■/衛(wèi)雅琦

我國(guó)高校績(jī)效預(yù)算改革探索

■/衛(wèi)雅琦

隨著新《預(yù)算法》及一系列高校預(yù)算改革文件的出臺(tái)，績(jī)效預(yù)算成為我國(guó)高校預(yù)算改革的方向。文章通過(guò)借鑒國(guó)外高校預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，探索我國(guó)高校預(yù)算改革思路，改變傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，引入目標(biāo)導(dǎo)向型預(yù)算，即根據(jù)目標(biāo)制定預(yù)算以及與該模式相匹配的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)算基礎(chǔ)采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制、績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完善等一系列改革。

績(jī)效預(yù)算修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制目標(biāo)導(dǎo)向

績(jī)效預(yù)算管理的思想啟蒙于美國(guó)，績(jī)效預(yù)算是指單位在明確需要履行的職能和需要消耗的資源的基礎(chǔ)上確定績(jī)效目標(biāo)，編制績(jī)效預(yù)算，并用量化的指標(biāo)來(lái)衡量其在實(shí)施過(guò)程中取得的業(yè)績(jī)和完成工作的情況。目前世界上有50多個(gè)國(guó)家高校采用績(jī)效預(yù)算，并取得了理想的效果，績(jī)效預(yù)算在維護(hù)公眾利益，合理配置資源，提高資金效益等方面發(fā)揮出積極作用。根據(jù)近兩年發(fā)布的一系列高校預(yù)算改革相關(guān)文件精神，2015年開始，高校預(yù)算加入績(jī)效目標(biāo)表，高校撥款機(jī)制改革中增加了績(jī)效撥款部分，旨在推動(dòng)高校內(nèi)在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)其內(nèi)涵式增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明推行績(jī)效預(yù)算是必然趨勢(shì)。

一、國(guó)內(nèi)外高校預(yù)算管理比較

（一）組織機(jī)構(gòu)

國(guó)外高校有專門的預(yù)算組織機(jī)構(gòu)，如美國(guó)高校的預(yù)算規(guī)劃辦公室、財(cái)政與預(yù)算辦公室等，預(yù)算機(jī)構(gòu)成員包括學(xué)校規(guī)劃、財(cái)務(wù)、基建等方面專業(yè)人員及教師代表等；我國(guó)高校沒(méi)有專門的預(yù)算機(jī)構(gòu)，通常是在財(cái)務(wù)處下設(shè)一個(gè)預(yù)算科，對(duì)于人員及公用經(jīng)費(fèi)等基本經(jīng)費(fèi)預(yù)算通常按照上年標(biāo)準(zhǔn)上浮一定比例測(cè)算，使得剛性預(yù)算逐年提高，容易滋生浪費(fèi)和腐敗。而項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算主要由各職能處室或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自行申報(bào)，預(yù)算編制人員多數(shù)不參與學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃，不了解學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，使得預(yù)算和學(xué)校發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)，無(wú)法達(dá)到資源優(yōu)化配置的效果。

（二）前期調(diào)研

美國(guó)高校預(yù)算編制時(shí)間長(zhǎng)達(dá)一年以上，部分州的高校預(yù)算編審周期達(dá)到18個(gè)月，充足的編制時(shí)間使得他們會(huì)有詳細(xì)的前期調(diào)研論證階段及科學(xué)公正的項(xiàng)目審議程序，從而確保預(yù)算的質(zhì)量；我國(guó)高校預(yù)算從布置到提交周期多在一個(gè)月左右，很多項(xiàng)目都是現(xiàn)拼現(xiàn)湊，從源頭開始就是敷衍了事，預(yù)算的效果和質(zhì)量難以得到保障。

（三）編制基礎(chǔ)

國(guó)外高校預(yù)算編制是以產(chǎn)出為基礎(chǔ)的績(jī)效預(yù)算編制方法，新西蘭、澳大利亞、英國(guó)等國(guó)實(shí)行完全的權(quán)重發(fā)生制預(yù)算會(huì)計(jì)，我國(guó)高校預(yù)算的編制多為投入型預(yù)算，即有多少錢辦多少事，預(yù)算、會(huì)計(jì)核算及報(bào)告基礎(chǔ)是收付實(shí)現(xiàn)制。收付實(shí)現(xiàn)制有很多弊端，無(wú)法進(jìn)行合理的成本分?jǐn)?，投入產(chǎn)出量化困難，進(jìn)而影響到績(jī)效評(píng)價(jià)，使得績(jī)效撥款、績(jī)效預(yù)算實(shí)施受阻。

