徐苑琳

中共成都市委黨校

新型社區(qū)管理的村級集體經(jīng)濟發(fā)展路徑
——基于成都崇州的實證研究

徐苑琳

中共成都市委黨校

農(nóng)村集體經(jīng)濟是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。本研究深入調(diào)研崇州市多個村級集體經(jīng)濟的發(fā)展實踐，緊密聯(lián)系“十三五”發(fā)展要求分析其面臨的挑戰(zhàn)和存在的問題，進而探索新型社區(qū)管理的村級集體經(jīng)濟發(fā)展路徑，以期對農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。

社區(qū)管理；村級經(jīng)濟

十三五時期，加快發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，在深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、增強農(nóng)村基層組織力量、提高農(nóng)村居民的組織化程度、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；蛣?chuàng)新發(fā)展等方面的作用日益突出。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)能夠為村級集體經(jīng)濟發(fā)展爭取政策、集約土地資源、擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和配套現(xiàn)代社區(qū)管理服務(wù)。當前農(nóng)村經(jīng)濟存在著政府公共財政不完全覆蓋性和區(qū)域發(fā)展不平衡性的特征，因此，推進新型農(nóng)村社區(qū)管理和建設(shè)，成為了營造農(nóng)村現(xiàn)代化社會生活形態(tài)，推進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手。

近年來，成都市積極探索不同圈層、不同類型的村集體經(jīng)濟發(fā)展的途徑和方法，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)助力農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，不斷完善改革配套政策，全市村級集體經(jīng)濟不斷壯大。

崇州是國家“兩權(quán)”改革試點縣、國家農(nóng)村金融綜合配套改革試點縣、四川省創(chuàng)建盤活農(nóng)村資產(chǎn)資源培育農(nóng)民增收新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)示范縣。在成都建設(shè)社會主義新農(nóng)村的過程中，形成了一大批農(nóng)民集中居住區(qū)和幸福美麗新村，新型社區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進，村級集體經(jīng)濟的實力和水平也隨新農(nóng)村綜合體示范建設(shè)得到了很大的提升。在2014年成都市除中心城區(qū)以外的14個區(qū)縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中，崇州位居第5位（圖1），其發(fā)展對成都市其他區(qū)縣乃至中國農(nóng)村的村級集體經(jīng)濟發(fā)展有很好的借鑒意義。

一、崇州新型社區(qū)管理的村級集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

圖1　 2014年成都市近遠郊區(qū)縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)值情況

圖2　 2014年成都市近遠郊區(qū)縣農(nóng)村人均純收入增長情況

（一）實現(xiàn)了良好的社會經(jīng)濟發(fā)展效應(yīng)

截止2014年底，崇州共有25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，191（村）社區(qū)，已全部建立了新型的基層社區(qū)組織。設(shè)有62個社區(qū)居民委員會、973個農(nóng)民專業(yè)合作社，通過“政府主導(dǎo)+村級組織+居民自治+市場化運作”的靈活組合的方式，實施新型社區(qū)的綜合管理，不斷推進村級集體經(jīng)濟，實現(xiàn)了很好的效應(yīng)，2014年全市農(nóng)業(yè)增加值達49.19億元，比上年增長4.4％；農(nóng)民人均純收入達到13241元，較上年增長12.4％，在成都市近遠郊區(qū)縣發(fā)展中排名較為靠前（圖2）；農(nóng)民土地合作社示范基地農(nóng)民人均純收入14760元，比上年增長18.2％，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動農(nóng)戶面達85％。

（二）構(gòu)建了多元互補較為平衡的發(fā)展體系

依托于新型農(nóng)村社區(qū)，崇州形成了以下三種主要的村級集體經(jīng)濟發(fā)展類型，實現(xiàn)了經(jīng)濟上的有效互補和良性發(fā)展。

1、資源依托型。借力山水、文化遺址等獨具地方特色的自然人文資源發(fā)展村級集體經(jīng)濟，在文井江鎮(zhèn)、雞冠山鎮(zhèn)、三郎鎮(zhèn)、街子古鎮(zhèn)、元通古鎮(zhèn)等農(nóng)村走出了創(chuàng)新開發(fā)推進產(chǎn)業(yè)的村級集體發(fā)展路徑，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等項目，從深層次美化了農(nóng)村社區(qū)居住環(huán)境和人文環(huán)境，帶來了很好的村級集體發(fā)展效應(yīng)。

