蘇云　任媛媛

摘要：大數(shù)據(jù)已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家競爭力提升的新引擎，不但促進(jìn)社會創(chuàng)新，還正在引起社會結(jié)構(gòu)的重大變革，給全球帶來了深遠(yuǎn)影響。文章從透明政府的視角出發(fā)，比較了美國、英國、日本和韓國等4個發(fā)達(dá)國家的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展情況，按照政府識別公共價值需求、調(diào)解公共價值沖突、主導(dǎo)公共價值促生的脈絡(luò)，對4個國家的政府信息公開制度從隱私保護(hù)、技術(shù)導(dǎo)向、平臺建設(shè)和服務(wù)增強(qiáng)等難度進(jìn)行了分析。結(jié)合我國公共部門信息公開制度和已有的大數(shù)據(jù)開放與發(fā)展經(jīng)驗，對大數(shù)據(jù)背景下我國進(jìn)一步完善信息公開提出了發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：透明政府；信息公開；大數(shù)據(jù)；公共價值；政府2.0

中圖分類號：D035-39 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016041

1.問題的提出

進(jìn)入21世紀(jì)以來，信息技術(shù)的快速發(fā)展在全世界范圍產(chǎn)生了巨大影響，推動了經(jīng)濟(jì)社會文化的全面進(jìn)步，信息正逐漸成為一種新資源，在社會公眾的生活和生產(chǎn)中占據(jù)重要地位。對于公眾而言，正在形成一種前所未有的新生活方式，跨越了時空界限，在地球村當(dāng)中溝通、交流。由于信息總量的顯著增加和交互方式的變革，對于政府的行政工作提出了一些具有普遍性的新挑戰(zhàn)，如公眾對于政府工作的關(guān)注和討論更加便利，因而關(guān)注度和頻率不斷增加，這促使政府不斷努力提升績效，同時，互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)的存在使得過去不受關(guān)注，影響力微弱的小型社會主體和個人有了表達(dá)價值主張的途徑，因而客觀形成了對于政府工作的多元價值需求，甚至這些需求之間是存在結(jié)構(gòu)性相互矛盾的。在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，首先要解決這些挑戰(zhàn)，以滿足公眾需求，也為多元化治理手段提供了新的機(jī)遇。而這個過程中，必然包含了政府對于先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)和合理利用，反過來講，可以認(rèn)為是信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)改變了社會經(jīng)濟(jì)活動的基本邏輯，倒逼政府的行政體制和職能結(jié)構(gòu)形成轉(zhuǎn)變。那么對于政府而言，確有必要形成新的行政工作組織模式，以治理的指導(dǎo)思想和基本方式來生成績效，而多元參與中必然涉及到溝通的問題，從這個角度而言，實現(xiàn)透明政府理念，將政府信息對社會公眾開放，是確有必要的發(fā)展方向。實行政府信息公開制，建設(shè)透明政府已經(jīng)成為各國政府和社會的共識，信息化社會的不斷發(fā)展與累積將人類帶人大數(shù)據(jù)時代，海量的各種數(shù)據(jù)資源既是政府和社會主體發(fā)展的動力和機(jī)遇，也是對于政府治理能力的新挑戰(zhàn)。

在大數(shù)據(jù)時代，政府治理更加依賴數(shù)據(jù)，信息社會的不斷進(jìn)步讓政府部門決策越來越依賴數(shù)據(jù)的分析和使用，各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息匯集至政府機(jī)構(gòu)，政府部門面臨著采集、攝取、分析、存儲和分配這些數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn)，重要的是這些大數(shù)據(jù)本身是全社會的戰(zhàn)略資源。需要在保障安全的情況下向全社會公開。大數(shù)據(jù)時代必然進(jìn)入數(shù)據(jù)治國時代，數(shù)據(jù)治國就是要公開政府的信息和數(shù)據(jù)，讓老百姓去查，去質(zhì)疑，這就會形成一股新的監(jiān)督力量，民主社會的精髓不僅僅在于選舉權(quán)，更在于知情權(quán)，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種權(quán)利，政府的數(shù)據(jù)開放逐漸向私人領(lǐng)域拓進(jìn)，就不會出現(xiàn)個別組織的數(shù)據(jù)壟斷，而且數(shù)據(jù)只有開放使用，才可以獲得更大的效率和價值，要重視不同主體的滿意度，公眾對于價值表達(dá)和數(shù)據(jù)隱私更加重視，提出被遺忘權(quán)等內(nèi)涵很清晰的新要求。

