韓艷芳，張平

（華東理工大學人文科學研究院/法學院，上海 200237）

新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府行政治理的問題與對策

韓艷芳，張平

（華東理工大學人文科學研究院/法學院，上海 200237）

行政治理作為促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體和渠道，近年來成為地方政府所面臨的最具挑戰(zhàn)性的一項熱門課題。新型城鎮(zhèn)化背景下的行政治理存在諸多弊端，而地方政府如何走出困境，建立有效的行政治理機制仍然是一個處于探索中的問題。理論范式及其實踐模式多關(guān)注于政府與市場、公民社會等外在關(guān)聯(lián)性問題，而以內(nèi)部聯(lián)動性為基點的研究鮮有涉獵。為此，從這一基點出發(fā)對于地方政府在利益調(diào)配、府際競合和行政職權(quán)這三個方面所存在的困境，以內(nèi)在根源——主體關(guān)系——運作權(quán)限為邏輯線索，追溯其困境產(chǎn)生的根源，探究其解決方案，具有重要的現(xiàn)實意義。

行政治理;地方政府;新型城鎮(zhèn)化

在新型城鎮(zhèn)化以戰(zhàn)略方式進入治理場域之際，公共行政這一“現(xiàn)代政府治理的心臟”[1](前言p1)對新型城鎮(zhèn)化治理起著舉足輕重的推動力量。健康有序的城鎮(zhèn)化進程會引起政府治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和治理能力的提升，治理主體也傾向于由中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移。相比中央政府，地方政府在處理城鎮(zhèn)化問題時更富有靈活性和及時性。我國傳統(tǒng)的行政治理是以馬克思主義國家學說和計劃經(jīng)濟體制為基礎(chǔ)，以強制命令的方式為手段。顯然，傳統(tǒng)的行政治理已經(jīng)不能適應(yīng)社會需求和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。自中共中央十八屆三中全會首次提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，地方政府的行政治理變革已迫在眉睫。

當前，在新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府的行政治理面臨著諸多困境，相比之下，利益協(xié)調(diào)機制、府際競合關(guān)系和行政職責權(quán)限這三個方面所存在的困境更值得關(guān)注，本文試圖對此展開研究，尋求其解決路徑。

一、地方政府在推進城鎮(zhèn)化進程中面臨的三大困境及其成因分析

根據(jù)城市病發(fā)展的四階段論，“城市化率在50%～70%是城市病的發(fā)作階段”，[2](p63)2015年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了56.1%，按上述理論，目前我國應(yīng)處在城市病發(fā)作階段的初期，即城鎮(zhèn)化矛盾的疊加期。而從實際情況來看，我國城鎮(zhèn)化尚未進入城市病發(fā)作初期，總體上仍處于健康狀態(tài)。不過，人口膨脹、交通擁堵、住房緊張和就業(yè)困難等“城市病”征兆已經(jīng)開始顯現(xiàn)，值得關(guān)注。城鎮(zhèn)化過程中暴露出的各種各樣的新情況、新問題考驗著地方政府的治理能力和水平。隨著新型城鎮(zhèn)化的進一步深入推進，地方政府的行政治理所遭遇的困境及其挑戰(zhàn)亟待研究。

（一）利益調(diào)配問題：利益導向的異化。

利益是一把雙刃劍，它在調(diào)動地方政府積極性的同時也為行政治理問題的產(chǎn)生埋下了伏筆?！拔覈氖袌鼋?jīng)濟的發(fā)展是一個制度變遷的過程，實際上是一個逐步承認地方利益并強化的過程”。[3](p69)計劃經(jīng)濟時期，地方政府受中央政府的高度調(diào)控支配，儼然成為中央政府的派出機構(gòu)和中央政策的執(zhí)行者，缺乏獨立利益和主體意識，扮演著中央政府在地方上的“代理人”角色。分權(quán)制改革以來，原有的利益格局被打破，地方政府不再只是計劃經(jīng)濟體制下垂直權(quán)力體系的一個傳遞層次，而是市場經(jīng)濟條件下相對獨立的利益主體，地方政府的權(quán)力不斷被強化。然而，受傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化推行模式影響，地方政府在治理過程中常常過分強調(diào)經(jīng)濟利益而忽視公共利益，注重局部利益而忽視整體利益，造成了地方政府利益目標錯位，加上相關(guān)利益約束機制的建立比較滯后，這就不可避免地導致地方政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)行為朝著非理性方向發(fā)展。因此，地方政府利益目標錯位和相關(guān)利益約束機制的軟化是地方政府治理問題產(chǎn)生的內(nèi)在根源。

圖1 2015年度安陽市國有建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)

