王凜然

(南開大學(xué) 歷史學(xué)院，天津 300350)

·中國當(dāng)代社會史研究·

政策過程與行為主體：20世紀60年代初高校畢業(yè)干部清理收回工作研究

王凜然

(南開大學(xué) 歷史學(xué)院，天津 300350)

1961年城鎮(zhèn)人口精簡工作開展以后，一些地方對部分高等學(xué)校畢業(yè)干部作了退職處理。不久，中央要求對他們予以調(diào)查、清理和收回。由于初始階段一些政策執(zhí)行主體行動較慢，上級調(diào)整了激勵機制，清理收回工作的執(zhí)行力度、速度有所提升，高校畢業(yè)干部清理收回工作取得了一定成績。但因部分政策對象對清理收回工作的不配合，以及工作后期政策制定主體、執(zhí)行主體等因素的作用，政策原初目標(biāo)與最終成效并非完全吻合。從政策過程角度視之，政策成效雖受制于政策制定主體的相對自主性，但政策執(zhí)行主體的政治、情感、利益等傾向性因素也會在相當(dāng)大程度上影響政策執(zhí)行，并促推政策制定的再回應(yīng)。與此同時，政策對象并非完全的被動接收方，他們既給予政策執(zhí)行主體以反饋，也波及政策成效。

20世紀60年代初；高校畢業(yè)干部清理收回工作；政策過程

政策過程是指一項公共政策從提上議程到制定、執(zhí)行、反饋成效等一系列環(huán)節(jié)構(gòu)成的循環(huán)周期。新世紀以來，由于理論與實踐的需要，中國政府的政策過程研究受到了學(xué)術(shù)界的較多關(guān)注*如丁煌：《我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對策的制度分析》，《政治學(xué)研究》2002年第1期；王洛忠：《我國轉(zhuǎn)型期公共政策過程中的公民參與研究——一種利益分析的視角》，《中國行政管理》2005年第8期；謝煒：《中國公共政策執(zhí)行中的利益關(guān)系研究》，學(xué)林出版社2009年版；賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，《中國社會科學(xué)》2011年第5期；陳家建、張瓊文：《政策執(zhí)行波動與基層治理問題》，《社會學(xué)研究》2015年第3期；李宜釗：《政策執(zhí)行中的復(fù)雜性研究》，人民出版社2015年版；等。。但是，通過對大量文獻的閱讀，我們發(fā)現(xiàn)這一領(lǐng)域的實證研究尚有一些不足。已有的研究積累，時段上多集中在改革開放以后，對象上多以單個基層政府為中心，方法上缺乏政策過程中政策制定主體、政策執(zhí)行主體、政策對象的互動分析。進而，對于計劃經(jīng)濟時期的政府政策演化、全國范圍的政策過程與執(zhí)行情況，鮮有更為細致的討論。在少數(shù)整體性論及1949—1978年中國政策過程的論著中，或認為“各級政府不折不扣地貫徹執(zhí)行中央政策”，或認為“在黨政合一的毛澤東時代，國家政治、經(jīng)濟、社會和文化生活中的近乎所有問題都由中共做出決策并操控其具體實施，其它各政策主體都缺乏應(yīng)有的獨立性”，或認為中央政府通過一些操作技巧與原則使得執(zhí)行過程“協(xié)調(diào)一致”，具有較強的執(zhí)行力*如[美]李侃如著，胡國成、趙梅譯：《治理中國：從革命到改革》，中國社會科學(xué)出版社2010年版，第191頁；朱水成：《政策執(zhí)行的中國特征》，《學(xué)術(shù)界》2013年第6期；孫增武、劉大中、高艷：《我國政府執(zhí)行力的模式分析與途徑選擇》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2006年第4期；等。。毫無疑問，這些論述從宏觀上，特別是從長時段、大范圍的比較分析上看(如與1949年前的中國比較，或與同一時期類似規(guī)模的獨立國家印度等比較)呈現(xiàn)了較強的洞察力與合理性。但進入微觀視角探究卻會發(fā)現(xiàn)尚存有相當(dāng)?shù)难a充空間。

我們認為，政府*本文所言“政府”非狹義上的行政機關(guān)，而是從“以黨領(lǐng)政”的中國政治結(jié)構(gòu)出發(fā)，在“國家機構(gòu)的總體與執(zhí)政黨之和”的“大政府”角度使用這一概念。參見朱光磊：《當(dāng)代中國政府過程》，天津人民出版社1997年版，第15頁。的政策成效不僅受制于政策制定環(huán)節(jié)，政策執(zhí)行過程中地方政府*狹義上的“地方政府”是指省、市兩級政府，“基層政府”是指縣、鄉(xiāng)兩級政府。為研究需要，本文“地方政府”是在泛指意義上使用，指中央政府以外的各級政府，包括狹義上的“地方政府”與“基層政府”，特此說明。與基層干部的政治、情感、利益等傾向性因素也會在相當(dāng)大程度上對其產(chǎn)生影響，并促推政策制定的再回應(yīng)。與此同時，政策對象也并非完全的被動接收方。他們既給予政策執(zhí)行主體以反饋，也波及政策成效。誠如有論者所言，“政策與行動是相互演進的過程，根本無法分割”*李允杰、丘昌泰：《政策執(zhí)行與評估》，北京大學(xué)出版社2008年版，第13頁。。值得注意的是，這一論斷不僅有效于改革開放后，也有效于改革開放前，雖然主體利益感有程度之差別。簡而言之，一項政策的制定并非是歷史的結(jié)束，而僅僅是歷史的開始。如是之故，本文以20世紀60年代初高校畢業(yè)干部清理收回工作(后文簡稱“清理收回工作”)為例，梳理其間政策制定主體、政策執(zhí)行主體與政策對象的行動與演進，并在實證經(jīng)驗基礎(chǔ)上對上述觀點進行逼近與檢驗。