尤其對于中國而言，改革開放以來社會經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展，在信息化建設(shè)的方向上投入了巨大資源，逐步縮小和世界先進(jìn)國家的差距，當(dāng)前我國的互聯(lián)網(wǎng)活躍用戶和移動互聯(lián)網(wǎng)活躍用戶數(shù)量都占據(jù)世界第一的位置，逐漸在電子商務(wù)和電子政務(wù)發(fā)展方面積累了一些基礎(chǔ)。但與此同時，龐大的人口基數(shù)也給信息化的普及和互聯(lián)網(wǎng)的推廣形成了障礙，我國公眾對于信息化的認(rèn)知層次不齊，尤其農(nóng)村地區(qū)大量的人口還沒有熟悉互聯(lián)網(wǎng)，已經(jīng)被帶動進(jìn)入大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)的新情境中。當(dāng)前，我國正處在改革的深水區(qū)，加快推進(jìn)政治文明和政治體制改革迫在眉睫，切實轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)行政管理體制改革成為當(dāng)務(wù)之急，改革的核心之一，就是實行政府信息公開，建設(shè)透明政府，讓公權(quán)力在陽光下更好的行使。

目前來講，雖然中央層面出臺了公開政府信息、建設(shè)透明政府的相關(guān)政策，各地方政府也都相應(yīng)進(jìn)行了大膽嘗試，但是就當(dāng)前的現(xiàn)狀來看，我國在推進(jìn)透明政府的建設(shè)進(jìn)程中存在諸多問題，其建設(shè)水平遠(yuǎn)落后于美國等資本主義國家。如何公正透明的行使公共權(quán)力，尤其是在大數(shù)據(jù)的時代背景下，政府如何利用好這個資源提高信息公開的水平，推進(jìn)透明政府建設(shè)進(jìn)程，是當(dāng)前我國面臨的重要問題。

由于信息化的發(fā)展體現(xiàn)出對整個社會的影響，前所未有的深度和廣度，公眾和政府對于信息的重視也相應(yīng)提升，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與公民意識的不斷覺醒，使得透明政府這個議題逐漸引起了學(xué)術(shù)研究群體的關(guān)注，并成為學(xué)術(shù)研究的熱點議題。但對于這個概念的認(rèn)識不同，不同學(xué)者對于透明政府的內(nèi)涵界定各異。中國早已確立信息公開法，但在理論指導(dǎo)，實踐效果和制度建設(shè)各維度都沒有取得較好的效果，本文的目標(biāo)在于澄清透明政府概念以及透明政府與信息公開化區(qū)別與聯(lián)系的基礎(chǔ)上，筆者將通過總結(jié)國外相關(guān)國家的實踐，通過比較的方式來剖析本國在建設(shè)透明政府的過程中存在的問題，結(jié)合先行者的經(jīng)驗與學(xué)者的批評建議，總結(jié)透明政府的重點與意義所在，并對我國透明政府建設(shè)提出符合發(fā)展規(guī)律、有具體可操作性的建議。

