□浙江省土地勘測規(guī)劃院 關 濤

編制省級國土規(guī)劃若干重要問題的思考

□浙江省土地勘測規(guī)劃院 關 濤

2017年2月，國務院印發(fā)了《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》（以下簡稱《綱要》）。這是我國首個國土空間開發(fā)與保護的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎性規(guī)劃，對涉及國土空間開發(fā)、保護、整治的各類活動具有指導和管控作用。為貫徹落實好《綱要》，目前各省正全面推進省級規(guī)劃的編制工作。省級國土規(guī)劃的編制是落實《綱要》的重要節(jié)點和關鍵一環(huán)。因此，正確把握《綱要》主旨，在省級層面貫徹落實好，筆者認為應重點抓住以下幾個問題。

一、清醒認識《綱要》的規(guī)劃定位

此次印發(fā)的《綱要》，明確界定了《綱要》是國土空間開發(fā)與保護的頂層設計和總體部署。因此，作為省級國土規(guī)劃亦如此，省級國土規(guī)劃是省級國土空間開發(fā)與保護的頂層設計和總體部署。正像《綱要》編寫組所講的，我國改革開放近40年來，以相對緊缺的資源稟賦支撐國家近30多年的高速增長，一些地方出現(xiàn)國土開發(fā)失衡、資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題。加上既往的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃都是從功能定位、土地利用、城鄉(xiāng)建設等不同側重出發(fā)，對國土空間進行的布局安排，存在交叉沖突、相互掣肘的現(xiàn)象。當前我國正處于全面建成小康社會的決勝階段，國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境與條件發(fā)生深刻變化，國土開發(fā)利用面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的風險。因此，在高度重視生態(tài)文明建設的當今，提出優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、促進資源節(jié)約集約利用、加強自然生態(tài)體系建設和環(huán)境保護的《綱要》，就是繪制國家美麗國土的空間藍圖。從省級層面看，各省因發(fā)展的方式和階段等因素不同，表現(xiàn)出來的實際情況和存在的問題也有差異，所需解決的面臨問題也有各自側重，但繪制省級層面的國土空間藍圖，省級國土空間開發(fā)與保護的頂層設計和總體部署是省級國土規(guī)劃的核心定位，要不忘初心。

二、正確把握《綱要》的主旨要義

此次發(fā)布的《綱要》，從指導思想上、總體目標上、戰(zhàn)略路徑上體現(xiàn)了中央治國理政新理念新思路新戰(zhàn)略的要求，這個要求突出了一個我們國家在國土發(fā)展上的總布局，核心是經(jīng)過三個五年計劃時間，形成一個國土藍圖的總格局。具體而言：一是要切實貫徹“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局要求，落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，為建設美麗中國和實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供重要支撐和基礎保障；二是要建設“安全、和諧、開放、協(xié)調(diào)、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展”美麗國土目標；三是要牢牢把維護國家糧食安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全等放在優(yōu)先位置。這是《綱要》確定的主旨要義，是省級層面編制國土規(guī)劃的規(guī)定動作，必須全面貫徹落實到位。同時，因各省承擔的國家發(fā)展戰(zhàn)略定位有所不同，其自身的發(fā)展程度、區(qū)位特點、資源稟賦也各異，因此，省級國土規(guī)劃還要把自身特色體現(xiàn)出來，應有自選動作，突出優(yōu)勢和特色。

三、準確界定《綱要》的編制內(nèi)容

此次發(fā)布的《綱要》，開宗明義突出強調(diào)了《綱要》是戰(zhàn)略性、綜合性、基礎性規(guī)劃。這樣的表述，一是決定了《綱要》是意在體現(xiàn)規(guī)劃戰(zhàn)略站位，是一個高屋建瓴的規(guī)劃，突出戰(zhàn)略性，而不是強調(diào)戰(zhàn)術性的一個規(guī)劃；二是決定了《綱要》是體現(xiàn)國土空間綜合發(fā)展的國家意志，不是孤立的行業(yè)性規(guī)劃或區(qū)域性規(guī)劃，是國家發(fā)展的規(guī)劃；三是決定了《綱要》是目前各類空間規(guī)劃的上位規(guī)劃，是各類空間規(guī)劃的總規(guī)劃，確立了其規(guī)劃的基礎地位。因此，在省級國土規(guī)劃編制中，要牢牢把握好規(guī)劃的戰(zhàn)略性、綜合性和基礎性，不應意在替代業(yè)已形成的各相關區(qū)域性規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃，要重在突出省級國土空間規(guī)劃的統(tǒng)領作用，切實服務于國土空間發(fā)展的國家意志。