譬如，由于利益導向的異化，在2015年度安陽市國有建設(shè)用地規(guī)劃中，國有建設(shè)用地總量計劃為792公頃，占用量居前三位的依次是工礦倉儲用地、住宅用地和商服用地。其中，僅工礦倉儲用地一項在用地總量中所占比例就高達33.2%（如圖1所示），比交通運輸用地和公共管理與公共服務(wù)的用地量總和還要多78公頃，土地利用結(jié)構(gòu)極不合理。這說明，該市經(jīng)濟發(fā)展處于“起飛”階段，①美國經(jīng)濟史學家沃爾特·羅斯托在《經(jīng)濟成長的階段》一書中將人類社會發(fā)展劃分為六個階段,即傳統(tǒng)社會階段、為起飛創(chuàng)造前提階段、起飛階段、向成熟推進階段、高額群眾消費階段以及追求生活質(zhì)量階段，其中，第三階段即起飛階段又稱為工業(yè)化開始階段，達到此階段必須具備三個條件:有較高的積累比例,建立起飛的主導部門，進行制度上的改革。對公共領(lǐng)域的投資力度和規(guī)模較小，城鎮(zhèn)化的主要支撐力量是以工礦業(yè)等為主的粗放型經(jīng)濟。該市通過加強對工礦倉儲、住宅和商服三種用地類型的支配力度以期獲取更多的土地財政收入，翹高GDP高速增長的空間，這一舉措損害了城鄉(xiāng)居民和農(nóng)民的利益，違背了以人為本的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律。土地利用決策背后往往隱藏著巨大的利益驅(qū)動和誘惑，這從該市的土地資源配置過分倚重于經(jīng)濟指標這一現(xiàn)象可以得到印證。該市在延續(xù)“唯GDP至上”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路時難免顧此失彼，欠缺對交通運輸、公共管理與公共服務(wù)等公共領(lǐng)域利益的長遠考慮，長此以往，將加大“城市病”的患病風險和政府治理難度。導致上述地方政府利益目標錯位的內(nèi)在因素恰恰是“地方政府內(nèi)部縱橫交錯的復雜關(guān)系，加上對權(quán)力和利益的爭奪”。[4](p84)安陽市與其他地方政府間“條塊分割”的行政網(wǎng)絡(luò)關(guān)系模式是造成該市政府利己主義行為和地方保護主義取向的一個重要誘因。在執(zhí)行中央政府和省級政府的城鎮(zhèn)化政策時，因該市政府只強調(diào)本區(qū)的局部利益和經(jīng)濟利益而忽略了整體利益和公共利益，城鎮(zhèn)土地整治缺乏整體性目標和長遠規(guī)劃。當然，該市的情況只是中國城鎮(zhèn)化問題的一個縮影。

總而言之，地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)強行干預(yù)的體制慣性下為獲取各種權(quán)力和利益而不斷累積短期行為，同時，不同地方、部門和官員個人間的爭權(quán)奪利嚴重削弱了地方政府的治理效能，這些問題使得地方政府傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的困境陷入了惡性循環(huán)怪圈，造成了地方城鎮(zhèn)化建設(shè)體系的混亂和地方政府非理性行為的蔓延，阻礙了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。

（二）府際競合問題：競爭博弈與合作博弈。

對于府際關(guān)系，①府際關(guān)系也叫“政府間關(guān)系”，是指不同層級政府之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它不僅包括中央與地方關(guān)系，而且包括地方政府間的縱向和橫向關(guān)系，以及政府內(nèi)部各部門間的權(quán)力分工關(guān)系。府際關(guān)系有縱向府際關(guān)系、橫向府際關(guān)系、斜向府際關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系之分，本文則主要從地方政府間的橫向府際關(guān)系和縱向府際關(guān)系兩個維度展開研究。無論是相關(guān)研究還是實踐操作上，多以“中央與地方關(guān)系”作為分析范式和運作框架，而“地方與地方關(guān)系”這一視角卻較少受到關(guān)注。基于此，本文嘗試以地方府際關(guān)系為基線，從其縱向和橫向兩個維度對地方府際競爭與合作博弈問題展開分析。盡管在實踐中府際間的橫向與縱向問題的競爭或合作博弈問題相互交織或者重疊，而出于表述的方便，本文將分別進行分析。

關(guān)于縱向競爭與縱向合作博弈問題。不少學者認為，“中國府際關(guān)系存在著縱向?qū)蛹壵暮献餍茌^高但競爭力度不夠問題”，[5](p78)不過，國家行政學院在進行“取消和下放行政審批事項、激發(fā)企業(yè)和市場活力”評估時發(fā)現(xiàn)，“中央政府和省級政府改革縱向聯(lián)動比較好，但省級政府與市縣政府聯(lián)動不夠。各地審改推進力度不一樣，進展不平衡”。[6]筆者認為，地方府際間的縱向合作欠佳且競爭力度不夠。在縱向合作關(guān)系上，由于地方府際的權(quán)力和責任的非對稱性導致各層級政府之間行政壁壘橫生，加上合作機制發(fā)育不夠成熟，合作前景不甚景氣，致使城鎮(zhèn)化資源配置效率較為低下。盡管近幾年中央和省級政府加大了不同層級府際間合作的力度和幅度，但是地方府際間的縱向關(guān)系仍然是命令與服從關(guān)系而非合作關(guān)系。在上傳下達的行政運作導向下地方城鎮(zhèn)化政策趨同，缺乏一定的靈活度。在地方府際間縱向競爭關(guān)系上，一般而言，上級政府在行政資源和經(jīng)濟資源上占絕對優(yōu)勢，而下級政府受計劃經(jīng)濟體制遺留下來的“父愛主義”②父愛主義（Paternalism）又稱家長主義。根據(jù)《法律哲學:百科全書》所載，它來自拉丁語pater，意思是指像父親那樣行為，或?qū)Υ讼駥Υ⒆右粯?。該書又特別指出，Parentalism是父愛主義在性別上的中性的表達方式。影響，缺乏與上級政府抗衡的實力和勇氣。這種“上強下弱”的政治氛圍難以培育出良性的競爭環(huán)境和完善的競爭機制。