2.研究綜述

大數(shù)據(jù)背景下對于政府信息公開的探討往往引致透明政府這一概念，透明政府的概念主要有兩個來源，在實踐當(dāng)中，傳承對于政府信息公開的訴求與積累，其實質(zhì)可以追溯至政治學(xué)對于行政公開原則的認(rèn)可，最早在17世紀(jì)就被英國政治思想家洛克提出，是歐洲資產(chǎn)階級對抗封建王權(quán)的產(chǎn)物。在我國，現(xiàn)代意義上的政府信息公開理念源于建國初期的《憲法》。近年來，就透明政府的確切含義出現(xiàn)了很多爭議。有的學(xué)者認(rèn)為建設(shè)透明政府，就是實行政務(wù)公開制，把政府的政務(wù)進(jìn)行公開：而另外一些學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)實中政府往往以無公共價值的信息公布代替政務(wù)公開，因此要求透明政府應(yīng)該是政府將全部信息公開化，以此防止政府避重就輕。筆者認(rèn)為，建設(shè)透明政府，其實質(zhì)就是政府信息公開，即將政府在行使職能、履行政府職責(zé)等各個環(huán)節(jié)，將產(chǎn)生的信息進(jìn)行有效的公布與發(fā)表。建立信息公開制度，建設(shè)透明政府，不僅是規(guī)范官僚機(jī)構(gòu)權(quán)力，提高行政管理水平的治理工具，它還是保障公民知情權(quán)，促進(jìn)參政議政，推行政治民主的重要舉措。

理論領(lǐng)域，則植根于治理理念的逐漸成長，隨著治理的興起與發(fā)展，不僅僅學(xué)者對它感興趣，政治家也對它感興趣。人類的政治生活正面臨著一場重大的變革，正在從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治，從政府的統(tǒng)治走向沒有政府的治理，從民族國家的政府統(tǒng)治走向全球治理。世界銀行在1992年為治理下了一個明確的定義，“治理是在一個國家中為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會資源的發(fā)展而運(yùn)用的一種管理方式”，并認(rèn)為信息在經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展變化中處于至關(guān)重要的地位，過分狹窄的信息基礎(chǔ)和不透明的決策是不良治理的一個顯著特征㈣。1994年世界銀行進(jìn)一步認(rèn)為“透明公開的信息是良好治理的必備要件并可以加強(qiáng)政府的責(zé)任?！?996年聯(lián)合國也在其一份報告中聲稱透明是良好治理的一種外在表現(xiàn)形式，OECD組織、聯(lián)合國開發(fā)署以及聯(lián)合國教科文組織也分別在1996年和1997年以發(fā)展為主題發(fā)表報告，表達(dá)他們對“優(yōu)良的”治理、“健全的”治理、“民主的”治理的看法，他們都把政府透明、信息公開作為有利于發(fā)展的一種重要形式。我國學(xué)者俞可平教授在研究治理時，將“善治”的標(biāo)準(zhǔn)歸為六個要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性和有效性，他認(rèn)為透明性指的是政治信息的公開性，每一個公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預(yù)算、公共開支以及其它有關(guān)的政治信息。

按照這個思路，總結(jié)透明政府的概念內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界有兩種不同范圍的理解，其中狹義的透明政府建設(shè)是指在公務(wù)活動中向社會公開除法律禁止公開外的“一切政務(wù)信息”，而廣義的透明政府建設(shè)是公開“一切公務(wù)信息”。認(rèn)為透明政府的內(nèi)涵就是指“政府組織的透明”“政府決策的透明”和“行政行為的透明”。學(xué)者黃愛寶提出：透明政府應(yīng)當(dāng)是指追求信息服務(wù)與信息公開的“服務(wù)”與“透明”價值理念，并通過一定的透明制度和行為得以實現(xiàn)的政府，是實現(xiàn)透明理念、透明制度和透明行為三者有機(jī)統(tǒng)一的政府。本文在回顧和整理已有研究成果時，也按照理論和實踐兩個方面來組織內(nèi)容，理論層面，梳理對于透明政府概念的解釋和挖掘，相應(yīng)的理論來源與依據(jù)，實踐層面，對于透明政府標(biāo)準(zhǔn)的界定以及對于各國經(jīng)驗的總結(jié)。