一

“大躍進”運動開展后，城鎮(zhèn)職工人數(shù)大量增長。1960年全國縣以上職工達到2144萬人，國民經(jīng)濟各部門職工總數(shù)突破了5000萬大關(guān)。城鎮(zhèn)人口超過了國民經(jīng)濟的承載量，糧食供應(yīng)吃緊。為了緩解城鎮(zhèn)糧食供應(yīng)緊張，實現(xiàn)國民經(jīng)濟調(diào)整，1961年5月31日，中央工作會議制定了《關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧食銷量的九條辦法》，決定在1960年底全國城鎮(zhèn)人口1.3億的基礎(chǔ)上，3年內(nèi)減少2000萬以上*中國社科院當(dāng)代中國研究所：《中華人民共和國史稿》第2卷(1956—1966)，人民出版社、當(dāng)代中國出版社2012年版，第159頁。。1個月后，中共中央發(fā)出《關(guān)于精簡職工若干問題的通知》，提出“減人的決心必須大，時間必須抓緊”的要求*中共中央：《關(guān)于精簡職工若干問題的若干通知》(1961年6月28日)，中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第37冊，人民出版社2013年版，第171頁。。1962年5月27日，中共中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進一步精簡職工和減少城鎮(zhèn)人口的決定》。從發(fā)文時間的緊湊、發(fā)文單位的增加可以感受到政策制定主體壓力的增加。而這種壓力必然通過行政體系傳導(dǎo)給地方，給予地方政府開展精簡工作以強激勵?！爸?961年底，與年初相比，職工人數(shù)減少了872萬人，城鎮(zhèn)人口減少了1000萬人左右?！?羅平漢：《大遷徙——1961—1963年的城鎮(zhèn)人口精簡》，廣西人民出版社2003年版，第154頁。在各地的精簡工作中，一些高等學(xué)校畢業(yè)干部也成為精簡對象，被辭退回鄉(xiāng)。據(jù)不完全統(tǒng)計，精簡期間作退職處理的高等學(xué)校畢業(yè)干部，全國大約有7000人，相當(dāng)于當(dāng)時高等學(xué)校畢業(yè)干部總?cè)藬?shù)的0.7%。其中，中央各部門(包括直屬企業(yè)、事業(yè)單位)大約1000人，相當(dāng)于當(dāng)時中央各部門高等學(xué)校畢業(yè)干部總?cè)藬?shù)的0.4%；地方大約6000人，相當(dāng)于當(dāng)時地方高等學(xué)校畢業(yè)干部總?cè)藬?shù)的1%，個別地區(qū)達到了5%*內(nèi)務(wù)部：《內(nèi)務(wù)部關(guān)于在精簡工作中作退職處理的高等學(xué)校畢業(yè)的干部清理收回問題的報告》(1963年8月12日)，天津市檔案館藏，檔案號X0053-C-001926。。

20世紀60年代初期，全國高等學(xué)校畢業(yè)干部共計約79萬人，比起近6億的中國人口基數(shù)，顯得數(shù)量稀缺、人才寶貴。在精簡初期，從大學(xué)生人才的重要性出發(fā)，中共中央和國務(wù)院也提出了一定要求。既然如此，一些地方政府為什么還會在精簡工作中忽略對高校畢業(yè)干部的保護，對其未加區(qū)別地予以精簡呢？

首先，此一時段中央政策的模糊性表述助推了一些地方在政策執(zhí)行中的錯位排序與偏差性應(yīng)對。精簡工作開始后，中央在《關(guān)于進一步精簡職工和減少城鎮(zhèn)人口的決定》中規(guī)定：“工齡長的老職工，必須保留的技術(shù)工人中具有特殊才能的骨干、技術(shù)人員、歸僑職工和其他政治上需要照顧的人員，要注意保留，不要精簡。”*中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于進一步精簡職工和減少城鎮(zhèn)人口的決定》(1962年5月27日)，中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第40冊，人民出版社2013年版，第216頁。文件雖然涉及到技術(shù)骨干的保留，但并沒有明確所謂“特殊才能的骨干”和“技術(shù)人員”的標(biāo)準是什么。中央政策的模糊性表述，就給地方政府以寬松的執(zhí)行空間。同一時期中央在督促地方加強精簡工作方面卻施從了強壓力，計劃指標(biāo)具體到了季度*《馬文瑞同志在全國工資工作會議上的總結(jié)發(fā)言》(1963年6月1日)，黑龍江省檔案館藏，檔案號039-001-00287-03。。相較于具有約束性指標(biāo)意義的精簡工作，“注意保留”至多只能算作預(yù)期性安排。這就助推了基層政府對不同任務(wù)的排序，形成了以偏差性的行動應(yīng)對“注意保留”的訴求。地方較多將重要崗位的勞動力作為“骨干”予以重視，而難以特別突出知識分子干部群體。比如，北京市委下的“硬杠子”顯示，“凡是1958年以后來自農(nóng)村的職工，除少數(shù)行業(yè)必須保留的一部分(如煤礦井下工人)以外，應(yīng)該全部動員回鄉(xiāng)?！?北京市檔案館、北京市委黨史研究室編：《北京市重要文獻選編(1962)》，中國檔案出版社2007年版，第298頁。這里的“骨干”，主要指煤礦井下工人等緊缺勞力，這里的“全部動員回鄉(xiāng)”，卻并未注明是否包括高校畢業(yè)干部。