關(guān)于橫向競爭與橫向合作博弈問題。相比弱勢的縱向競爭，較為激烈的橫向競爭成為府際間競爭的常態(tài)。當前府際間最突出的問題是橫向競爭過度，主要表現(xiàn)為地方保護主義泛濫、基礎(chǔ)設(shè)施重復建設(shè)、產(chǎn)業(yè)趨于同構(gòu)以及招商引資混亂不堪等現(xiàn)象層出不窮。自1994年分稅制改革以來，以獨立經(jīng)濟人自居的各個地方政府以實現(xiàn)自身利益最大化為推動城鎮(zhèn)化的原動力，為獲取資源而陷入對抗性競爭的惡性循環(huán)中無法自拔。這種同質(zhì)化惡性競爭催生出的負面效應(yīng)阻礙了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。對地方府際橫向關(guān)系的相關(guān)學術(shù)研究多以競爭為主，而在合作關(guān)系的研究上卻相對缺乏。本文嘗試對此問題展開探討。目前府際橫向合作的主要平臺是高層聯(lián)席會議和城鎮(zhèn)化論壇，它們多數(shù)屬于非正式性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，而對于協(xié)商的結(jié)果卻缺乏實質(zhì)性的束縛力和執(zhí)行力，對府際間的矛盾和沖突缺乏有效的調(diào)節(jié)效果。這類合作的推動力往往來自地方政府領(lǐng)導，而一旦地方領(lǐng)導人事變動，因缺乏成熟的制度保障，這種合作機制將被架空。此外，府際合作缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，在實際操作過程中各地把自身利益凌駕于整體利益之上，這種利益博弈導致合作陷入瓶頸，無法達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)?？傊?，府際間橫向的競爭大于合作。府際間的資源、市場和投資等經(jīng)濟指標競爭異常激烈，而多數(shù)合作因缺乏制度基礎(chǔ)而流于形式，對府際競爭并未起到實質(zhì)性的緩沖作用。

（三）行政職權(quán)問題：行政職責與權(quán)限不對稱。

我國正處在由政府全面主導的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向由政府有限主導的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，在此期間，中央和地方均不同程度地進行了權(quán)力下放和責任轉(zhuǎn)移，但是，它們在事權(quán)劃分和責任配置上的模糊性和隨意性不可避免地導致了各層級地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)的非理性行為。中央政府在缺乏相關(guān)硬性制度保障的前提下所進行的非規(guī)范化的策略性放權(quán)誘發(fā)了權(quán)責的非均衡性，致使在金字塔式官僚層級結(jié)構(gòu)中位居優(yōu)勢地位的上層政府擁有更多的權(quán)力和資源，卻將較為棘手的城鎮(zhèn)化建設(shè)責任推卸給了下級政府，以便使自身利益最大化以及風險最小化；相反地，在上下級政府博弈過程中始終處于劣勢的下級政府，卻在權(quán)力和資源配置極為有限的情況下承擔著絕大部分的城鎮(zhèn)化建設(shè)責任和風險。

這種權(quán)責失衡的狀態(tài)在鄉(xiāng)級政府表現(xiàn)尤為突出。鄉(xiāng)級政府處于我國行政權(quán)力層級結(jié)構(gòu)的末梢，在我國縱向政府間“職責同構(gòu)”體制背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了與其他層級政府同等構(gòu)成的城鎮(zhèn)經(jīng)濟管理事權(quán)和社會管理事權(quán)等職責。根據(jù)權(quán)責統(tǒng)一原則，它理應(yīng)擁有相應(yīng)的諸如改變或者撤銷不適當?shù)臎Q定、命令，依照法律規(guī)定任免、培訓、考核和獎懲公務(wù)人員等權(quán)力，然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏基層行政機構(gòu)本該配置的自主權(quán)和決策權(quán)，尤其在環(huán)境資源保護、城鄉(xiāng)發(fā)展等與廣大群眾密切相關(guān)的事項上，與上級政府很難形成對等的行政職權(quán)關(guān)系。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實質(zhì)上只是上級政府的一個派出機構(gòu)?？v向行政職權(quán)的非對稱性使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化治理中往往處于權(quán)小責大的劣勢地位。