四、重點部署《綱要》的規(guī)劃格局

此次發(fā)布的《綱要》，作為國家級空間規(guī)劃，確立了國土集聚開發(fā)、分類保護與綜合整治“三位一體”的總格局。具體可以理解為，國土集聚開發(fā)是國土規(guī)劃的“根”。我們一切規(guī)劃的方向是為了科學發(fā)展，這是規(guī)劃的根基。突出體現(xiàn)在重點開發(fā)區(qū)域與優(yōu)化區(qū)域，依托軸與帶，構建網(wǎng)絡型架構，引導生產(chǎn)要素向重要廊道和重點區(qū)域有序流動，高效集聚。國土分類保護是國土規(guī)劃的“本”，一切規(guī)劃的結局是為了人與自然的和諧，這是規(guī)劃的本質(zhì)。突出圍繞環(huán)境質(zhì)量、人居生態(tài)、自然生態(tài)、水資源和耕地資源五個方面資源環(huán)境保護主題，區(qū)分保護、維護、修復三個不同保護級別，形成覆蓋全域“五類三級”的國土保護格局。國土綜合整治是國土規(guī)劃的“策”。一切規(guī)劃的實施是需要科學的落實，這是規(guī)劃的對策。突出堅持“山水林田路是一個生命共同體”的理念，從提升利用效率、修復生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、更新城鄉(xiāng)風貌、維護自然景觀等多角度，推進城市化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)和礦產(chǎn)資源集中開發(fā)區(qū)及海岸帶和海島地區(qū)為重點，推進形成“四區(qū)一帶”的國土綜合整治格局?！叭灰惑w”是國土規(guī)劃的“略”，一切規(guī)劃的編制是為了達成一個總格局，這是規(guī)劃的戰(zhàn)略。突出以區(qū)域聯(lián)動、陸海統(tǒng)籌為重點，以強化“三線”管控為保障的國土開發(fā)保護體系，實現(xiàn)一次集成性創(chuàng)新。通過“根、本、策、略”確立的規(guī)劃格局，決定了三個五年計劃后的國土空間總結局。省級國土規(guī)劃，要因地制宜，因位施策，既要做好國家意志的省級承接，又要發(fā)揮出謀篇布局本省的規(guī)劃總統(tǒng)領作用。

站在國家發(fā)展的歷史重要節(jié)點上，《綱要》的發(fā)布恰逢其時，高屋建瓴，意義重大。切實編制好省級國土規(guī)劃是國家賦予我們行業(yè)的歷史使命，重擔在肩，要勇于擔當，有能力擔當，更善于擔當，要不辱使命，全力編制好省級國土規(guī)劃。

國土規(guī)劃

所謂國土規(guī)劃是從土地、水、礦產(chǎn)、氣候、海洋、旅游、勞動力等資源的合理開發(fā)利用角度，確定經(jīng)濟布局，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的關系，明確資源綜合開發(fā)的方向、目標、重點和步驟，提出國土開發(fā)、利用、整治的戰(zhàn)略重大措施和基本構想。

其主要任務是，根據(jù)地區(qū)的發(fā)展條件，從其歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢出發(fā)，明確規(guī)劃地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的主要問題，確定社會經(jīng)濟發(fā)展方向和目標，對地區(qū)國土資源的開發(fā)利用、整治和保護作出總體部署，對資源產(chǎn)業(yè)化的重大項目和國土建設活動進行統(tǒng)籌安排，并提出規(guī)劃的實施政策和措施。