其次，一些高校畢業(yè)干部主動申請還鄉(xiāng)，讓一些地方政府失去了“保護”對象。政策執(zhí)行的前提之一是政策對象的存在。若政策對象因各種原因自處于政策影響范圍之外，政策就由于難以執(zhí)行而歸于中斷。從各地的材料看，主動申請還鄉(xiāng)而放棄政策“保護”者不在少數(shù)。河北省滄州地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在全區(qū)被精簡的32名高校畢業(yè)干部中，“本人志愿要求退職而領(lǐng)導(dǎo)批準的14名”*河北省滄州專員公署人事處：《關(guān)于在精簡工作中作退職處理的高等學(xué)校畢業(yè)干部清理收回情況總結(jié)報告》(1963年12月20日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-241-9。。這些高校畢業(yè)干部之所以會主動申請還鄉(xiāng)，一般有兩種情況。一是家庭有實際困難，要求回原籍照顧家庭或照顧夫妻關(guān)系*河北省邢臺專員公署人事局：《關(guān)于在精簡工作中處理回家的大專畢業(yè)生收回工作的情況報告》(1964年2月16日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-256-12。。例如，精簡政策傳達后，在天津市工作的曾某“以響應(yīng)黨的號召”，同時“家中沒有男同志給以照料”為由，向市教育局提出申請，要求還鄉(xiāng)。根據(jù)當(dāng)時對要求還鄉(xiāng)人不得阻攔的精神，天津市教育局予以批準*天津師范學(xué)校：《關(guān)于某某還鄉(xiāng)后?；亟蚶^續(xù)任教的材料》(1965年1月5日)，天津市檔案館藏，檔案號X0198-C-002229-6。凡未刊檔案中涉及個人姓名者，均已作學(xué)術(shù)處理,下同。。二是不滿意畢業(yè)后分配的工作地點或者工作崗位，申請退職再謀出路。在計劃經(jīng)濟時代，大、中專畢業(yè)生通常由國家統(tǒng)一分配，一旦畢業(yè)分配于某地某崗，轉(zhuǎn)崗或者調(diào)動的難度較大。1961年城鎮(zhèn)人口精簡工作開展后，政府對主動申請回鄉(xiāng)者給予表彰，這一政策激勵使一些不滿意分配崗位的高校畢業(yè)干部找到了離職的機會。如張家口市44名被精簡的高校畢業(yè)干部中，“領(lǐng)導(dǎo)批準退職回家的是33人，他們多數(shù)人是因為對地區(qū)不理想而自動申請退職的”*河北省張家口公署人事處：《關(guān)于高等學(xué)校畢業(yè)生干部管理和調(diào)整工作的報告》(1963年7月15日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-247-40。。北京市被精簡的61名高校畢業(yè)干部中，自動申請退職的44人中亦有很多屬于這種情況。他們退職后有人由教師改行從事行政，有人干起了獸醫(yī)門診*北京市人民委員會人事局：《關(guān)于在精簡期間作退職處理的高等學(xué)校畢業(yè)干部清理收回工作情況的報告》(1964年7月4日)，北京市檔案館藏，檔案號002-016-00044。。

第三，部分干部對高校畢業(yè)干部的片面認識，也使得一些地方政府執(zhí)行行動力不足。德國社會學(xué)家韋伯認為，官僚制作為現(xiàn)代性的產(chǎn)物，應(yīng)立基于專業(yè)化、理性化與“非人化”之上*馬克斯·韋伯著、閻克文譯：《馬克斯·韋伯社會學(xué)文集》，人民出版社2010年版，第188—230頁。。但是，無論中外，這種完全理想型的官僚系統(tǒng)在現(xiàn)實政策實踐中都難以存在。官員的政治、情感以及利益等偏好都會影響其對政策的態(tài)度，從而或多或少地作用于政策執(zhí)行。新中國成立后，很多革命干部走上了基層單位領(lǐng)導(dǎo)崗位。這些干部大多從戰(zhàn)場或者生產(chǎn)一線提拔而來，實踐經(jīng)驗豐富。部分干部對“光有理論沒有實際”的大學(xué)畢業(yè)生存有顧慮?！皩Ω叩葘W(xué)校畢業(yè)干部的看法上，缺乏正確的認識，主要是部分領(lǐng)導(dǎo)和干部(包括人事干部)對他們的缺點看得多，作用看得少，要求過高過急，不理解聯(lián)系實際必須有個過程，當(dāng)工作一時達不到要求就認為起不了作用?！?廣東省人民委員會人事局：《對高等學(xué)校畢業(yè)干部管理工作情況匯報》(1964年3月12日)，廣東省檔案館藏，檔案號255-2-305。反右派斗爭后，部分知識分子被劃到資產(chǎn)階級行列，“戴上了兩個帽子，封了他們資產(chǎn)階級知識分子，又封了他們迷失方向?！?楊鳳城：《中國共產(chǎn)黨的知識分子理論與政策研究》，中共黨史出版社2005年版，第151—152頁。這樣，一些地方政府對于分配進來的高校干部群體，易于產(chǎn)生“教育改造”多于“信任使用”的傾向。此外，利益關(guān)系也在一定程度影響了部分干部對高校畢業(yè)生的態(tài)度。美國政治學(xué)者安東尼·唐斯從政策角度指出：官員“這種帶有偏見的態(tài)度表現(xiàn)為，支持有利于增強其自身利益的政策和他所提倡的項目，反對那些損害或不能增進其自身利益的政策或項目?！?[美]安東尼·唐斯著、郭小聰?shù)茸g：《官僚制內(nèi)幕》，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第82頁。在晉級與職稱問題上，由于大學(xué)畢業(yè)生入職定級即為22級，有的級別低于22級的干部說：“我們革命十幾年才二十四、五級”，并感嘆地說：“人家十年寒窗非等閑，我們十年寒窗等于閑?！?全國高等學(xué)校畢業(yè)生分配會議秘書處摘要：《薄一波副總理對內(nèi)務(wù)部政府機關(guān)人事局“關(guān)于青海等四省(自治區(qū))對高等學(xué)校畢業(yè)的干部分配使用、管理情況的調(diào)查”的批示》(1964年3月6日)，天津市檔案館藏，檔案號X0078-C-000660-46。雖然中共中央不時發(fā)出對知識分子干部的使用與重視的要求，但由于上述傾向性因素的存在，一些地方貫徹并不到位。內(nèi)務(wù)部機關(guān)事務(wù)局的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大學(xué)畢業(yè)分配到青海省的工程技術(shù)人員，提拔為工程師的僅有20人。很多單位十幾年來一個也沒有提拔。內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳186名高校畢業(yè)干部、甘肅省農(nóng)牧廳803名高校畢業(yè)干部，沒有1人被提拔為工程師④全國高等學(xué)校畢業(yè)生分配會議秘書處摘要：《薄一波副總理對內(nèi)務(wù)部政府機關(guān)人事局“關(guān)于青海等四省(自治區(qū))對高等學(xué)校畢業(yè)的干部分配使用、管理情況的調(diào)查”的批示》(1964年3月6日)，天津市檔案館藏，檔案號X0078-C-000660-46。。政治上信任不夠，培養(yǎng)提拔少，遇到精簡問題，思維慣性易造成一些地方“對要求退職的大專畢業(yè)生同其他要求退職的干部一律看待了”*河北省天津?qū)T公署人事處：《對精簡中退職還鄉(xiāng)的大學(xué)生收回安置工作的情況報告》(1963年5月6日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-241-21。。

