劉世敏

1.大竹縣人民政府法制辦公室，四川 大竹 635100；2.大竹縣行政執(zhí)法培訓(xùn)中心，四川 大竹 635100

基層政府社區(qū)警務(wù)的調(diào)解職能研究

劉世敏1，2*

1.大竹縣人民政府法制辦公室，四川 大竹 635100；2.大竹縣行政執(zhí)法培訓(xùn)中心，四川 大竹 635100

社區(qū)警務(wù)工作包含調(diào)解功能，上級公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為其提供了組織保障，我國重視基層調(diào)解的歷史傳統(tǒng)為其提供了深厚積淀?；鶎由鐓^(qū)矛盾糾紛具有多發(fā)性、地域性、易導(dǎo)致極端事件等特點(diǎn)，明確這些規(guī)律，便于社區(qū)警務(wù)工作人員對癥下藥，提高糾紛調(diào)解效能。社區(qū)警務(wù)工作存在調(diào)解執(zhí)行度、資源有限、模式與理念等局部問題，有待進(jìn)一步完善。為此，必須加大社區(qū)警務(wù)對口支援力度，加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)，以便更好發(fā)揮社區(qū)警務(wù)工作的調(diào)解功能。

基層政府；社區(qū)警務(wù)；和諧社會；矛盾糾紛；大調(diào)解

自從黨的十六屆六中全會召開以來，構(gòu)建“和諧社會”、“和諧社區(qū)”成為許多地方工作的重點(diǎn)推進(jìn)方向。和諧社會的基本特征之一就是民主法治，而十八屆四中全會更是高舉依法治國的偉大旗幟，更加細(xì)致入微地將“民主法治”理念貫徹到關(guān)系我國國民社會經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展的各個方面?；鶎幼鳛樯鐣l(fā)展的基石，是檢驗(yàn)法治文明實(shí)現(xiàn)程度的重要風(fēng)向標(biāo)，因此黨和國家歷來重視基層社區(qū)法治工作，近年來發(fā)生在基層的個別極端事件更是凸顯了基層社會治安綜合治理的重要性。為將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，防止事態(tài)擴(kuò)大而地區(qū)穩(wěn)定，黨中央適時提出了“大調(diào)解”理念，特別賦予了基層公安機(jī)關(guān)在防范與化解人民群眾內(nèi)部矛盾方面的重要使命，而社區(qū)警務(wù)工作自身所具備的獨(dú)特優(yōu)勢，又便于“大調(diào)解”理念在基層社區(qū)的有貫徹?？梢哉f，社區(qū)警務(wù)工作的基本價值取向與中央“大調(diào)解”理念具備一致性，我們必須在實(shí)踐中豐富和發(fā)展社區(qū)警務(wù)工作的方式方法，提高服務(wù)品質(zhì)，爭取讓人民群眾在每件社區(qū)警務(wù)工作中都能感受到民主法治與公平正義。

一、基層社區(qū)警務(wù)工作的人民矛盾調(diào)解功能初探

(一)社區(qū)警務(wù)工作的雙層含義

“社區(qū)警務(wù)”一詞源自西方警察學(xué)體系，一般認(rèn)為其具備雙層含義。首先，社區(qū)警務(wù)是一種理念，屬于思想意識范疇，內(nèi)涵較寬；其次，它還是一種戰(zhàn)略決策，指的是抽象警務(wù)工作理念的實(shí)踐化操作途徑。無論從理念層面，還是從實(shí)踐層面而言，社區(qū)警務(wù)工作的重點(diǎn)內(nèi)容都應(yīng)包括基層矛盾調(diào)解，力爭以一種相對柔性而靈活務(wù)實(shí)的手段將民間矛盾消滅在較小而可控范圍內(nèi)。