表1 河南省各級地方公共財政預(yù)算收支（2014年）（單位：億元）

以河南省2014年各級地方公共財政預(yù)算收支情況為例（表1），處于行政層級最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府在公共財政預(yù)算中處于弱勢地位，與省、市和縣市各級政府相比，其公共財政預(yù)算收入分別是它們的323.87%、41.06%、39.74%，公共財政預(yù)算支出比值也僅為49.99%、24.51%、10.60%。在公共財政預(yù)算中，與省級政府相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的預(yù)算收入高出3倍，而預(yù)算支出卻不到它的1/2；與市級和縣市級政府相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的預(yù)算收入和預(yù)算支出均低于它們的2/5，其中，預(yù)算支出比值遠遠低于預(yù)算收入比值。通過上述比較不難看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府除了在公共財政預(yù)算收入上比省級政府遙遙領(lǐng)先外，總體來講，其公共財政預(yù)算收支情況遠不如上級政府那么理想，且其公共財政預(yù)算支出配置額度遠低于預(yù)算收入配置額度。由于省級以下各級政府間缺乏合理的財稅分配模式，在“父愛主義”行政治理機制下，難免出現(xiàn)財權(quán)過分向上集中，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府財政收支狀況常常陷入困境，不能滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需求。同時，依據(jù)權(quán)責對等原則，既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府承擔繁雜的事權(quán)，理應(yīng)擁有相匹配的財政權(quán)，然而，該省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的公共財政預(yù)算收入和支出嚴重失衡，公共財政支出往往不能負擔起如此繁重的治理事務(wù)，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府不得不削減開支，進而阻礙了城鎮(zhèn)化的良性推動。此外，該省除鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府外其他層級政府均存在公共財政預(yù)算支出高于預(yù)算收入，這說明該省縣級及縣級以上地方政府，尤其縣市級政府對中央政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付依賴度較高，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府所享有的相關(guān)支付力度最低，由此可知，在上級政府的財政支持力度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府受力最小，城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏外部推動力。

通過對上述新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府行政治理所存在的利益協(xié)調(diào)機制、府際競合關(guān)系和行政職責權(quán)限這三大困境及其成因的分析，筆者試圖以內(nèi)在根源——主體關(guān)系——運作權(quán)限為邏輯線索，針對問題產(chǎn)生的根源，探究這三大困境的解決方案。

二、利益調(diào)配：鏟除利益導向異化樊籬，建立健全利益調(diào)配機制

如何協(xié)調(diào)地方利益，阻止利益導向異化趨勢，實現(xiàn)各方利益的合理訴求和地方資源的有效配置？針對這一難題，筆者認為，有效的解決措施是建立健全制度規(guī)范機制、矛盾調(diào)處機制和民主監(jiān)督機制，以此阻斷利益導向異化趨勢。

（一）完善的制度規(guī)范是建立利益協(xié)調(diào)機制的突破口。

推動地方城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要依靠力量應(yīng)該是制度規(guī)范而不是行政干預(yù)。而制度安排的不合理性加上地方政府的強加干預(yù)則是地方城鎮(zhèn)化利益失調(diào)問題產(chǎn)生的根源所在。筆者認為，對此的解決方案必須從法制和民主這兩項根本性的制度邏輯入手。從法制角度來講，為防止地方政府以推進城鎮(zhèn)化為借口謀求自身利益追求進而導致權(quán)力尋租行為和腐敗行為的發(fā)生，上級政府必須在遵守憲法和法律的前提下制定具有強制約束力的城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)章制度，借此使各層級利益關(guān)系的調(diào)整更為法制化、透明化和穩(wěn)定化。地方性法規(guī)及規(guī)章制度不但是地方政府治理行為合法性的理性工具，也是群眾利益表達和訴求的有力武器和重要法寶。從民主角度來講，民眾與政府間溝通平臺和渠道的搭建和拓展離不開民主制度。地方政府要進一步完善相關(guān)民主制度尤其是基層民主制度，保障城鎮(zhèn)化利益相關(guān)者充分享有城鎮(zhèn)化的總體設(shè)計、發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)、路線圖和時間表制定等方面的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為他們提供良好的民意表達和利益訴求的參與平臺。以安陽市為例，在城鎮(zhèn)化規(guī)劃方面，因該市缺乏城鎮(zhèn)化具體規(guī)劃方案，市政府應(yīng)積極著手進行策劃；土地管理方面，《安陽市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》中對經(jīng)濟發(fā)展類型定位不夠精準，土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理，建設(shè)用地尤其是城鎮(zhèn)工礦用地較為粗放。對此，市政府應(yīng)及時調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展方式，使其由外延式擴張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，在此前提下，重新編制土地利用規(guī)劃，合理規(guī)劃建設(shè)用地，嚴格限制不具資源優(yōu)勢的工礦類建設(shè)用地的粗放低效利用，使土地的利用走向集約和可持續(xù)模式。在規(guī)章制度的制定過程中，市政府應(yīng)展開民意調(diào)查，充分聽取并積極采納群眾意見，杜絕“拍腦袋”式?jīng)Q策。