二

以政策制定過程而言，政府通過信訪的“問題流”發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實中出現(xiàn)的問題，經(jīng)過新的“政策流”的推進，打開了清理收回工作的“政策窗口”。再從政策方案規(guī)劃，到經(jīng)過組織程序公布，政策由此獲得合法化。1962年8月10日，全國二屆人大三次會議召開4個月后，一份以中共中央、國務(wù)院名義發(fā)出的《關(guān)于在精簡工作中處理高等學(xué)校畢業(yè)生問題的若干規(guī)定》出臺。文件指出，國家培養(yǎng)大學(xué)生非常不易，精簡他們在政治上“會帶來不良影響，引起學(xué)生本人、一般知識分子和社會上的疑慮不安”*中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于在精簡工作中處理高等學(xué)校畢業(yè)生問題的若干規(guī)定》(1962年8月10日)，中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第15冊，中央文獻出版社1997年版，第551頁。。文件明確要求，“在精簡工作中，所有高等學(xué)校的畢業(yè)生，除因犯十分嚴重的錯誤應(yīng)予開除公職或喪失勞動能力者外，一律不得作退職處理。”至此，高校畢業(yè)干部清理收回工作的政策正式形成，政策也就由制定進入了執(zhí)行階段。

由于中央提出并明晰了對高校畢業(yè)干部的精簡政策，從而解決了之前執(zhí)行上的政策模糊性問題。一些地方在得知這一新政策后，開始檢討前一階段工作的“失誤”。河北省人事局的報告認為，“由于我們對黨的知識分子政策學(xué)習(xí)研究不夠，因此，對精簡處理高等學(xué)校畢業(yè)干部的問題看不清楚，直到中央、省委發(fā)出指示，我們才清醒過來?！?河北省人事局：《關(guān)于清理收回精簡處理的高等學(xué)校畢業(yè)干部工作的情況報告》(1965年3月2日)，河北省檔案館藏，檔案號933-3-918。不過，“減人這件事是很困難的，要他們來容易，要他們走就很困難”*中共中央文獻編輯委員會編：《陳云文選》(1956—1985年)，人民出版社1986年版，第192頁。。由于此時各地各級政府的中心工作仍是更大力度地精簡城鎮(zhèn)人口，且阻力較大，精簡壓力所造成的政策模糊性沒有完全消失，就難以保證地方官員在行動上會立刻滿足于政策制定者新的行為預(yù)期。因此中央要求各地把剛減下去的高校畢業(yè)干部收回時，地方政府雖有態(tài)度，但執(zhí)行力難以保證。河北衡水地區(qū)在中央文件傳達后近1年的時間內(nèi)，“全區(qū)已處理回家的18名高等學(xué)校畢業(yè)生，至今僅叫回3名重新安置了工作，有的縣有的部門根本不想給本人去信聯(lián)系?！?河北省衡水專員公署人事處：《關(guān)于高等學(xué)校畢業(yè)生管理工作中存在的問題和今后意見》(1963年3月15日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-247-38。此外，由于一些片面認識，有些干部對清理收回政策不理解，“既然人家自愿堅決申請回家了，何必非再叫回來”，有些干部說“走了正好，回來不好安排”*河北省張家口公署人事處：《關(guān)于高等學(xué)校畢業(yè)生干部管理和調(diào)整工作的報告》(1963年7月15日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-247-40。。

作為以公共利益為訴求的現(xiàn)代政府執(zhí)行政策的動力之一來源于上級組織的激勵。在中國，這種激勵機制通常表現(xiàn)為上級組織的“高度重視”、“加強領(lǐng)導(dǎo)”、“批評檢查”等多元壓力性手段的運用。很快，內(nèi)務(wù)部對地方的拖延提出了批評，“從總的情況來看，清理、收回工作的進展，比較緩慢”。1963年10月8日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《內(nèi)務(wù)部關(guān)于在精簡工作中作退職處理的高等學(xué)校畢業(yè)的干部清理收回問題的報告》，內(nèi)中要求“各地區(qū)、各部門對作退職處理的高等學(xué)校畢業(yè)的干部的清理、收回工作加強領(lǐng)導(dǎo)，進行檢查，并且督促所屬地區(qū)、部門、單位進一步貫徹執(zhí)行‘中共中央、國務(wù)院關(guān)于在精簡工作中處理高等學(xué)校畢業(yè)生問題的若干規(guī)定’，抓緊進行清理、收回工作，務(wù)期于今年年底以前基本結(jié)束?！?國務(wù)院：《批轉(zhuǎn)內(nèi)務(wù)部關(guān)于在精簡工作中作退職處理的高等學(xué)校畢業(yè)的干部清理收回問題的報告收回工作》(1963年10月8日)，上海市檔案館藏，檔案號B103-3-255-123。由于上級組織的強力督促，傳遞給地方政府以新的信號，即清理收回工作也被提升為帶有強制性特點、具有約束性指標(biāo)的工作。于是，地方政府紛紛啟動非常規(guī)應(yīng)對，對政策進行分解和再細化，清理收回工作的執(zhí)行力度、速度均有所提升。