(二)社區(qū)警務(wù)工作包含糾紛解決事宜

在我國，公安機(jī)關(guān)同時具備行政與司法雙重功能。司法功能主要通過與法院、檢察院等等司法機(jī)關(guān)分工合作預(yù)防與打擊刑事犯罪來實(shí)現(xiàn)，而其行政功能的內(nèi)容比較靈活、豐富與多元，越來越多地通過柔性手段實(shí)現(xiàn)，例如設(shè)立社區(qū)警務(wù)工作室，以點(diǎn)帶面，有效輻射一定地域范圍內(nèi)的人民群眾，方便解決他們的戶口辦理、遺失物掛失與領(lǐng)取等常見問題，更為重要的是，社區(qū)警務(wù)工作屬于上級公安機(jī)關(guān)的一線排頭兵，承擔(dān)著為上級機(jī)關(guān)分擔(dān)工作壓力的重要職責(zé)，而且社區(qū)警務(wù)工作還是整體公安工作的一扇窗，群眾可以通過對社區(qū)警務(wù)工作的評判來實(shí)現(xiàn)對一個地區(qū)公安工作的大概認(rèn)識，所以各地都比較重視社區(qū)警務(wù)建設(shè)。鑒于硬性解決問題的高成本性與后遺癥效應(yīng)，很多基層警務(wù)工作室都把低成本、高效率視為解決問題的重要價值取向，而調(diào)解就是及時而有效地化解民間糾紛、保障社區(qū)秩序的主要手段。黨中央以及省市負(fù)責(zé)人多次強(qiáng)調(diào)并重視社區(qū)警務(wù)，習(xí)總書記在浙江工作期間就表示：“只有切實(shí)加強(qiáng)基層組織建設(shè)，才能切實(shí)把不穩(wěn)定因素化解在基層”，社區(qū)警務(wù)工作室就是基層組織的典型代表之一。

英國警務(wù)專家約翰·阿德森認(rèn)為：社區(qū)警務(wù)的重要價值在于“能充分調(diào)動社區(qū)公眾的治安責(zé)任感和積極參與感”。筆者認(rèn)為基層民眾參與社會治安綜合治理的重要方式不僅有舉報犯罪線索，還包括自身及其矛盾對立主體主動參與由社區(qū)警務(wù)工作者居中斡旋的三方解紛格局。所以從廣義角度來看，調(diào)解民間糾紛是社區(qū)警務(wù)工作“參與性”的重要體現(xiàn)。

(三)我國社區(qū)糾紛解決工作的歷史傳承

我國歷來重視社會治安綜合治理，并將調(diào)解工作視為解決社會問題的最佳途徑之一?？v觀我國歷朝歷代，民間糾紛的調(diào)解途徑主要有以下幾點(diǎn)：第一，家族內(nèi)部調(diào)解，往往通過同一尊姓內(nèi)部較有威望的族長、家長來實(shí)現(xiàn)。第二，街坊鄰里好友協(xié)助調(diào)解，多適用發(fā)生在鄰里之間的糾紛，這在今天看來更多屬于“相鄰關(guān)系”的范疇。第三，基層政府及相關(guān)社區(qū)組織調(diào)解。例如有史書載：“起釁甚微，故著飭差協(xié)同鄉(xiāng)保查明理處復(fù)奪，毋輕涉訟?！北砻鞴糯耖g糾紛的重要解決途徑之一就是依靠政府小吏、以鄉(xiāng)老為代表的基層社區(qū)力量來解決。良好的歷史基礎(chǔ)與經(jīng)驗(yàn)、文化積淀，為當(dāng)代我國的社區(qū)工作提供了重要參考。

二、基層社區(qū)矛盾糾紛的特點(diǎn)

社區(qū)通常包括城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)兩種形態(tài)，而無論在城市還是鄉(xiāng)村，人民群眾之間的矛盾糾紛都主要集中在家庭矛盾、鄰里關(guān)系、公共秩序等方面。