2、資本運作型。以榿泉鎮(zhèn)、大劃鎮(zhèn)以及崇陽街道三和社區(qū)等為主，針對工業(yè)化和城市化進程中集體土地被征用后而積累的大量資金，進行資本化管理和運作，努力實現(xiàn)資產(chǎn)增值。一方面將一些有影響力的企業(yè)深度引導(dǎo)介入到村級集體經(jīng)濟發(fā)展實踐中，另一面建立基于村級集體的民營企業(yè)，多路徑盤活集體資產(chǎn)，進一步夯實了新型農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟支撐，大大增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟收入。

3、行業(yè)服務(wù)型。深入推進“一村一品”，以新型農(nóng)村社區(qū)為單位充分調(diào)動當?shù)靥厣?jīng)濟優(yōu)勢，一方面大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品及進行深度加工和生產(chǎn)，對特色農(nóng)業(yè)項目進行全時段有償服務(wù)，從而增加村集體收入支付服務(wù)方式；另一方面大力發(fā)展品類多樣的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，完善新型社區(qū)的綜合服務(wù)配套，這一類型主要以隆興鎮(zhèn)、白頭鎮(zhèn)、王場鎮(zhèn)、集賢鄉(xiāng)、榿泉鎮(zhèn)、公議鄉(xiāng)、濟協(xié)鄉(xiāng)等區(qū)域為重點。

通過有效互補，崇州不斷壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，使新型農(nóng)村社區(qū)逐步走向管理有序、服務(wù)完善、文明祥和，區(qū)域發(fā)展整體較為平衡（圖3）。

圖3　 2014年崇州部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入

二、崇州新型社區(qū)管理的村級集體經(jīng)濟發(fā)展挑戰(zhàn)和問題

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》強調(diào)，要促進農(nóng)產(chǎn)品精深加工和農(nóng)村服務(wù)業(yè)發(fā)展，拓展農(nóng)民增收渠道，完善農(nóng)民收入增長支持政策體系，增強農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力。隨著改革開放和市場經(jīng)濟體制的逐步完善，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，如何改革新型農(nóng)村社區(qū)管理，深入推進崇州村級集體經(jīng)濟健康發(fā)展面臨著多種困難和問題：

（一）加劇的復(fù)雜嚴峻的形勢壓力

隨著新農(nóng)村和城市化進程的不斷加快，農(nóng)村社區(qū)規(guī)模日益龐大，社區(qū)人口急劇增長，農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)成為了農(nóng)村社會組織的落腳點、農(nóng)村社會利益關(guān)系的交匯點和農(nóng)村各種社會群體矛盾的聚焦點，各類社會矛盾和社會問題日益凸顯。而黨的十八提出了“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，…… 加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能。”①的要求，隨著農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的逐步下移，農(nóng)村社區(qū)在解決社區(qū)問題，提供社區(qū)服務(wù)等方面顯得力不從心。雖然崇州依托于新型農(nóng)村社區(qū)管理，農(nóng)村集體經(jīng)濟在產(chǎn)業(yè)化、市場化運作等上也有了很好的發(fā)展成績，但崇州農(nóng)村集體經(jīng)濟從深度和廣度上仍然沒有達到與社區(qū)供求平衡。通過對大劃鎮(zhèn)、元通鎮(zhèn)、集賢鄉(xiāng)等部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行問卷調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)居民普遍對社區(qū)內(nèi)經(jīng)營性的產(chǎn)業(yè)不太滿意，78％的受調(diào)查者希望提升社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品類型和服務(wù)質(zhì)量，57％的受調(diào)查者希望升級社區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，要促進解決日益突出的經(jīng)濟社會問題，崇州必須要在創(chuàng)新社區(qū)發(fā)展上下大工夫。