1963年11月1日，北京市人委向市屬各委、辦、局轉(zhuǎn)發(fā)了上述文件。有關(guān)單位按照“普遍摸底—檢查處理—調(diào)查退職后的表現(xiàn)—確定收回意見—安排工作—思想工作”的程序迅即展開了清理收回工作。具體做法上主要是依靠市級各局和區(qū)縣人事部門進行。為了防止遺漏，除各單位清查外，北京市還重點深入人數(shù)較多的單位具體幫助，對精簡工作開展以來作退職處理、自動申請退職和自動離職的高校畢業(yè)干部全部進行了清理。弄清情況后，對已決定收回的，原則上由原單位安排，一般都分配擔(dān)任原職工作。最后，由組織找被收回者談話，說明政府政策，表示關(guān)懷，給予鼓勵*北京市人民委員會人事局：《關(guān)于在精簡期間作退職處理的高等學(xué)校畢業(yè)干部清理收回工作情況的報告》(1964年7月4日)，北京市檔案館藏，檔案號002-016-00044。。河北省有些地方“有的聯(lián)系多達六、七次，少者也有二、三次，通過聯(lián)系和動員做了不少工作?！?河北省張家口專員公署人事處：《關(guān)于高等學(xué)校畢業(yè)干部精簡收回及改行調(diào)整的情況報告》(1964年1月5日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-241-11。天津市除了對退職的大學(xué)生作必要解釋、宣傳外，對已經(jīng)收回的，一律按退職前的工資等級發(fā)給工資*天津?qū)T公署人事處：《對精簡中退職還鄉(xiāng)的大學(xué)生收回安置工作的情況報告》(1963年5月6日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-241-21。。妥為安置的目的，是為了爭取更多被精簡者愿意被收回。經(jīng)過各地層層部署，清理收回工作開展了起來，一定數(shù)量的被精簡高校畢業(yè)干部回到了原單位。

對兩種算法在飽和度50%～1 000%下的誤差范圍進行統(tǒng)計，見表2，窗寬自適應(yīng)形心修正算法在非飽和波形下與傳統(tǒng)形心算法有相似的誤差范圍，對于飽和波形誤差范圍在-0.5～0.5 ns之間，可實現(xiàn)7.5 cm的測距精度.

需要指出的是，政府對清理收回工作的政策過程，并不僅體現(xiàn)在上文的政策制定主體與政策執(zhí)行主體方面，而更集中表現(xiàn)在那些收回與收不回的政策對象，即精簡回家的高校畢業(yè)干部身上。那些愿意被收回者主要是回鄉(xiāng)后有較大落差、對安置不滿，或者有家庭矛盾等。但同時，還有相當(dāng)大比例的被精簡高校畢業(yè)干部卻因種種原因，自身不愿意回或被組織拒絕收回。

三

清理收回工作開展以來，張家口市的人事干部對精簡對象王某頭疼不已。自師范大學(xué)外語系畢業(yè)后，王某被分配至張家口市某中學(xué)擔(dān)任教員。由于是南方人，王某在張家口市工作并不習(xí)慣，因而于1962年精簡時向原單位申請退職并回到了老家。1963年3月張家口市啟動清理收回工作后，該中學(xué)前后聯(lián)系王某3次，市教委為落實政策又與王某家鄉(xiāng)有關(guān)部門聯(lián)系一次，其目的都是為爭取王某能回張家口工作。但直到最后，王某態(tài)度依然很堅決，表示不愿回張家口，政府“方?jīng)Q定不予收回”*張家口市人民委員會人事監(jiān)察處：《關(guān)于在精簡工作中作退職處理的高等學(xué)校畢業(yè)干部的清理收回工作的報告》(1964年7月17日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-256-14。。王某并非個例，在清理收回工作開展期間，有大量的主動申請離職者收不回來。河北省天津?qū)Ｊ鸬牟牧巷@示，雖然有關(guān)部門分別給退職干部寫了信，說明政府政策，動員回來工作，有的單位還親自找到本人進行解釋，但“已經(jīng)收回安置工作的10名，還有8名沒有回來”。這些收不回來的高校畢業(yè)干部，“或因家庭缺乏勞動力，或在本地已另謀職業(yè)，當(dāng)了生產(chǎn)隊干部等，雖經(jīng)寫信動員，均已表示不愿回來繼續(xù)工作”*河北省天津?qū)T公署人事處：《對精簡中退職還鄉(xiāng)的大學(xué)生收回安置工作的情況報告》(1963年5月6日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-241-21。。內(nèi)務(wù)部認為“有的不愿意復(fù)職；有的雖然愿意復(fù)職，但不愿意回原單位”*內(nèi)務(wù)部：《關(guān)于在精簡工作中作退職處理的高等學(xué)校畢業(yè)的干部清理收回工作情況及今后意見》，河北省檔案館藏，檔案號933-3-918-10。。政府在總結(jié)時提出原單位“關(guān)懷干部，教育干部”不夠造成了他們不愿意被收回*河北省人事局：《關(guān)于清理收回精簡處理的高等學(xué)校畢業(yè)干部工作的情況報告》(1965年3月2日)，河北省檔案館藏，檔案號933-3-918。。不可否認，思想工作很重要，但更重要的原因還需要從政策對象自身進行分析。