當(dāng)前針對透明政府的實踐層面，已有研究主要包括以下幾個方面：（1）針對建立政府信息公開制度的意義與功能的研究。如嚴(yán)榮的《從政府信息公開到透明政府建設(shè)》，從社會功能的角度去研究政府信息公開的意義與功能，此外具有代表性的研究還有朱立言的《制度文明的發(fā)展與中國行政公開制度的建立》；（2）針對政府信息公開制度的立法比較研究：這類研究主要是從法律研究的思維出發(fā)，探索相關(guān)的立法程序及法理問題，具有代表性的有陳立風(fēng)的《行政信息公開之立法研究》和劉臻榮的《行政公開的立法構(gòu)想》；（3）針對政府信息公開制度建構(gòu)的研究。這些研究主要討論的是有關(guān)我國政府信息公開制度的建構(gòu)問題，也包括對建構(gòu)的程序、建構(gòu)過程中的困境及問題的相關(guān)探討，以黃進(jìn)才的《構(gòu)建我國行政公開基本制度的構(gòu)想》和向佐群等人的《透明政府法律規(guī)制的價值取向》為代表：經(jīng)過文獻(xiàn)回顧和梳理可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對于國外透明政府經(jīng)驗的研究，主要集中在對國外行政公開的學(xué)術(shù)探討，美國是世界上行政公開制度最完善的國家，因此被經(jīng)常拿來借鑒，除此之外日本以及其他一些西方國家也經(jīng)常被引用到相關(guān)的學(xué)術(shù)研究當(dāng)中，比較具有代表性的有董享享的《外國政府信息公開制度及對我國的借鑒意義》和黃梓良的《外國的信息公開立法實踐及其啟示》等。主要著眼于細(xì)致環(huán)節(jié)，對制度建立的意義、功能、立法等做了深刻闡釋，但是這樣的研究視角太過狹窄，沒有宏觀的把握，往往退回到對于政府信息公開制度的討論。因此，本文通過對國外相關(guān)實踐的整體梳理，以期對我國透明政府的建設(shè)起到借鑒之意及相應(yīng)的啟示作用。

有學(xué)者總結(jié)了透明政府概念的理論支撐，認(rèn)為主要有以下幾方面：首先是過程理論，強(qiáng)調(diào)政府管理中，組織、決策過程應(yīng)該向公眾公開：其次是信息不對稱原理，在政府決策過程中，信息不對稱理論認(rèn)為決策所依賴的信息在組織或個體之間分布不均勻，將會導(dǎo)致掌握信息的一方處于支配地位，信息貧乏的一方處于被動地位。而政府行政工作的特點決定了公眾相較政府而言明顯處于信息弱勢的位置。因此有學(xué)者進(jìn)一步提出，通過充分的信息溝通，政府對行政和公共信息的壟斷局面將會打破，這也有助于降低行政風(fēng)險，提升公眾的信任與支持。

實行政府信息公開制，建設(shè)透明政府已經(jīng)成為世界各國行政管理的共同趨勢。而在我國學(xué)者看來，透明政府還與人民知情權(quán)和人民主權(quán)有密切關(guān)系。因為知情權(quán)是公民行使表達(dá)權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，更基本的是，憲法規(guī)定國家一切權(quán)利屬于人民，作為人民行使權(quán)利的代表，政府行政工作中的相關(guān)信息有必要也有義務(wù)向人民公開，依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》，明確規(guī)定了政府信息公開制度作為保障公民知情權(quán)的途徑，通過“公開為原則，不公開為例外”的原則，對信息公開的內(nèi)容范圍加以界定，在滿足公眾知情權(quán)的前提下，注重確保國家機(jī)密和公民的個人隱私不被肆意泄露。

