙重管理體制。區(qū)城市管理、食藥監(jiān)、工商等執(zhí)法部門的派出（駐）機(jī)構(gòu)服從所在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的指揮調(diào)度。

2.全面規(guī)范行政自由裁量權(quán)。針對(duì)行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的處罰畸輕畸重、執(zhí)法隨意等問題，根據(jù)法律法規(guī)的立改廢情況、行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況，及時(shí)修改完善行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政執(zhí)法案卷加強(qiáng)監(jiān)督檢查。今年以來，積極探索規(guī)范行政強(qiáng)制自由裁量權(quán)，目前已初步梳理市直各行政執(zhí)法部門行政強(qiáng)制自由裁量權(quán)93項(xiàng)。

3.認(rèn)真開展行政執(zhí)法案卷評(píng)查。

制定評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持行政執(zhí)法案卷評(píng)查工作常態(tài)化。評(píng)查內(nèi)容包括執(zhí)法主體資格、案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)收集、程序流程、法律適用、處理決定等各方面。2014年度行政執(zhí)法案卷評(píng)查共抽查16個(gè)區(qū)（含各管委會(huì)）和39個(gè)市直部門辦理的行政執(zhí)法案卷493卷。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，逐一制發(fā)反饋意見函，督促執(zhí)法部門整改。同時(shí)，建立行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度，編撰典型案例，指導(dǎo)執(zhí)法部門規(guī)范執(zhí)法。

4.清理執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法主體。

認(rèn)真貫徹實(shí)施《武漢市執(zhí)法責(zé)任制工作條例》，定期組織全市各級(jí)行政機(jī)關(guān)梳理執(zhí)法依據(jù)，規(guī)范執(zhí)法主體。今年，市政府作出專項(xiàng)部署，對(duì)全市具有行政執(zhí)法職權(quán)的執(zhí)法主體基本情況、單位性質(zhì)、主體類別進(jìn)行全面清查。加強(qiáng)行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格管理，對(duì)臨時(shí)工、合同工、借用人員、工勤人員等從事執(zhí)法工作的，堅(jiān)決清退、調(diào)離或調(diào)整工作崗位。

（五）強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

1.主動(dòng)接受外部監(jiān)督。自覺接受人大法律和工作監(jiān)督。主動(dòng)報(bào)告重大事項(xiàng)，每年報(bào)告當(dāng)年推進(jìn)依法行政工作情況。認(rèn)真辦理人大議案、代表建議。近三年，共辦理議案、代表建議1257件。主動(dòng)接受司法監(jiān)督。今年，出臺(tái)了《武漢市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》，明確規(guī)定行政訴訟案件應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，規(guī)定了應(yīng)訴機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的7種情形。暢通社會(huì)監(jiān)督渠道。完善了群眾舉報(bào)違法行為制度，啟用全市行政投訴管理系統(tǒng)平臺(tái)。認(rèn)真調(diào)查處理人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問題，對(duì)時(shí)間緊迫、事實(shí)清楚的，加大直查快辦力度。

2.全面推進(jìn)政務(wù)公開。建成了全市政務(wù)信息公開網(wǎng)絡(luò)體系。出臺(tái)了政府信息公開保密審查、政府網(wǎng)站建設(shè)與管理等規(guī)定。組織各級(jí)行政機(jī)關(guān)，將除法律法規(guī)明確規(guī)定不能公開事項(xiàng)外的行政管理和公共服務(wù)事項(xiàng)，通過各種渠道向社會(huì)公開。2012年以來，市政府出臺(tái)的行政規(guī)章及非涉密文件已全部公開。各責(zé)任部門和單位依法向社會(huì)主動(dòng)公開的政府信息共1600項(xiàng)計(jì)116.8萬余條。大力推進(jìn)辦事公開。政府部門依法公開辦事依據(jù)、條件、過程和結(jié)果，充分告知辦事項(xiàng)目有關(guān)信息。推進(jìn)醫(yī)院、學(xué)校、公交等公共企事業(yè)單位辦事公開，重點(diǎn)公開崗位職責(zé)、服務(wù)承諾、收費(fèi)項(xiàng)目、辦事紀(jì)律、監(jiān)督渠道等內(nèi)容。