（二）健全的矛盾調(diào)處機制是建立利益協(xié)調(diào)機制的落腳點。

現(xiàn)階段，伴隨著城鎮(zhèn)化的進一步深入推進，各種社會矛盾有不斷被激化的可能，地方政府面臨著更加嚴峻的考驗。對此，地方政府應(yīng)當發(fā)揮治理主體的角色優(yōu)勢，及時有效地調(diào)節(jié)和化解矛盾沖突，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展鋪平道路。地方政府矛盾調(diào)處的最主要支點是行政治理方式的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變。地方政府在借鑒國內(nèi)外相關(guān)改革的前沿理論和成功案例的基礎(chǔ)上，應(yīng)當尊重治理原則和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，充分考慮到地方矛盾的特殊性，穩(wěn)定有序地推進治理模式由傳統(tǒng)單一向新型多元又有地方特色轉(zhuǎn)變，積極有效地促使新型城鎮(zhèn)化配套制度由逐一改進向系統(tǒng)改革轉(zhuǎn)變，徹底實現(xiàn)地方利益的合理有效分配。同時，地方政府務(wù)必建立群眾權(quán)益維護機制，即堅持社會調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解等調(diào)解方式的有機結(jié)合，綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段和教育、協(xié)商等方法，及時處理民眾的合理訴求，努力消除不和諧因素，化解各種矛盾和隱患。以安陽市為例，在征地過程中，該市政府應(yīng)使利益向農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民傾斜，破除政府對土地財政的依賴癥；在土地利用規(guī)劃中，該市政府應(yīng)充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，將生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)相結(jié)合，適度提高此類用地的比重，嚴格限定資源損耗大且環(huán)境污染嚴重的企業(yè)的用地量，促使土地集約利用，減少對群眾利益帶來的損失。

（三）有效的民主監(jiān)督是建立利益協(xié)調(diào)機制的關(guān)鍵點。

新型城鎮(zhèn)化不但涉及面廣，政策性強，工作難度系數(shù)高，而且觸及到更深層次的矛盾和重大利益的調(diào)整，如果缺乏強有力的民主監(jiān)督，各相關(guān)利益主體的利益訴求將難以得到協(xié)調(diào)和均衡。地方政府可以通過以下渠道建立長期有效的民主監(jiān)督機制：一是充分調(diào)動新型城鎮(zhèn)化利益相關(guān)者尤其是農(nóng)民工的監(jiān)督意識和責任，同時兼顧黨委、政協(xié)、新聞媒體等相關(guān)監(jiān)督力量的利益訴求表達，建立健全民主監(jiān)督機制，防止“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“漏監(jiān)”等現(xiàn)象的發(fā)生。二是保持監(jiān)督程序的完整性和全面性。城鎮(zhèn)化建設(shè)絕不是簡單的拆遷征地，而是包含了城鎮(zhèn)化初期的城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地流轉(zhuǎn)，中期和后期的經(jīng)濟補償、社會保障以及社區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)治理等多個利益鏈條。相對應(yīng)地，民主監(jiān)督則必須要貫穿城鎮(zhèn)化建設(shè)的整個過程和相關(guān)領(lǐng)域。三是確保監(jiān)督信息的真實度。這就要求地方政府“進一步暢通信息渠道，解決政府行政和對政府監(jiān)督中的信息不對稱等問題”，[7](p23)促使其利益與當?shù)厝罕姷瘸擎?zhèn)化相關(guān)者的利益保持一致。另外，地方政府務(wù)必堅持監(jiān)督結(jié)果的公開化，保證城鎮(zhèn)化政策執(zhí)行的透明性，讓行政權(quán)力在陽光下運行。

三、競合優(yōu)化：打破層級束縛和條塊隔閡，構(gòu)建新型府際合作競爭關(guān)系

打破行政區(qū)劃界限和資源碎片化現(xiàn)象，發(fā)揮地方區(qū)位優(yōu)勢和功能優(yōu)勢，促進各個要素自由流動和資源優(yōu)化配置，逐步縮小不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展差距，這是新型城鎮(zhèn)化的基本要求。而地方政府建立有效規(guī)范的府際合作與競爭機制則是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

（一）增強縱向競爭與合作實力是行政治理改革的理性抉擇。

如何有效規(guī)避府際間縱向競爭和合作的弱勢地位是府際治理的一項重大課題。對此，筆者認為，應(yīng)著重從以下幾個方面入手：縱向競爭方面，從分工、制度和政策三個層次著手增強縱向競爭力，使地方政府走出“囚徒困境”；縱向合作方面，則以協(xié)調(diào)與整合為核心構(gòu)建橫向合作路徑，從而將分散的力量集中起來，產(chǎn)生整體的“合力”效應(yīng)。