對于政府信息公開的內(nèi)涵和范疇還沒有清晰的劃定，但按照學(xué)術(shù)界達(dá)成的基本共識，政府信息公開應(yīng)該是一個動態(tài)的過程，將政府行使職能中的各類信息予以收集、整理并向公眾發(fā)布。而在實踐領(lǐng)域，各級政府和社會公眾也逐步認(rèn)識到政府信息公開對于確立人民主體地位，實現(xiàn)公眾參與治理的重要意義，在政府職能轉(zhuǎn)變時期，對于政府行政權(quán)力的規(guī)范和合法性的保障同樣關(guān)鍵，2015年以來，《中國行政管理》、《圖書與情報》等學(xué)術(shù)期刊登載大量研究論文，關(guān)注著這一問題的最新進(jìn)展。

3.國外經(jīng)驗分析

由于現(xiàn)在各國都在大張旗鼓地開展大數(shù)據(jù)計劃，其中對于透明政府（transoarent government）的相關(guān)研究成為一個重要方向，但其根源來自美國政府，需要同“透明國際（Transparency International）”呼吁反腐敗，政府清廉行政的概念加以區(qū)別。而本文中筆者探討的重點在于政府在大數(shù)據(jù)支撐下實現(xiàn)信息公開，因此更接近后者，或是英國政府提出的開放政府等概念，而且側(cè)重對信息技術(shù)層面的功能實現(xiàn)，不過多探討公共部門反腐等問題。

有鑒于此，本文選擇了美國、英國、日本、韓國四個國家作為具體研究和比較分析的對象。嘗試總結(jié)有代表性的國家發(fā)展透明政府的過程與特點，進(jìn)而總結(jié)其中一般性的規(guī)律，從目標(biāo)實現(xiàn)，價值導(dǎo)向和外部效用等維度來對我國發(fā)展透明政府，建設(shè)相關(guān)制度提供建議和參考。

3.1美國

早在1966年美國就經(jīng)由國會討論通過，出臺了《信息自由法案（Freedom 0f Information Act，F(xiàn)OIA）》，其中指出，除了可能危害國家安全的機(jī)密信息、執(zhí)法記錄以及侵犯他人隱私的信息等9種豁免情況之外，美國政府機(jī)構(gòu)，包括所有執(zhí)行分支部門、機(jī)構(gòu)和政府機(jī)關(guān)、聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦公司必須向公眾公開所有信息，但當(dāng)時該法案不適用于國會、聯(lián)邦法院和總統(tǒng)行政辦公室的一部分。此后隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，經(jīng)過1974（《隱私權(quán)法案》）、1986、1996年（《電子信息自由修正案》）等數(shù)次的修訂，2002年頒布的新版本法案中明確規(guī)定了政府信息公開的內(nèi)容及形式，并且盡可能壓縮了豁免內(nèi)容。到2009年，奧巴馬政府提出開放政府的概念，當(dāng)年行政管理和預(yù)算局（OMB）奉總統(tǒng)奧巴馬之命發(fā)布了開放式政府指令（OPEN GOVERNMENT DIRECTIVE）和相關(guān)指示。根據(jù)行政管理和預(yù)算局發(fā)布的官方備忘錄，奧巴馬的透明性目標(biāo)將通過公布有關(guān)政府工作內(nèi)容的信息明確責(zé)任。參與權(quán)允許公眾人士提出自己的想法和專業(yè)意見來幫助政府做出明智的決定：合作權(quán)通過鼓勵政府與政府或政府與私人機(jī)構(gòu)之間的合伙經(jīng)營或合作來提高政府的有效性。為了讓公眾對遵守這項指令提出有凝聚力的觀點，聯(lián)邦首席技術(shù)主管（CTO）兼信息主管（CIO）創(chuàng)建了一個開放式政府控制臺。要求各政府部門在自己的網(wǎng)站上發(fā)布一個專用的或開放式網(wǎng)頁。各部門至少提交三個富含高價值信息的數(shù)據(jù)庫并制定一個發(fā)布更多有價值信息的時間表。大眾通過這些數(shù)據(jù)庫了解什么是可用信息。