(一)社區(qū)民間糾紛具有多發(fā)性

社區(qū)是人類聚居與生存的主要單位，絕大多數(shù)人都主要在特定社區(qū)內(nèi)度過。社區(qū)生活本質(zhì)就是特定人群以一定公共資源為基礎(chǔ)的集體生活，所以因資源分配問題，以及人際交往細(xì)節(jié)問題而產(chǎn)生矛盾糾紛的概率較大。通常而言，農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛主要圍繞相鄰關(guān)系以及傳統(tǒng)文化習(xí)俗而展開，比如因通風(fēng)采光排水等問題以及婚喪習(xí)俗等問題引發(fā)的矛盾糾紛，就屬于社區(qū)警務(wù)工作經(jīng)常要解決的難題。

(二)社區(qū)矛盾糾紛是一些極端事件的導(dǎo)火索

社區(qū)矛盾糾紛往往都起因于小事，但如果矛盾爭執(zhí)各方互不相讓，而且負(fù)面情緒相交，則往往容易導(dǎo)致矛盾沖突升級為重特大惡性事件。最近幾年，發(fā)生農(nóng)村的因夫妻不和而釀成的滅門慘劇引發(fā)了社會各界的高度關(guān)注。例如安徽省鳳臺縣的一起滅門慘案駭人聽聞，一名51歲的父親殘忍殺害小兒子一家四口。倘若社區(qū)工作者能盡早發(fā)現(xiàn)類似矛盾爭執(zhí)的苗頭并早做工作，估計類似慘劇便不會輕易上演。

(三)社區(qū)矛盾糾紛具有地域性

民間糾紛最常見的導(dǎo)火索為經(jīng)濟(jì)利益沖突，而不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化特征都有一定差異，這就決定了社區(qū)矛盾糾紛也具有一定的地域性，比如城鄉(xiāng)結(jié)合部，可能因拆遷、房租等問題引發(fā)的社區(qū)糾紛較多，礦區(qū)圍繞礦產(chǎn)資源的社區(qū)矛盾較多，海濱地帶可能發(fā)生農(nóng)戶之間因漁業(yè)資源或淺灘分配問題而產(chǎn)生的矛盾糾紛等。

(四)社區(qū)矛盾糾紛具備群策群力的解決能力

中華文化是中庸文化、和諧文化，社區(qū)矛盾糾紛主體往往并不希望事態(tài)擴(kuò)大，而傾向于低調(diào)解決。以交通事故為例，有媒體調(diào)研統(tǒng)計，交通事故發(fā)生后，矛盾糾紛雙方首先傾向給“熟人”打電話，這些“熟人”既可能是地方官員，還可能是親朋好友、街坊鄰里，甚至專家，其次才找交警隊。特別是在基層生態(tài)環(huán)境下，發(fā)生矛盾后，找熟人談心、評理與撮合解決，是絕大多數(shù)社區(qū)居民的首選。與基層群眾聯(lián)系密切的社區(qū)警務(wù)工作人員自然也往往在矛盾糾紛主體所言的“熟人”之列，相應(yīng)地解紛工作就具備社會心理文化基礎(chǔ)。

三、基層社區(qū)警務(wù)工作在民間調(diào)解方面的優(yōu)勢

首先，社區(qū)警務(wù)工作室從屬于上級公安機(jī)關(guān)，前者是后者的有機(jī)組成部分，后者為前者提供強(qiáng)大的組織保障。社區(qū)警務(wù)制度的目的是彌補(bǔ)基層警力的不足，其組成人員一般并無獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，而只有輔助配合上級公安部門的義務(wù)，上級公安機(jī)關(guān)為社區(qū)警務(wù)提供了組織保障，涉及人員、技術(shù)、資質(zhì)等方面。在社區(qū)警務(wù)工作人員調(diào)解過程中，如果遇到權(quán)限、資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、法律與政策等困惑時，還可通過向上級公安部門匯報的方式獲得后者的組織支持。