1950年6月22日，政務(wù)院發(fā)布《為有計劃地合理分配全國公私立高等學(xué)校今年暑期畢業(yè)生工作的通令》。此后，高校畢業(yè)計劃分配制度逐漸確立起來。國家重點大學(xué)面向全國招生，分配指標(biāo)面向全國需要，分配計劃主要以“保證黨的政治、經(jīng)濟任務(wù)的完成”*《國家計委高云屏副主任在全國高等學(xué)校畢業(yè)生分配工作會議上的報告紀要》(1964年4月1日)，天津市檔案館藏，檔案號X0078-C-000660-3。為目的。不過由于種種原因，國家需要和部分個體理想之間并不完全吻合，甚至在少數(shù)人身上還存有不小的裂縫。一些不服從分配的大學(xué)生中存在著“怕到艱苦、荒涼的地方去；怕領(lǐng)導(dǎo)上所分配的工作與自己的興趣不投；怕遠離家鄉(xiāng)”的顧慮*《天津、南開兩大學(xué)的畢業(yè)生中有十分之一的人不愿服從組織分配》，新華社編：《內(nèi)部參考》第154期，1955年7月5日。。在大中專畢業(yè)分配的場域中，國家需要與個人訴求不匹配的問題時有發(fā)生。教育部1962年收到多份人民來信，反映了關(guān)于此問題的一些情況*《許多地方對高等學(xué)校畢業(yè)生的工作分配不合理》，新華社編：《內(nèi)部參考》第3336期，1962年3月2日。。以北京師范大學(xué)為例，1958年以來，該校50%以上的學(xué)生從中南、華東等南方地區(qū)招考而來，而每年分配回南方的學(xué)生只占全體畢業(yè)生的10%左右，這其中相當(dāng)大一部分被分配到東北、西北等地區(qū)*《北京師范大學(xué)關(guān)于畢業(yè)生思想教育工作的幾點體會》(1964年4月9日)，天津市檔案館藏，檔案號X0078-C-000661-14。。從國家角度而言，偏遠、落后地區(qū)急需優(yōu)質(zhì)教育資源的供給。但一些南方學(xué)生對畢業(yè)分配到環(huán)境、氣候大相其異的北方，存有抵觸。因此，北師大校方從學(xué)生一入校就對其進行階級、階級斗爭、革命人生觀的思想改造，說服學(xué)生服從分配。思想改造是新中國成立后黨對知識分子不斷強化的一項政策實踐?！安坏Y產(chǎn)階級知識分子需要改造，就是工農(nóng)出身的知識分子，也因為在各方面受資產(chǎn)階級影響，而需要改造。”*紅衛(wèi)兵重慶警備區(qū)、西南農(nóng)學(xué)院星火燎原戰(zhàn)斗縱隊宣傳部編：《毛主席論教育》，內(nèi)部資料，第114頁。在當(dāng)時的歷史語境下，大學(xué)畢業(yè)不服從組織分配應(yīng)屬于“資產(chǎn)階級思想”，是沒有改造好的表現(xiàn)。

政府于20世紀60年代初制定了《高等學(xué)校畢業(yè)生調(diào)配、派遣暫行辦法》，進一步強調(diào)需要“服從國家分配”。辦法規(guī)定：“高等學(xué)校畢業(yè)生是國家有計劃培養(yǎng)的人才，必須服從國家統(tǒng)一分配，為社會主義建設(shè)事業(yè)服務(wù)?！?教育部、內(nèi)務(wù)部、國家計委：《高等學(xué)校畢業(yè)生調(diào)配、派遣暫行辦法》(1963年8月20日)，天津市檔案館藏，檔案號X0078-C-000661-8。時任教育部副部長劉子載在一個報告中嚴厲批評了不服從分配者，并從思想改造的高度對這一問題進行了分析：“畢業(yè)生在對待國家分配方面也會有兩種思想的斗爭，即無產(chǎn)階級思想和資產(chǎn)階級思想的斗爭?！?《教育部劉子載副部長在全國高等學(xué)校畢業(yè)生分配工作會議上的講話(摘要)》(1964年4月2日)，天津市檔案館藏，檔案號X0078-C-000660-4。雖然在實踐中，一些不滿意分配結(jié)果的畢業(yè)生大多選擇了服從安排，不過有些人內(nèi)心的調(diào)動企盼不會完全消弭。

1963年，河北省對中央調(diào)入該省的374名高校畢業(yè)干部思想情況進行摸底，發(fā)現(xiàn)“堅決服從分配，要求到艱苦地方去”的僅占30%*河北省教育廳：《對中央調(diào)入我省高等學(xué)校應(yīng)屆畢業(yè)生的接收派遣情況的報告》(1963年9月26日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-247-6。。河北還算是生活條件尚可的省份，分配到東北、西北等邊疆地區(qū)的高校畢業(yè)干部的思想情況更加不令人樂觀。吉林省人事局對分配來的很多南方畢業(yè)生多有抱怨：“有些南方學(xué)生不愿到東北來，報到后，首先提出返籍，其中有的是屬于思想問題，也有的確實有客觀實際困難，如有的學(xué)生身體很弱，也有的患有嚴重的關(guān)節(jié)炎等病不適于北方工作，有的報到后，蹲在招待所里不敢出門，根本不談工作問題，堅決要求介紹回南方。有些經(jīng)過耐心的說服教育才勉強的接收了工作?！?《一九六二年暑假高等學(xué)校畢業(yè)生調(diào)配工作簡要總結(jié)》(1963年1月21日)，吉林省檔案館藏，檔案號027-012-00003-03。這種情緒不僅會在畢業(yè)時和報到時顯露出來，一些不滿意分配結(jié)果的畢業(yè)生在工作后還依然尋找調(diào)離的可能。1962年精簡城鎮(zhèn)職工工作就為他們提供了這樣的機會。這些高校畢業(yè)干部乘精簡政策下達之際向單位提出了退職回老家的請求，在精簡初期一般都被批準。這些人在清理收回工作開展后，很多都不愿意回原單位。河北省張家口公署統(tǒng)計，全區(qū)雖收回16名高校畢業(yè)干部，經(jīng)聯(lián)系本人已復(fù)信表示堅決不愿回去工作的卻多達18名*河北省張家口公署人事處：《關(guān)于高等學(xué)校畢業(yè)生干部管理和調(diào)整工作的報告》(1963年7月15日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-247-40。。各地在落實清理收回政策時，給每個畢業(yè)干部都去信征詢意見，“有人給去信后也不回來，有的給回了信，有的連信也沒有回，其原因是：住城市的回到城市，不愿再回農(nóng)村工作，也有的是農(nóng)村的家中無勞力，生活實在困難的，也沒有回來?！?河北省滄州專署人事處：《關(guān)于高等學(xué)校畢業(yè)生干部管理工作匯報》(1963年6月23日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-247-39。如在黃驊工作的劉某某，因家庭困難不能回來，來信說：“家中實在離不開，黨對我這樣關(guān)懷，非常感謝，一定在農(nóng)村上好好工作?！雹吆颖笔嬷輰Ｊ鹑耸绿帲骸蛾P(guān)于高等學(xué)校畢業(yè)生干部管理工作匯報》(1963年6月23日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-247-39。