（四）預(yù)算管理周期

國(guó)外慣例規(guī)定預(yù)算管理周期，即從預(yù)算編制開始至年度決算結(jié)束一般不少于20個(gè)月，其中預(yù)算編制至少是10個(gè)月，預(yù)算執(zhí)行12個(gè)月，決算6個(gè)月。各國(guó)預(yù)算執(zhí)行周期多為1年，而我國(guó)預(yù)算批復(fù)多在4月份下達(dá)，個(gè)別項(xiàng)目6月份才能資金到位，部分項(xiàng)目在批復(fù)下達(dá)才開始進(jìn)行招投標(biāo)等程序，12月份要求執(zhí)行完畢，項(xiàng)目真正執(zhí)行的時(shí)間也就是2-3個(gè)月，沒(méi)有充足的時(shí)間消化資金，突擊花錢、項(xiàng)目未完工提前付款的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，資金的使用效益大打折扣。

（五）預(yù)算監(jiān)督

國(guó)外預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)部門相互獨(dú)立，相互制約，預(yù)算監(jiān)督能真正發(fā)揮作用。我國(guó)高校每年內(nèi)部審計(jì)部門會(huì)對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行例行審計(jì)，但審計(jì)的意見和建議往往得不到真正的落實(shí)和執(zhí)行，審計(jì)監(jiān)督預(yù)算的作用難以得到發(fā)揮。

（六）績(jī)效評(píng)價(jià)

由圖6可知，在試驗(yàn)蛋白水平下，大刺鰍幼魚肝臟谷丙轉(zhuǎn)氨酶(GPT)活性范圍為 143.88～203.86 U/g prot.。隨著飼料蛋白水平升高，大刺鰍幼魚肝臟GPT活性呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢(shì)，當(dāng)?shù)鞍诪?3%（P7處理組）時(shí)，GPT活性達(dá)到最大值，同P1～P3處理組差異顯著（P＜0.05），但與P4、P5、P6處理組差異不顯著（P＞0.05）。

績(jī)效指標(biāo)自20世紀(jì)80年代開始就在國(guó)外高校中得到了比較普遍的應(yīng)用。績(jī)效指標(biāo)的測(cè)量能夠提供關(guān)于高校運(yùn)行狀況的準(zhǔn)確信息，同時(shí)也衡量高校完成戰(zhàn)略目標(biāo)的情況，使高校在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)有據(jù)可依，確定了十分詳細(xì)和縝密的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。我國(guó)高?？?jī)效指標(biāo)體系建設(shè)仍在探索中，預(yù)算資料中增加了績(jī)效目標(biāo)表，設(shè)置了成本、效益、滿意度等目標(biāo)。仍缺乏科學(xué)量化指標(biāo)，考核機(jī)制尚不健全。同時(shí)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋、獎(jiǎng)懲措施的實(shí)施及績(jī)效撥款掛鉤等問(wèn)題仍需解決。國(guó)內(nèi)外預(yù)算管理比較如表1所示：

表1　國(guó)內(nèi)外高校預(yù)算管理比較

二、我國(guó)高校預(yù)算改革思路

（一）組織機(jī)構(gòu)

成立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，成員包括學(xué)校規(guī)劃、財(cái)務(wù)、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)等專業(yè)人員，預(yù)算要和學(xué)校的整體發(fā)展規(guī)劃相一致，為學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)服務(wù)，發(fā)揮指揮棒的作用，首先要先明確干什么事，才有錢往哪里花。只有全局統(tǒng)籌，合理配置資源，才能提高效益，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，高校深化改革加快內(nèi)涵式發(fā)展，預(yù)算改革是關(guān)鍵點(diǎn)。

（二）預(yù)算編制

重視預(yù)算編制前期調(diào)研，教育部每年要求6月份上報(bào)一上預(yù)算，學(xué)校著手預(yù)算準(zhǔn)備工作要提前到學(xué)期初，明確學(xué)校規(guī)劃目標(biāo)，進(jìn)行目標(biāo)分解，明確下一年度的任務(wù)，測(cè)算任務(wù)所需資金，制定相應(yīng)預(yù)算。預(yù)算要改變傳統(tǒng)編制思路，引入績(jī)效預(yù)算編制法，即目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向型預(yù)算。