在地方府際間縱向競爭方面。在我國，不管是研究范式還是實踐模式，都偏重于府際間的橫向競爭問題，相比之下，對縱向競爭尤其是競爭策略方面的問題則鮮有涉獵，對此，筆者試圖做一初步探討。首先，地方政府應(yīng)重新界定縱向競爭模式，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢。從理論上說，地方政府理應(yīng)按照本區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展進程和實際運作情況而非按照政府層級高低來分配事權(quán)，從而顛覆傳統(tǒng)意義上的上下級政府間的“父子”治理模式和競爭模式，激勵各級政府發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，增強競爭意識和競爭能力。同時，地方政府也應(yīng)明確各級政府獨立承擔城鎮(zhèn)化建設(shè)的范圍，強化責任意識和增強治理能力，減少上級政府對下級政府城鎮(zhèn)化事務(wù)的干預(yù)。與以往的下放權(quán)限的“放權(quán)”改革相比，這種分事分權(quán)的“讓權(quán)”改革將從根源上消除因上級政府的“父愛主義”而導致的縱向競爭動力不足問題。其次，地方政府應(yīng)建立健全縱向競爭制度和競爭環(huán)境。制度是一種稀缺性資源，可以降低競爭中的防范成本和治理成本，維持地方政府上下層級間的公平競爭環(huán)境，避免在利益博弈過程中陷入“囚徒困境”。在法律層次上，省級地方政府應(yīng)構(gòu)建起一套公開公正、合理有序的競爭法則，以及有利于各方利益兼容的博弈規(guī)則，嚴格約束因上下級政府權(quán)責不對等而帶來的不公平競爭行為；在市場治理層次上，不同層級地方政府間的經(jīng)濟利益及其相關(guān)指標的競爭務(wù)必尊重市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，各層級地方政府應(yīng)遵守平等交換、公平競爭的市場規(guī)則，享有地位平等、機會均等的競爭環(huán)境；在行政治理層次上，在官員考評晉升博弈過程中，地方政府應(yīng)進一步構(gòu)建“從基層來到基層去”的良性互動干部選拔培養(yǎng)機制，對治理能力突出的行政官員進行適當?shù)闹鸺夊噙x或跨級遴選，從而打破下級政府官員晉升的“天花板”困局，破除行政人員來源渠道狹窄和治理風格單一的結(jié)構(gòu)性缺陷，實現(xiàn)干部資源良性互動。

在地方府際間縱向合作方面。整體性治理作為一種新型的政府治理改革模式，已經(jīng)成為諸多國家政府治理改革的新趨向。在府際關(guān)系上整體性治理強調(diào)以協(xié)調(diào)與整合為核心，以上下級合作和擴大基層授權(quán)為理念。針對地方府際間縱向合作關(guān)系的弱化，筆者嘗試以整體性治理為理論依據(jù)來構(gòu)建起新的治理思路和運作機制。首先，在利益權(quán)衡上，整體性治理強調(diào)處于合作關(guān)系中的各個層級政府均是利益主體，具有平等的地位和利益共享的權(quán)利。因此，不同層級的地方政府應(yīng)以共同利益為合作紐帶，以利益共贏和共享為合作目標，上級政府對下級政府賦予適度的行政授權(quán)，使其享有應(yīng)有的發(fā)言權(quán)和利益訴求；在解決相關(guān)利益沖突方面，上級政府應(yīng)盡量減少以行政命令的方式處理，務(wù)必與下級政府以互利性關(guān)系進行協(xié)商、談判，積極構(gòu)建矛盾有效預(yù)防機制和化解機制，有效消除利益失衡問題。其次，在信息資源共享上，整體性治理強調(diào)合作各方應(yīng)打破行政壁壘，實現(xiàn)信息資源共享。由此可見，上級政府應(yīng)加強對信息資源共享的需求和重視度，以此帶動合作各方對信息資源共享的積極性。同時，合作各方應(yīng)及時、高效、準確地對共享的信息資源做出回應(yīng)，避免因信息傳導的失真或信息資源的不對稱而導致在城鎮(zhèn)化治理中出現(xiàn)哈耶克所言的“構(gòu)造性無知”。①經(jīng)濟學家哈耶克提出了“構(gòu)造性無知”概念,他認為有限知識依然是人類存在的核心苦惱和稀缺性的原因,而許多經(jīng)濟學家妄稱了解實際上不可知的事物,是在冒著風險提供不恰當?shù)慕ㄗh。

值得注意的是，無論是地方府際間的縱向合作還是縱向競爭，均缺乏系統(tǒng)而完善的治理體制和較為成熟的治理經(jīng)驗，如何有效規(guī)避如英國撒切爾政府在構(gòu)造“競爭性政府”②撒切爾政府在引入競爭機制的同時,卻忽視了合作與協(xié)調(diào)機制,反而給政府治理帶來了各種問題,治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)。之際而導致的競爭與合作關(guān)系失衡問題是地方政府所面臨的棘手問題之一。我國地方府際縱向競爭實力遠遠落后于縱向合作，對此，地方政府首先應(yīng)提升合作能力和實力，在此基礎(chǔ)上提升縱向競爭力，從而促進府際間的進一步合作，如此螺旋式發(fā)展，形成合作與競爭的良性循環(huán)，才是改變縱向治理力度弱小現(xiàn)狀和實現(xiàn)帕累托改進的有效路徑。

（二）重構(gòu)橫向競爭合作模式是行政治理改革的“重頭戲”。

新型城鎮(zhèn)化是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要地方府際間保持有序競爭與良好合作的健康治理關(guān)系。而理順府際間的橫向關(guān)系，重新度量合作各方利益和權(quán)責配置范疇，減少府際橫向摩擦和沖突，成為實現(xiàn)良好的府際治理關(guān)系的先決條件，同樣也是實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃，破解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中“各自為政”困局的必經(jīng)之路。