3.深入開展治庸問責(zé)。按照市委統(tǒng)一部署，連續(xù)四年開展“十個(gè)突出問題”承諾整改，并通過暗訪督查、民評(píng)民議、電視問政、網(wǎng)絡(luò)問政等各種措施增強(qiáng)整改成效。完善行政過錯(cuò)責(zé)任追究制度，出臺(tái)了《武漢市行政過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》。2012年以來，依法行政問責(zé)4501人，其中局級(jí)干部30人、處級(jí)干部231人。

（六）依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛

不斷拓寬復(fù)議申請(qǐng)渠道，在政務(wù)網(wǎng)站上開辟行政復(fù)議專欄、設(shè)置網(wǎng)上申請(qǐng)平臺(tái)。加強(qiáng)行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政復(fù)議工作的意見》《武漢市人民政府辦理行政復(fù)議案件工作規(guī)程》《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范行政調(diào)解工作的意見》等文件，進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議案件審理、文書制作和檔案管理等。提高行政復(fù)議質(zhì)量和公信力，在市、區(qū)均成立了行政復(fù)議委員會(huì)，研究審理重大復(fù)雜疑難案件。對(duì)于重大、復(fù)雜、疑難案件采取聽證、提請(qǐng)行政復(fù)議委員會(huì)專家審理等方式，進(jìn)一步查清案件事實(shí)、找準(zhǔn)法律依據(jù)。靈活運(yùn)用調(diào)解和解手段，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人尋求化解爭(zhēng)議的最佳方式，確保“案結(jié)事了”，努力實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。加強(qiáng)行政復(fù)議與信訪的銜接。完善行政復(fù)議與信訪的銜接機(jī)制，信訪工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為信訪事項(xiàng)可以通過行政復(fù)議途徑解決的，積極將信訪人引導(dǎo)到復(fù)議軌道上來，依法化解社會(huì)矛盾糾紛。2012年至今，市政府本級(jí)共收到行政復(fù)議申請(qǐng)3328件，受理行政復(fù)議申請(qǐng)2555件，不予受理、告知轉(zhuǎn)送或作其他處理773件。對(duì)立案受理的案件均在法定期限內(nèi)審結(jié)，其中，維持2347件，駁回15件，確認(rèn)違法、撤銷、責(zé)令履行共63件，終止102件。通過辦理行政復(fù)議案件，有效將行政爭(zhēng)議化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。

（七）全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力

1.加強(qiáng)對(duì)政府工作人員的法治教育培訓(xùn)。近年來，武漢市認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的一系列關(guān)于建設(shè)法治政府、推進(jìn)依法行政的綱領(lǐng)性文件，加強(qiáng)對(duì)政府工作人員進(jìn)行系統(tǒng)的法治理論及與自己所承擔(dān)工作密切相關(guān)的法律法規(guī)的法治教育培訓(xùn)。完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，制定出臺(tái)《武漢市人民政府常務(wù)會(huì)議學(xué)法制度》，要求市政府領(lǐng)導(dǎo)每年至少舉辦兩期法治專題講座，通過領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法，在全市政府系統(tǒng)中起到良好的學(xué)法示范作用。健全行政執(zhí)法人員崗位培訓(xùn)制度，明確要求行政執(zhí)法人員必須經(jīng)過法制培訓(xùn)并考試合格才能申領(lǐng)執(zhí)法證件。近幾年，市政府法制機(jī)構(gòu)每年組織開展行政執(zhí)法人員通用法律知識(shí)、專門法律知識(shí)、新法律法規(guī)等專題培訓(xùn)數(shù)十次，累計(jì)培訓(xùn)行政執(zhí)法人員近4萬人次，有力地促進(jìn)了行政執(zhí)法人員素質(zhì)的提升。

2.建立對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行年度述職述廉述法考核制度。貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核，總結(jié)一年來帶頭尊法學(xué)法守法用法情況；依法執(zhí)政、依法行政或公正司法情況；重大事項(xiàng)依法決策情況；法治創(chuàng)建工作開展情況；普法依法治理工作情況；存在的問題、原因及措施；與“述職述廉”一并作為年度考核工作報(bào)告的重要內(nèi)容。述法及其測(cè)評(píng)情況按有關(guān)規(guī)定存入檔案，作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、考核任用的重要依據(jù)。

(作者單位：湖北省武漢市人民政府法制辦公室）