（二）突出的資金不足等支撐薄弱

村級集體經(jīng)濟發(fā)展資金短缺。受金融政策和收支方向增長影響，依靠村集體或者社區(qū)的力量，難以為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展提供有力的資金支撐?？傮w看，崇州集體業(yè)務(wù)收入相對穩(wěn)定的村并不多，發(fā)展好的都是臨近城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)和公路沿線的村，其區(qū)位優(yōu)勢明顯。而位置偏僻、村落分散、信息閉塞的村，村級集體經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，有些村主要依靠生活補貼，土地補貼等村級財政專項補助資金，缺少長效的經(jīng)營性的收入，成為經(jīng)濟上的“空心村”。同時，村級集體的剛性支出和村級公用事業(yè)的負擔日益增加。如白頭鎮(zhèn)五星村，2016年需要支付環(huán)境衛(wèi)生管理費共計48萬元，居民現(xiàn)共繳費22.36萬元，在加上政府發(fā)放的公共服務(wù)資金12萬元，缺口資金達到了13.64萬元。由于五星村集體經(jīng)濟組織單一化，只有一個土地股份合作社，集體收入不夠填補這筆村級管理的缺口資金，村級管理支付負擔嚴重。而廖家鎮(zhèn)、集賢鄉(xiāng)等一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在負債改造項目，使得村級集體出現(xiàn)了舊債未還，新債又添的不利局面。隨著國家金融宏觀調(diào)控，一般沒有銀行信貸條件的村集體經(jīng)濟組織，不得以個人或民間高息貸款的方式籌集資金，資金問題已經(jīng)成為了制約農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展瓶項。

另外，崇州農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展還存在著土地資源短缺、勞動力不足等問題。當前的集體建設(shè)用地以生態(tài)環(huán)境為重的政策，給村級集體經(jīng)濟將自然資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展能力帶來了一定程度的制約，同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展在勞動力和人才上也顯示了不足，減緩了村集體經(jīng)濟發(fā)展速度。

（三）嚴重的經(jīng)濟機制不健全阻礙

新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展時間不長，存在著體制和管理不完善的問題，在一定程度上阻礙了村級集體經(jīng)濟發(fā)展。其一，市場導(dǎo)引不佳。在村級集體經(jīng)濟組織上，部分新型農(nóng)村社區(qū)市場經(jīng)濟主體資格缺失，承擔民事責(zé)任的資產(chǎn)基礎(chǔ)不足，不能發(fā)揮獨立主體的市場經(jīng)營功能，多次錯失村級集體經(jīng)濟拓展的機遇。其二，資產(chǎn)管理體制改革較為滯后。部分新型農(nóng)村社區(qū)在經(jīng)濟制度建設(shè)、政務(wù)村務(wù)公開、民主監(jiān)督等方面還很不健全，大大削弱了村級集體經(jīng)濟的優(yōu)勢整合效應(yīng)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和群眾法制民主意識創(chuàng)新淡薄，使得某些經(jīng)濟政策在實施上存在“越位”和“缺位”，過分強調(diào)缺乏資金、人才、技術(shù)等客觀條件，未能形成科學(xué)規(guī)范的集體資產(chǎn)運行機制，部分集體經(jīng)濟項目的執(zhí)行力比較差，甚至存在經(jīng)濟管理混亂、財務(wù)不清、糾紛屢現(xiàn)的狀況。這些導(dǎo)致了崇州部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級集體經(jīng)濟增長形式較為單一，集體資源資產(chǎn)管理運營不善，村級集體經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動機不足。

三、新型社區(qū)管理的村級集體經(jīng)濟發(fā)展策略

（一）抓住機遇，整合優(yōu)化型體系

緊緊圍繞“十三五規(guī)劃”目標，充分把握新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這一重大機遇。一是加強調(diào)研和統(tǒng)籌規(guī)劃。積極應(yīng)對新形勢變化，深入調(diào)研農(nóng)村群眾的經(jīng)濟、生產(chǎn)和生活等需求，以科學(xué)的新理念創(chuàng)新村級經(jīng)濟管理機制，提升基層組織經(jīng)濟運營和服務(wù)能力，解決村莊的公共品供應(yīng)和秩序穩(wěn)定等問題，推進村級集體經(jīng)濟和新型社區(qū)建設(shè)快速發(fā)展。二是打造整合型村級經(jīng)濟體系。加大完善農(nóng)民合作社以及其他新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的相關(guān)制度，構(gòu)建多村聯(lián)合、村企合作、優(yōu)勢互補的經(jīng)濟發(fā)展體系，促進資源的流動和區(qū)域共享，不斷健全公共服務(wù)均等化規(guī)劃、體系和標準，減輕農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)田水利建設(shè)、環(huán)境整治、交管維護等基礎(chǔ)設(shè)施方面的負擔，壯大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)服務(wù)經(jīng)濟，進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村內(nèi)源發(fā)展，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟抗風(fēng)險能力，實現(xiàn)村級集體經(jīng)濟的規(guī)?；?、集約化和可持續(xù)發(fā)展效應(yīng)。