四

1964年3月，內(nèi)務(wù)部副部長黃慶熙在全國人事工作會議上提出，“在整個過渡時期，階級和階級斗爭都是存在的，有時甚至是很激烈的，這就必然要反映到黨的干部工作和人事工作中來。人事部門在工作中必須具有堅定的階級立場和鮮明的階級路線?！?黃慶熙：《高舉毛澤東思想的偉大紅旗，大學(xué)解放軍，進一步做好人事工作》(1964年3月16日)，吉林省檔案館藏，檔案號027-014-00020-07。會議強調(diào)要“堅決反對用人不問政治的傾向”，落實在高校畢業(yè)干部的清理收回工作中，即“已被確定為歷史反革命分子或壞分子的；立場一貫反動，對黨和政府有刻骨的階級仇恨，并有嚴重反動言論的”*黃慶熙：《在全國人事局(廳、處)長會議上的總結(jié)報告》(1964年4月4日)，吉林省檔案館藏，檔案號027-014-00020-07。不能予以收回。會后，清理收回工作的政治要求成為地方政府重要的行動準繩之一。各地要求“參照內(nèi)務(wù)部黃慶熙副部長《在全國人事局長會議上的總結(jié)報告》中所提出的關(guān)于清理收回工作的幾條原則精神”*北京市人民委員會人事局：《關(guān)于在精簡期間作退職處理的高等學(xué)校畢業(yè)干部清理收回工作情況的報告》(1964年7月4日)，北京市檔案館藏，檔案號002-016-00044。逐個研究，再予以確定?！皻v史反革命分子”或“壞分子”由于一般都有檔案記載，較好掌握，但“反動言論”、“立場反動”細化操作較復(fù)雜。在新的形勢下，一些地方政府在處理收回界限時傾向于嚴格掌握。回廣東鄉(xiāng)下的趙某，出身地主家庭，全國重點大學(xué)統(tǒng)計系畢業(yè)，原分配到某大城市統(tǒng)計部門工作，精簡工作開展后主動申請回鄉(xiāng)。在獲悉中央制定清理收回工作政策后，于1964年5月10日去信請求復(fù)職。但1964年3月黃慶熙副部長講話后，負責(zé)清理收回工作的干部對其地主家庭出身提高了政治警惕，因“其家庭系逃亡地主，父母均被我政府鎮(zhèn)壓，思想落后，情緒沉默，很少說話，不暴露思想”，最后決定“可以不收回”*《不收回和暫緩收回的高等學(xué)校畢業(yè)干部情況登記表》(1964年9月5日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-264-4。。在河北承德地區(qū)，“按中央規(guī)定的條件，我地區(qū)還有不收回和暫緩收回的20名。其中：不收回的10名”，“退職前被劃為右派分子3名，有特務(wù)嫌疑1名”*河北省承德專員公署人事處：《關(guān)于在精簡工作中處理高等學(xué)校畢業(yè)干部收回情況簡要總結(jié)報告》(1964年7月31日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-256-11。。在一張日期不詳?shù)暮颖笔∪耸戮掷L制的某年《全省干部大專畢業(yè)生退職情況統(tǒng)計表》中，要求復(fù)職的10人中，因病暫緩收回2人，嚴重問題不收回2人。表中2個“摘帽右派”都屬于不收回，原因是“其他”或“有問題”*《全省干部大專畢業(yè)生退職情況統(tǒng)計表》(日期不詳)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-264-1。。放眼全國，內(nèi)務(wù)部統(tǒng)計，全國6260名被精簡的高校畢業(yè)干部中，被收回4016人。近三分之一未被收回的干部，包括符合收回條件不愿回，以及不符合收回條件不能回的兩部分人。其中，“不符合收回條件的”有1849人，占20.54%。內(nèi)務(wù)部解釋稱，“不符合收回條件的，他們大部分政治上有嚴重問題”，因此，“這些人不予收回是恰當(dāng)?shù)摹?內(nèi)務(wù)部：《關(guān)于在精簡工作中作退職處理的高等學(xué)校畢業(yè)的干部清理收回工作情況及今后意見》，河北省檔案館藏，檔案號933-3-918-10。。至此，歷時近3年的高校畢業(yè)干部清理收回工作基本結(jié)束。

五

總體而言，高校畢業(yè)干部被精簡退職處理的清理收回工作，經(jīng)過各部門、各地區(qū)兩年多的努力，取得了一定成績。但由于一些“符合收回條件不愿回”以及“不符合收回條件不能回”者的存在，雖政策執(zhí)行力度隨上級壓力而加強，但收回政策初始制定的政策目標(biāo)與最終成效并非完全吻合。在理論上，政策過程是一個相對穩(wěn)定、非人格化的過程。但因為政策制定主體的相對自主性、政策執(zhí)行主體的傾向性以及政策對象的張力等因素的存在，政策過程又展現(xiàn)了變動性、人格化的一面。換言之，政策的過程是一個不斷被內(nèi)在于政策過程中，并在占據(jù)政策過程結(jié)構(gòu)不同位置的行為主體之間的互動影響下所發(fā)展的。行為主體在給政策過程以人格化特征的一面時，也不自覺地受到整個政策非人格化的約束。言及于此，我們有必要對這上述三因素進行稍微的展開論述，以對計劃經(jīng)濟時期中國政府的政策過程進行再思考。