具體來(lái)說(shuō)就是把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合起來(lái)。構(gòu)建“目標(biāo)→活動(dòng)→成本→預(yù)算”的邏輯關(guān)系，先有目標(biāo)，再有為完成目標(biāo)需要進(jìn)行的活動(dòng)，最后是活動(dòng)需要多少資金支持，給予相應(yīng)的預(yù)算，通過(guò)明確各項(xiàng)預(yù)算支出的績(jī)效目標(biāo)，提高高校資金的使用效益。以“提高大學(xué)生身體素質(zhì)”為例，步驟如下：1.目標(biāo)：提高大學(xué)生體育素質(zhì)；2.活動(dòng)：建設(shè)一個(gè)室內(nèi)場(chǎng)館；3.成本：場(chǎng)館需要投入多少資金；4.預(yù)算：制定預(yù)算。

項(xiàng)目立項(xiàng)需進(jìn)行充分的調(diào)研和論證，對(duì)于項(xiàng)目可行性，成本測(cè)算等要有嚴(yán)格的審核，必要時(shí)可以聘請(qǐng)專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)評(píng)審查，項(xiàng)目庫(kù)反復(fù)論證，修改，完善，項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)要公開透明，公平競(jìng)爭(zhēng)，確保入圍項(xiàng)目的合理性、科學(xué)性、有效性。項(xiàng)目立項(xiàng)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格科學(xué)的篩查，確保了項(xiàng)目的質(zhì)量，為項(xiàng)目執(zhí)行打下基礎(chǔ)。

（三）預(yù)算執(zhí)行

項(xiàng)目執(zhí)行效果如何，完善的內(nèi)部控制建設(shè)是核心，規(guī)范的會(huì)計(jì)賬務(wù)處理是基礎(chǔ)。因此完善內(nèi)控和規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作是決定項(xiàng)目執(zhí)行效果的兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件要求，高校應(yīng)完善內(nèi)部控制建設(shè)，對(duì)各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行梳理，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的隱患和風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及防范措施。業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制及合同控制，涵蓋了高校最主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。此外高校應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)及實(shí)際情況，把收支兩條線管理、部門預(yù)算、政府采購(gòu)、零余額賬戶體系、國(guó)庫(kù)集中/直接支付等事項(xiàng)在內(nèi)控制度中給予具體規(guī)范。

會(huì)計(jì)的主要職能是核算和監(jiān)督，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作（會(huì)計(jì)核算、服務(wù)）是整個(gè)會(huì)計(jì)工作的基本環(huán)節(jié)，也是核心環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到會(huì)計(jì)職能作用的發(fā)揮程度和效果。財(cái)會(huì)人員必須嚴(yán)格遵守會(huì)計(jì)工作規(guī)范要求，提供及時(shí)、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的會(huì)計(jì)信息，為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)決策提供依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行中產(chǎn)生的所有原始憑證的真實(shí)性、合法合規(guī)性、資料的完備性、是否嚴(yán)格按預(yù)算內(nèi)容執(zhí)行、是否符合單位會(huì)計(jì)審批制度、內(nèi)部稽核制度、內(nèi)部牽制制度等內(nèi)控要求，所有這些核查都要通過(guò)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作來(lái)完成，預(yù)算執(zhí)行一方面是實(shí)際工作的完成程度，一方面資金的支出進(jìn)度，因此會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作一定程度上制約著預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量和效果。

（四）預(yù)算編制基礎(chǔ)：修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制

新高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度已經(jīng)把事業(yè)支出分為教育事業(yè)支出、科研事業(yè)支出、行政事業(yè)支出、后勤保障支出和離退休支出，同時(shí)要求固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，無(wú)形資產(chǎn)累計(jì)攤銷，這是為下一步成本核算打下基礎(chǔ)。制度中明確規(guī)定“高等學(xué)校會(huì)計(jì)核算一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，但部分經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)的核算應(yīng)當(dāng)按照本制度的規(guī)定采用權(quán)責(zé)發(fā)生制”，即高校實(shí)行修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。會(huì)計(jì)核算原則的變更必定影響預(yù)算編制方式的變化。因?yàn)轭A(yù)算編制信息需要核算數(shù)據(jù)做支撐，預(yù)算編制基礎(chǔ)也應(yīng)發(fā)生變化。先有權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)核算，后有權(quán)責(zé)發(fā)生制的預(yù)算。