其次，社區(qū)警務(wù)工作室具備信息集散與基層政府、社會團(tuán)體、上級部門等單位的溝通協(xié)調(diào)功能，屬于聯(lián)通各方的辦事神經(jīng)中樞。社區(qū)警務(wù)不單純以解決治安問題為己任，而是服務(wù)一方的全能辦事機(jī)構(gòu)，村民或城鎮(zhèn)居民除了可以在社區(qū)警務(wù)工作室完成戶籍申辦等本屬于公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的事，還可以獲取養(yǎng)老等方面的必要快捷辦事信息，及時社區(qū)警務(wù)工作室自身解決不了的問題，也可聯(lián)絡(luò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)，從而發(fā)揮了神經(jīng)中樞的作用，踐行了“人民公安為人民”的使命，營造了警民一家親的良好氛圍。調(diào)解工作的成效如何，群眾是否樂意找社區(qū)警務(wù)工作室調(diào)解，在很大程度上取決于基層干群關(guān)系、警民關(guān)系的融洽程度，基層社區(qū)警務(wù)工作者一般直接來源于地方群眾，具有良好的口碑與聲望，與各級黨政機(jī)關(guān)都能保持暢通聯(lián)絡(luò)，這就便于基層群眾及時表達(dá)自己的關(guān)切，就各方矛盾爭議充分暢談自身看法，從而便于工作人員明確各方矛盾爭議焦點(diǎn)以對癥下藥，盡可能徹底解決各方糾紛。

再次，社區(qū)警務(wù)工作具備良好的歷史積淀與實(shí)踐基礎(chǔ)，與后期提出的大調(diào)解思想具備一脈相承性。黨和政府歷來重視基層群眾的呼聲，早在革命根據(jù)地時期就重視軍民、干群關(guān)系，誕生于根據(jù)地的馬錫武司法方式，就是司法干部密切聯(lián)系群眾的典型代表。長期的歷史積淀使當(dāng)代社區(qū)警務(wù)工作具備深厚的歷史積淀，群眾基礎(chǔ)扎實(shí)。

最后，社區(qū)警務(wù)工作的內(nèi)容決定了工作人員對基層矛盾糾紛的規(guī)律、特點(diǎn)有比較充分的認(rèn)識，便于尋找矛盾糾紛的結(jié)癥所在，而廣泛的人際關(guān)系網(wǎng)可以幫助工作人員充分動員矛盾糾紛各方親友鄰里等參與解紛過程，提高解決問題的效能，也便于各方監(jiān)督與鞏固調(diào)解效果。

四、基層社區(qū)警務(wù)工作在調(diào)解方面的問題與完善建議

第一，法律效力與執(zhí)行力度尚存商榷之處。在我國的調(diào)解工作格局中，存在法定調(diào)解與人民調(diào)解兩類形式，法定調(diào)解多集中于法院辦案過程中，人民調(diào)解則形式比較靈活，居委會、村委會、婦聯(lián)、街坊鄰里、工會等都可能成為人民調(diào)解的主體。從定位角度講，社區(qū)警務(wù)工作室并不具備類似于法院所掌握的法定調(diào)解功能，而一般屬于民間調(diào)解的范疇。民間調(diào)解具有自愿性，調(diào)解結(jié)果不具備強(qiáng)制執(zhí)行力，調(diào)解雙方對結(jié)果不滿的，可以選擇起訴。由于定位于人民調(diào)解，所以社區(qū)警務(wù)工作人員扮演的角色更多有“和事老”的味道，假如當(dāng)事人反悔，則調(diào)解工作可能前功盡棄。為了有效緩解社區(qū)警務(wù)工作調(diào)解功能強(qiáng)制力較差的問題，有些地方開始試驗(yàn)將社區(qū)警務(wù)調(diào)解結(jié)果與法院對接，凡是不執(zhí)行社區(qū)警務(wù)工作室調(diào)解結(jié)果的，均可以具狀向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，這就有效保障了社區(qū)警務(wù)調(diào)解結(jié)果的可執(zhí)行性，也保障了社區(qū)警務(wù)工作的權(quán)威。