在地方府際間橫向競爭方面。筆者認為，地方政府應(yīng)從競爭模式、制度規(guī)范以及社會力量三個層面著手提升橫向競爭力。首先，消除非合作式惡性競爭，構(gòu)建合作式良性競爭模式。依據(jù)新木桶原理,①新木桶原理是指一只木桶裝水容量不再僅僅取決于木板的最低度,而是木板與木板之間結(jié)合的緊密度。府際間的橫向競爭應(yīng)摒棄純粹競爭的治理理念，競爭各方應(yīng)將彼此的“長板”相鏈接，以便聚合多元競爭優(yōu)勢。競爭各方應(yīng)聯(lián)手治理城鎮(zhèn)化，以合作求競爭，以競爭促合作，從而達到“1+1>2”的雙贏效果。其次，規(guī)制府際間的過度競爭，創(chuàng)建促進理性競爭的制度規(guī)范。雖然我國當前的《反不正當競爭法》中有限制地方不正當競爭和行政壟斷等相關(guān)規(guī)定，不過其根本屬性并非行政權(quán)利保護法，而是經(jīng)濟秩序維護法。同時，我國反不正當競爭的主管機構(gòu)是工商行政管理部門，其權(quán)威性和獨特性不足以阻止地方政府的不正當競爭。對此，地方政府需出臺具有權(quán)威性的專門的行政競爭法規(guī)，增強制度約束力；同時，不當行政競爭行為的認定權(quán)應(yīng)賦予司法機構(gòu)而非行政機關(guān)，即設(shè)立反不正當競爭的獨立司法部門，從而為府際競爭創(chuàng)造公平公正的治理環(huán)境。

在地方府際間橫向合作方面。整合地方府際橫向關(guān)系的碎片化狀態(tài)，建立更加規(guī)范的合作機制是地方政府治理的當務(wù)之急。針對目前城鎮(zhèn)化橫向治理窘境，地方政府構(gòu)建良性合作的切入點應(yīng)從跨界治理和利益整合兩大板塊著手。首先，要扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)政府治理的“畫地為牢”的封閉式區(qū)域治理局面，打破行政區(qū)劃對城鎮(zhèn)化發(fā)展的剛性束縛。依據(jù)整體性治理理論，長遠來講，地方政府應(yīng)針對分割化和碎片化問題構(gòu)架起以協(xié)調(diào)與整合為核心的無縫隙政府治理模式，以便形成區(qū)域合力，提升治理效能，分享合作紅利。就目前府際橫向關(guān)系而言，調(diào)整行政區(qū)劃，實現(xiàn)跨界治理是實現(xiàn)橫向合作的關(guān)鍵。具體而言，府際間的橫向合作應(yīng)普遍采取開放式模式和就近原則，建立跨行政區(qū)域這一“組團式”的城市群，推動區(qū)域市場一體化、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化、社會保障一體化等區(qū)域一體化治理，突出區(qū)域的優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域集聚效應(yīng)。其次，構(gòu)建合作利益沖突的處理機制，整合橫向合作各方利益配置資源。其一，建立利益分配分享機制。產(chǎn)業(yè)分工上，充分利用區(qū)域資源比較優(yōu)勢，在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)的合理分工，以此提升產(chǎn)業(yè)競爭實力，實現(xiàn)整體利益最大化，獲取更多利益分享機遇，避免重復建設(shè)和惡性競爭；分配機制上，在充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的同時兼顧效率與公平，按照一定比例將區(qū)域收益進行再次分配；政府調(diào)節(jié)上，以上級政府的財政補貼、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)手段作為府際合作收益分配的有益補充。其二，建立利益協(xié)調(diào)機制。突出利益協(xié)調(diào)機構(gòu)和相關(guān)制度的權(quán)威性，地方政府應(yīng)當配合并服從相關(guān)協(xié)調(diào)決策機制；同時，協(xié)調(diào)機構(gòu)務(wù)必有獨立的財政來源和相應(yīng)的工作人員，保持機構(gòu)的獨立性和決策的公正性。此外，府際合作利益沖突的協(xié)調(diào)程序、責任追究及懲罰措施等相關(guān)法律法規(guī)的制定是解決矛盾沖突的基本路徑，對此要引起足夠重視。其三，建立利益補償機制。“優(yōu)先考慮和照顧弱勢群體的利益，是縮小貧富差距，平衡利益關(guān)系的應(yīng)有理念”，[8]因此，府際合作各方應(yīng)樹立弱勢群體利益優(yōu)先的合作理念，優(yōu)先滿足他們的利益訴求。

四、權(quán)責配置：展開行政職責權(quán)限治理，提高地方政府運作效率

地方政府可以通過權(quán)責合理配置比如明確“有所為”和“有所不為”的職責范圍等措施有效解決權(quán)責不對等問題，通過分權(quán)治理實現(xiàn)治理的“去集權(quán)化”。這些基本措施將優(yōu)化行政職責權(quán)限，以此打破橫向與縱向的條塊分割，增強府際間的溝通，提升城鎮(zhèn)化治理能力，降低行政治理成本，提高政府運作效率。