2012年白宮發(fā)布《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計劃》，促成多個聯(lián)邦部門合作開發(fā)政府大數(shù)據(jù)資源，2013年底提出了DKA計劃（Data-Knowledge-Action，數(shù)據(jù)一知識一行動），已經(jīng)開始關(guān)注政府大數(shù)據(jù)合作開發(fā)與創(chuàng)新的趨勢，而到了2014年，總統(tǒng)辦公室發(fā)布的《大數(shù)據(jù)：把握機(jī)遇，維護(hù)價值》報告，指出了幾個重點，包括政府和私人部門合作開發(fā)政府大數(shù)據(jù)資源，進(jìn)一步保護(hù)國家大數(shù)據(jù)安全等，隨之開展的公開數(shù)據(jù)行動（open data）真正實現(xiàn)了政府大數(shù)據(jù)的公開與共享。

3.2英國

1889年英國出臺《官方保密法》，并在1911年重新修訂，禁止公共部門人員未經(jīng)授權(quán)泄露官方信息，出于對政府主體的保護(hù)，限制了政府信息公開的發(fā)展，直到20世紀(jì)70年代，一些地方政府開始公開信息的嘗試，1984年，英國頒布《數(shù)據(jù)保護(hù)法》和《利用地方政府信息法》，加上《地方政府法》和1988年的《環(huán)境和安全信息法》等內(nèi)容，形成了關(guān)于政府信息公開不系統(tǒng)的法律規(guī)定，到1989年，《官方保密法》經(jīng)過重新修訂，成為后續(xù)《公民憲章》、《開放政府》、《政府信息獲取實用守則》等法律法規(guī)的指導(dǎo)依據(jù)。到2000年英國議會討論通過并發(fā)布《信息公開法》，意味著英國政府信息公開制度有了專門的立法約束。該法案在2005年全面生效，規(guī)定除了18種情況獲得信息豁免之外，任何人都有權(quán)獲取政府信息，政府對公眾的請求必須答復(fù)。為了保障公眾查詢政府信息的權(quán)利得到執(zhí)行，信息公開法規(guī)定設(shè)置專門的信息委員會和專員，來應(yīng)對公眾可能提出的投訴。英國于2005年7月1日起正式實施的公共部門信息再利用規(guī)則（以下簡稱規(guī)則）被認(rèn)為是指令本國化的樣板，其要求公共部門以資產(chǎn)列表的方法來顯示可以利用的信息資源，并提供給公眾利用規(guī)則按照指令的規(guī)定，對信息利用的具體問題作了進(jìn)一步明確與細(xì)化，提高了可操作性。

為了回應(yīng)歐盟大力推進(jìn)的《數(shù)據(jù)價值鏈戰(zhàn)略計劃》，英國在2013年發(fā)布了《數(shù)據(jù)能力發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，以政府主導(dǎo)建設(shè)的開放數(shù)據(jù)研究所（oDen data）為核心，將城市交通、醫(yī)療、氣候等方面的數(shù)據(jù)逐步開放，與公眾共享大數(shù)據(jù)信息，也鼓勵非政府組織和個人參與政府大數(shù)據(jù)的開發(fā)當(dāng)中。

3.3日本

早在1999年日本國會就審議通過了《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的情報公開的法律》，并在2001年開始正式實施，成為日本現(xiàn)行政府信息公開體系的法律依據(jù)。由于日本的“官僚制國家”屬性及歷史原因，《日本信息公開法》沒有取得讓人滿意的效果，但是在規(guī)定的信息公開請求權(quán)、司法救濟(jì)等相關(guān)方面來看，仍對促進(jìn)公民參與政治，監(jiān)督政府等起到了重要的作用。日本政府信息公開制度的亮點在于此后通過信息技術(shù)政府信息公開制度信息化，使其成為日本一大信息化戰(zhàn)略，并進(jìn)行了開發(fā)利用，促進(jìn)了公民參政議政的積極性與電子政務(wù)的發(fā)展。