第二，調(diào)解所需的資源投入局限。同其他公共資源一樣，社區(qū)警務(wù)工作室及其人員與設(shè)施配備都存在不同程度的稀缺性，個別地區(qū)因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平局限而無法設(shè)立足夠的社區(qū)警務(wù)工作室，或雖然存在相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，但人員配備情況不容樂觀，這就在一定程度上造成了社區(qū)警務(wù)工作缺口，從而不方便基層群眾矛盾糾紛的調(diào)解事宜。這就啟發(fā)我們要將公共資源向社區(qū)警務(wù)工作傾斜，加大老少邊窮地區(qū)對口支援，將貧困地區(qū)的社區(qū)警務(wù)工作室變成普法、掃盲與溝通社會各界的紐帶，最大限度發(fā)揮政府對人民群眾的一站式靈活服務(wù)能力，應(yīng)積極培養(yǎng)熟悉地方情況的本土社區(qū)警務(wù)工作人員，改善他們的待遇，提供社區(qū)警務(wù)工作者的工作積極性。

第三，調(diào)解理念與模式單調(diào)。一些社區(qū)警務(wù)工作人員處于績效考慮，將協(xié)助上級公安機(jī)關(guān)破案列為工作的首要位置，重刑事犯罪而情民事工作的慣性思維客觀存在，這就影響了工作人員調(diào)解的積極性、主動性。因此個別社區(qū)警務(wù)工作人員應(yīng)調(diào)整工作理念，變被動調(diào)解為主動調(diào)解，除了積極查找破案線索輔助上級立功以外，還應(yīng)主動深入群眾，經(jīng)常走家串戶，洞察群眾疾苦，盡量在排查中找出矛盾的苗頭，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，從而以最低的成本為社會治安綜合治理工作奠定基層維穩(wěn)基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

社區(qū)警務(wù)工作中的調(diào)解功能與最近幾年提出的“大調(diào)解”理念具備一致性，前者是后者的具體表現(xiàn)形態(tài)，后者是前者的政策與理念指導(dǎo)。通過調(diào)解功能的有效實(shí)現(xiàn)，社區(qū)警務(wù)工作室在防范與化解基層社區(qū)矛盾糾紛，保障一方安寧，協(xié)助上級公安機(jī)關(guān)抓好社會治安綜合治理等方面具有重要地位。應(yīng)繼承和發(fā)展源自我國古代的“以和為貴”、“重視調(diào)解”優(yōu)良傳統(tǒng)，加強(qiáng)基層特別是中西部老少邊窮地區(qū)的社區(qū)警務(wù)制度建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)警務(wù)工作的調(diào)解優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)法定調(diào)解與人民調(diào)解的全方位、多層次互動，從而為法治中國奠定良好的社區(qū)安定基礎(chǔ)。

[1]Kenneth J.Peak，Ronald W.Glensor.社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略與實(shí)踐[M].中國人民大學(xué)出版社，2011.

[2]楊瑞清，王淑榮.全國公安高等教育規(guī)劃教材.社區(qū)警務(wù)[M].中國人民公安大學(xué)出版社，2015.

[3]朱旭東，孔繁燕.社區(qū)警務(wù)建設(shè)新進(jìn)展及其理論解讀[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2008(06).

[4]王彩元，劉力皸.深化社區(qū)警務(wù)改革與建設(shè)思考[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2013(05).

[5]韓誠剛.我國社區(qū)警務(wù)建設(shè)研究[D].大連理工大學(xué)，2006.

劉世敏(1988-)，女，漢族，四川達(dá)州人，碩士研究生，大竹縣人民政府法制辦公室，辦事員，主要從事行政法，民商法等方面研究。

D

A

1006-0049-(2017)06-0061-02