預(yù)算編制基礎(chǔ)和方法應(yīng)采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，收付實(shí)行制有其弊端，收付實(shí)現(xiàn)制可以通過(guò)提前或推遲支付現(xiàn)金來(lái)操控各年度的開支，收付實(shí)現(xiàn)制忽視對(duì)固定資產(chǎn)的管理，沒(méi)有對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，直接影響到費(fèi)用預(yù)算的完整性和準(zhǔn)確性。由于無(wú)法準(zhǔn)確、完整地計(jì)算費(fèi)用，收付實(shí)現(xiàn)制不能適應(yīng)以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革的需要。相對(duì)于收付實(shí)現(xiàn)制而言，權(quán)責(zé)發(fā)生制通過(guò)計(jì)提固定資產(chǎn)折舊和反映一些長(zhǎng)期項(xiàng)目和或有債務(wù)的信息，能夠更準(zhǔn)確、全面地反映一個(gè)時(shí)期內(nèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費(fèi)資源的成本，并更好地將預(yù)算確認(rèn)的成本與預(yù)期的績(jī)效成果進(jìn)行配比，從而支持管理者的有效決策，有利于加強(qiáng)管理者對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的責(zé)任，有利于促進(jìn)全面的績(jī)效管理改革。

高校性質(zhì)決定了其不適用完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制，財(cái)政撥款、捐贈(zèng)收入和獎(jiǎng)勵(lì)支出、贊助支出等項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)采用收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)。固定資產(chǎn)折舊費(fèi)用，基建并入“大賬”、確定股權(quán)、債券投資及負(fù)債利息，學(xué)費(fèi)收入等項(xiàng)目的預(yù)算采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算可以準(zhǔn)確預(yù)計(jì)單位未來(lái)資產(chǎn)狀況、負(fù)債狀況、償債能力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目運(yùn)行成本等。

（五）預(yù)算監(jiān)督及評(píng)價(jià)

預(yù)算監(jiān)督有力關(guān)鍵是內(nèi)審要真正發(fā)揮作用。單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和工作的獨(dú)立性。完善的內(nèi)控制度是前提，內(nèi)控執(zhí)行效果如何，需要內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督檢查。明確內(nèi)審部門的職責(zé)和權(quán)限，內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控缺陷，應(yīng)當(dāng)按照工作程序進(jìn)行報(bào)告，對(duì)于重大缺陷，有權(quán)直接向有關(guān)部門報(bào)告。對(duì)內(nèi)審發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要認(rèn)真處理，責(zé)令其改正或進(jìn)行相應(yīng)行政、經(jīng)濟(jì)處罰。內(nèi)審反饋信息納入次年預(yù)算編制體系，推行獎(jiǎng)懲制度，實(shí)現(xiàn)績(jī)效與撥款掛鉤，通過(guò)經(jīng)濟(jì)約束提高預(yù)算執(zhí)行效果。

我國(guó)高?？?jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)思路，關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)體系的理論知識(shí)很多，有平衡計(jì)分卡（BSC）、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）、層次分析法（AHP）、責(zé)任中心管理、模糊綜合判斷、因子分析等等，《英國(guó)高校管理統(tǒng)計(jì)和績(jī)效指標(biāo)體系》是國(guó)外高校比較完善的值得借鑒的一個(gè)體系，應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際情況，探索適合自己的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。關(guān)鍵是確定績(jī)效考核的指標(biāo)，再采用技術(shù)手段進(jìn)行量化考核，確定權(quán)重，得出分配比例，完成預(yù)算資源合理配置（見圖1）。

圖1　績(jī)效預(yù)算管理流程圖

［1］郭銀清.美國(guó)高校預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)與借鑒〔J〕.財(cái)會(huì)通訊，2011（3）.

［2］楊松令，劉超.美國(guó)高校預(yù)算分配方法的啟示〔J〕.會(huì)計(jì)之友，2009（1）.

［3］財(cái)政部.高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度〔S〕.財(cái)會(huì)（2013）30號(hào).

［4］財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〔S〕.財(cái)會(huì)（2012）21號(hào).

◇作者信息：中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）財(cái)務(wù)處

◇責(zé)任編輯：焦巖

◇責(zé)任校對(duì)：焦巖

235.1

A

1004-6070（2016）08-0023-03