（一）權(quán)責的合理配置是行政職責權(quán)限治理的基本要義。

“政府是公共權(quán)力的重要載體”，[9](p79)政府權(quán)力來源于人民的授權(quán)，政府理應(yīng)為人民負責。由此可見，權(quán)力和責任這對既對立又統(tǒng)一的矛盾體正是政府存在的表現(xiàn)形式?，F(xiàn)今，如何有效解決地方政府級次設(shè)置中的權(quán)責不對等問題是行政改革最棘手的問題。依照奧茨分權(quán)定理，公共服務(wù)職責應(yīng)盡可能下放到能夠使成本與利益內(nèi)部化的最小地理轄區(qū)內(nèi)。所謂成本與利益內(nèi)部化是指某項公共服務(wù)的成本（稅收）分攤和受益范圍僅限于本區(qū)內(nèi)部,其他地區(qū)則無須為之分攤成本，也無權(quán)受益。借鑒該定理，地方政府所擔負的財政責任應(yīng)與其權(quán)力相匹配，且上級政府應(yīng)減少行政干預(yù)。越是低層級政府越易于了解城鎮(zhèn)化信息，同時也承受著更加繁重的治理責任，因此，上級政府應(yīng)對低層級政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府適度下放行政權(quán)力。此外，對于層級較高的地方政府來講，筆者認為，其政策制定（“掌舵”）同服務(wù)提供（“劃槳”）缺一不可，但要區(qū)分開來。這要求上級政府以責任校正權(quán)力，同時對行政權(quán)力和責任通過加減法進行清單管理，具體做法如下：一方面，上級政府需以權(quán)力減法換活力加法。在繼續(xù)減少行政審批和對經(jīng)濟直接干預(yù)這一熱潮下，上級政府需趁熱打鐵，對行政干預(yù)權(quán)進行“瘦身”，把更多的精力和資本投入在政策制定等宏觀掌控上，這樣才能掌好舵；另一方面，上級政府需對服務(wù)質(zhì)量和行政效能做加法。上級政府應(yīng)把更多的經(jīng)濟和行政資源有效配置在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等各類公共服務(wù)改革上，努力實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，同時，提高行政服務(wù)質(zhì)量和效率,這樣才能劃好槳?？傊胤秸ㄟ^上述“有所為”和“有所不為”兩種手段實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。

（二）分權(quán)治理是行政職責權(quán)限治理的根本出發(fā)點。

在西方,分權(quán)治理已經(jīng)成為一種共識,也日益成為一種世界性的潮流。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認為，與集權(quán)機構(gòu)相比，分權(quán)機構(gòu)在信息時代更有靈活性、效率、創(chuàng)新精神和責任感。新公共行政理論代表人物哈倫·克利夫蘭則預(yù)言分權(quán)治理是“等級制度的沒落”，即行政治理本應(yīng)是“自下而上”的權(quán)威運作形式，再加上“集思廣益地協(xié)商”而非“命令控制”的指揮結(jié)構(gòu)。[10](p187-188)不過，由于我國特殊的國情，中央政府和省市級政府擁有適度集權(quán)是必然要求；在此前提下進行體現(xiàn)民主價值的分權(quán)治理才是地方政府走向善治的必由之路。在我國，分權(quán)治理中的權(quán)力是自上而下運行，由體制內(nèi)向體制外進行轉(zhuǎn)移。一方面，各級政府通過分散行政權(quán)、中央對地方權(quán)力下放以及授權(quán)代理這三種形式將權(quán)力、責任和資源從上級政府轉(zhuǎn)移到基層行政單位。為了攻克行政級別決定城鎮(zhèn)空間格局這一難題，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出了“促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求。不可否認，行政分權(quán)是治療大城市“集權(quán)病”的一劑良藥，它削弱了大城市的行政特權(quán)，并賦予了中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多行政管理權(quán)和治理自主權(quán)。另一方面，政府通過非行政性分權(quán)方式，即將資源配置權(quán)力和社會管理權(quán)力分別向市場和（公民）社會轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)行政的“去集權(quán)化”。地方政府通過市場機制對產(chǎn)業(yè)、人口和土地等要素進行合理的空間配置，以此逐步改變城鎮(zhèn)行政級別決定城鎮(zhèn)規(guī)模等級和權(quán)力大小的局面。同時，基于吸取許多發(fā)展中國家因分權(quán)而增加地方政府“精英政治”風險的教訓，地方政府應(yīng)更加注重有效的公民參與和責任政府的構(gòu)建，而分權(quán)也常常被視作“將善治拓展到更廣泛的公民社會組織公共參與的一種途徑。”[11](p2)

[1][美]戴維·H·羅森布魯姆,羅伯特·S·克拉夫丘克.公共行政學:管理、政治和法律的途徑（第五版）[M].張成福,等,譯.北京:中國人民大學出版社，2009.

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[10][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁，等，譯.上海:上海譯文出版社，2006.

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責任編輯 申華

D63

A

1003-8477（2016）12-0038-08

韓艷芳（1984—），女，華東理工大學人文科學研究院博士研究生；張平（1962—），男，華東理工大學法學院、人文科學研究院教授，博士研究生導師。

華東理工大學文科培育基金項目“稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備立法視野下的生態(tài)安全問題研究”（222201422005）。