（二）創(chuàng)新增長，拓展多元化經(jīng)濟

積極探尋村級集體經(jīng)濟的新增長點，以市場化、產(chǎn)業(yè)化為突破，學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外的先進做法和經(jīng)驗，科學(xué)引資引智，因地制宜發(fā)展多元化集體經(jīng)濟，以多種產(chǎn)業(yè)模式解決村級集體經(jīng)濟發(fā)展的資金、資源、人力等困難，實現(xiàn)集體資源資產(chǎn)的增值。結(jié)合崇州實際，建議重點發(fā)展以下三種產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。一是物業(yè)經(jīng)濟?？蓞⒖冀K省南通市農(nóng)村利用市鎮(zhèn)村三級財力發(fā)展購入樓宇場地，通過社區(qū)實施物業(yè)經(jīng)營，增加經(jīng)濟收入的做法，在符合規(guī)劃布點和取得建設(shè)用地使用權(quán)的前提下，建設(shè)位于社區(qū)和農(nóng)集區(qū)內(nèi)的鋪面、寫字樓、美食街等，通過拍賣承包或招商等手段，進行商業(yè)性的物業(yè)經(jīng)營，為集體經(jīng)濟增收；二是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。充分發(fā)揮新型社區(qū)的經(jīng)濟引導(dǎo)優(yōu)勢，立足不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢，分類指導(dǎo)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工。鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村大力推進產(chǎn)業(yè)集聚，引導(dǎo)各種生產(chǎn)要素向產(chǎn)業(yè)區(qū)集中，并結(jié)合社區(qū)文化等對產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行旅游、娛樂、藝術(shù)等周邊產(chǎn)業(yè)開發(fā)，擴大社區(qū)消費和對外市場，謀求集體經(jīng)濟的大產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展效應(yīng)；三是理財經(jīng)濟。利用新型農(nóng)村社區(qū)的公信力，深化政府性的金融平臺合作。將村集體的資金資產(chǎn)，嫁接到城投公司等保障性高的政府平臺上進行金融運作，化解村級集體經(jīng)濟發(fā)展資金瓶項，同時通過風(fēng)險可控的有條件的資金注入，持有生產(chǎn)前景好的企業(yè)的股份，實現(xiàn)資金增值，拓寬集體資本資金收益渠道。

（三）著眼未來，升級現(xiàn)代型組織

著眼村級集體經(jīng)濟的長遠發(fā)展，深度拓展新型農(nóng)村社區(qū)的村級集體經(jīng)濟管理一體化體制機制，積極探索構(gòu)建現(xiàn)代新型社區(qū)集體經(jīng)濟組織形式。一是不斷優(yōu)化現(xiàn)代社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)組織建設(shè)。發(fā)揮新型農(nóng)村社區(qū)的整合性優(yōu)勢，深入推進資產(chǎn)管理體制改革。進一步強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的教育培訓(xùn)，提升其經(jīng)濟工作的理念和綜合能力，逐漸消除當前不利于村級集體經(jīng)濟發(fā)展的體制性因素，不斷完善村級集體經(jīng)濟管理體系和相關(guān)政策法規(guī)，加快推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)，打造現(xiàn)代型的農(nóng)村經(jīng)濟市場資本管理平臺，精心培育與引導(dǎo)市場發(fā)展、持續(xù)拓展良性的資產(chǎn)經(jīng)營；二是建設(shè)現(xiàn)代型村級治理社會資本組織。激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)源動力。深化社區(qū)民眾的村級集體經(jīng)濟管理參與強化新型社區(qū)重大事項集體商議機制，強化資金投入、資產(chǎn)處置、協(xié)議簽署等村級集體經(jīng)濟事項的監(jiān)督和管理。同時，建立規(guī)范的村級集體經(jīng)濟組織體系，發(fā)揮村民委員會、村民議事會、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)協(xié)會、法律援助會等各類組織的經(jīng)濟促進效應(yīng)，不斷提升干部和村民的經(jīng)濟組織運營能力，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，規(guī)范處理村級集體財務(wù)責(zé)權(quán)不清、運作混亂等問題，實現(xiàn)集體資產(chǎn)收益保值、增值目標。

注釋

①http：//www.miit.gov.cn/n11293472/n11293877/ n14996868/n14996963/15022888.html

［1］薛繼亮.農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展有效實現(xiàn)形式研究［D］.咸陽：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2012.

［2］武陟縣編辦.武陟縣推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的探索與思考［J］.中國機構(gòu)改革與管理，2014.6.

［3］孫正，張燾.論農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推動作用［J］.知識經(jīng)濟，2011，10.

徐苑琳，中共成都市委黨校副教授。