一、政策制定主體的相對自主性。在政策制定領(lǐng)域，西方學(xué)者依憑理性經(jīng)濟人假設(shè)，逐漸形成了全面理性理論、漸進主義理論、混合掃描理論等分析框架，將“政策制定”歸為“不同身份利益相關(guān)方或其代理者相互博弈的過程”*鄭雄飛：《身份識別、契約優(yōu)化與利益共享——我國養(yǎng)老保險的制度變遷與路徑探索》，《社會學(xué)研究》2016年第1期。。這與英美國家的政治、社會結(jié)構(gòu)是相符的，但在分析中國政府政策實踐時則效度有限。在高校畢業(yè)干部精簡收回工作前后，政策并不穩(wěn)定，這并非利益集團的博弈，而主要與政策制定主體中央政府決策的幾次變動相關(guān)。但其變動卻要受調(diào)查研究、信訪制度、群眾路線等“問題流”，意識形態(tài)發(fā)展等“政策流”的影響。換言之，作為一個強政府，加之社會層面多元社會利益結(jié)構(gòu)的式微，新中國政府的決策較少受到利益集團左右，這也使得其政策制定具有一定程度的選擇自主度。而由本文的案例可以發(fā)現(xiàn)，政治性因素在20世紀60年代初期的政策制定中所占權(quán)重比呈增長趨勢。而這種強自主性的政策制定又會將相關(guān)信息傳導(dǎo)給政策執(zhí)行主體，并作用于政策對象。

二、政策執(zhí)行主體的傾向性。地方政府和基層干部是政策執(zhí)行的主體。西方政策理論中，基層官員研究在過去“幾乎不列入重要的獨立變項加以探討”，即使到現(xiàn)在“基層官員理論似乎并未受到應(yīng)有的重視”*李允杰、丘昌泰：《政策執(zhí)行與評估》，北京大學(xué)出版社2008年版，第33頁。。但是，在中國的政策實踐中我們發(fā)現(xiàn)，一項政策能否落地，在多大程度上如何落地，均受到基層干部在工作范圍內(nèi)的政策裁量權(quán)影響。中央政府在政策制定中的縫隙與彈性給基層干部的政策執(zhí)行造就了選擇空間。清理收回工作開展前一些地方政府對高校畢業(yè)干部的精簡、清理收回工作開展前期一些地方政府執(zhí)行的滯后、清理收回工作開展后期一些地方政府從嚴掌握的執(zhí)行，都是在這一空間范圍內(nèi)的行為選擇?；鶎痈刹康恼巍⑶楦?、利益等傾向性因素都會影響其選擇。本文中一些基層干部對提拔高校畢業(yè)干部政策的消極應(yīng)對，以及既有研究中關(guān)于國家政策在鄉(xiāng)村干部中的執(zhí)行問題的討論，都可從不同角度對上述論點進行印證①Vivienne Shue,Sketches of the Chinese Body Politic,Stanford:Stanford University Press,1990.。

三、政策對象的張力。所謂政策對象，即政策制定與執(zhí)行的受眾，是受政策影響的主要人群。在本案例中，高校畢業(yè)干部即屬于這一群體。既有研究對這一自生變量重視不足。但是，本案例的研究告訴我們，政策對象的張力對政策過程具有互動性的型構(gòu)作用。以國家和人民整體與長遠利益為旨歸的新中國政權(quán)建立后，隨著新的政治倫理的確立，人們的覺悟得到提高，大多數(shù)群眾對黨和政府的政策表示尊重與服從。但政策總是意味著人們利益的調(diào)整與規(guī)范，因此難免總會有一些政策服從性較低的政策對象存在。本文中不愿被收回者，除需要照顧家庭者外，很多屬于當(dāng)初畢業(yè)分配時因個人利益原因不滿意分配結(jié)果者。清理收回工作后期，隨著政治性因素的加強，這些符合條件卻不愿回者的行為無形中坐實了新的政策研判，更增加了基層干部對這些不愿回者的負面認知。一些地方政府對不愿回者定義為“受自發(fā)勢力影響較深，思想開始蛻化變質(zhì)而要求退職”②河北省人事局：《關(guān)于清理收回精簡處理的高等學(xué)校畢業(yè)干部工作的情況報告》(1965年3月2日)，河北省檔案館藏，檔案號933-3-918。、“經(jīng)不起困難環(huán)境的考驗，革命意志不堅”等③河北省邢臺專員公署人事局：《關(guān)于在精簡工作中處理回家的大專畢業(yè)生收回工作的情況報告》(1964年2月16日)，河北省檔案館藏，檔案號933-1-256-12。，進一步推動了政策制定和政策執(zhí)行過程的政治性強化。

在清理收回工作這一案例中，政策制定主體的相對自主性、政策執(zhí)行主體的傾向性、政策對象的行為張力三因素，以及三者之間的互動演化，相當(dāng)大程度對最終的政策成效施加了影響。需要強調(diào)的是，以上分析與我們對計劃經(jīng)濟時期中國政府強政策執(zhí)行力的已有認知并不沖突。但如果我們忽視了對以上三因素及其互動演化的了解，我們所看到的強執(zhí)行力是不完整的，也難以理解政策過程中的多重面向與復(fù)雜性。此外需要說明的是，由于個案研究的局限性，我們難以產(chǎn)生為這一時期政府過程提供解釋模型的雄心。該研究只是希望能通過一則中國政府政策實踐歷史的案例分析，幫助我們看到既有西方理論的借鑒意義，也認識到其在考察中國問題時的局限性，從而能為更本土化的中國研究提供助益。而更為豐富的、關(guān)于這一時段的實證研究以及在此基礎(chǔ)上的理論建構(gòu)尚有待進一步挖掘。

責(zé)任編輯：汪謙干

Policy Process and Behavior Subject :A Study of University Graduate Cadres of Clearance and Withdrawal in the Early 1960s

WANG Lin-ran

(School of History，Nankai University，Tianjin 300350，China)

Since the urban population reduction began in the early 1960s,The government dismissed some university graduate cadres.Soon the CPC called for clearance and withdrawal.But the work did more slowly,and recovered a limited number in initial period.Along with the adjustment of the incentive mechanism,Local government speeded up the progress of the work.The work made some achievements.But because of the comparative autonomy of the main body of policy-making,some factors of implementators and policy object,It was difficult to achieve the previous target of the work.

1960s；university graduate cadres of clearance and withdrawal;policy process

K27

A

1005-605X(2017)03-0158-09

王凜然(1983- ),男，安徽馬鞍山人，南開大學(xué)歷史學(xué)院講師，歷史學(xué)博士。