2013年日本政府發(fā)布《創(chuàng)建最尖端信息技術(shù)國家》宣言，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)公共部門和私人部門的大數(shù)據(jù)開放，目標(biāo)是在2020年全面建成基于云計算的政府信息系統(tǒng)，便于公眾利用和檢索政府大數(shù)據(jù)資源。

3.4韓國

從1991年開始，清州市議會公布了本市的《行政信息公開條例》，引起了全國范圍的廣泛關(guān)注，并在1994年由中央政府通過《行政信息公開指南》向全國推廣，在這種導(dǎo)向下，截止到1997年6月，有178個地方政府制定了信息公開條例。由于實踐效果良好，韓國從1998年正式開始執(zhí)行《關(guān)于公共機(jī)關(guān)信息公開的法律》。對于實施主體、實施程序、公開例外等一些政府信息公開的基本問題都作了清晰的界定。總結(jié)其主要特點，一是政府信息公開實施主體的廣泛性；二是對信息公開程序和法律救濟(jì)的高度重視。

2011年韓國政府提出大數(shù)據(jù)中心戰(zhàn)略，并與Intel公司共建綜合數(shù)據(jù)庫，旨在推動政府大數(shù)據(jù)資源的充分開發(fā)利用。2012年，韓國國家科學(xué)技術(shù)委員會發(fā)布大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃，在2013年得到了總統(tǒng)和政府的積極回應(yīng)，提出國家層面的大數(shù)據(jù)整合開發(fā)規(guī)劃，包括扶植大數(shù)據(jù)相關(guān)企業(yè)等。是亞洲國家中最早在國家層面開展大數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略的國家。

4.大數(shù)據(jù)背景下政府信息公開的價值分析框架

四個典型國家關(guān)于政府信息公開制度建設(shè)各有側(cè)重點，美國重視政府信息公開制度的立法，與之類似，英國立法先行，為公眾參與監(jiān)督提供了完備充分的渠道：日本則側(cè)重于利用信息化開發(fā)利用政府信息公開制度：韓國通過立法將公眾知情權(quán)與政府反腐敗聯(lián)系起來，政府信息公開為公眾監(jiān)督政府職能部門的權(quán)力運(yùn)作提供了工具，增強(qiáng)了政治民主性。這四個典型國家對于建設(shè)透明政府、建立政府信息公開制度的相關(guān)實踐對我國建設(shè)透明政府、完善政府信息公開制度起到十分重要的借鑒作用。一個基本的趨勢是，當(dāng)前發(fā)達(dá)國家中，政府和公眾的信息關(guān)系已經(jīng)打破了傳統(tǒng)意義上“發(fā)布——接收”的單向模式，而逐步實現(xiàn)了“發(fā)布——反饋——調(diào)整”的共享模式，信息公開作為一種溝通工具和傳播機(jī)制，越來越明顯地體現(xiàn)出其促進(jìn)公共價值，維護(hù)公眾利益方面的作用。由于本文的目的在于辨析透明政府的實質(zhì)以及對于職能轉(zhuǎn)變背景下政府治理的意義，在此基礎(chǔ)上結(jié)合涂子沛、舍恩伯格等人的觀點提出以下方面作為分析比較的維度。

4.1隱私保護(hù)

隱私保護(hù)是最基礎(chǔ)和關(guān)鍵的問題，包含兩層意思：作為公眾，大數(shù)據(jù)反映出來的結(jié)果其實并不對個體敏感，但是棱鏡門暴露的問題卻值得每個人深思，美國也有成熟的做法，如從收集端限制功能，只用于研究，不保存內(nèi)容等：另一層次多數(shù)學(xué)者沒有探討，但是其實在他們的分析當(dāng)中已經(jīng)有所表露，那就是數(shù)字殘屑的保護(hù)、回收與再利用，經(jīng)過分析完畢遺漏下來的數(shù)據(jù)信息也具有價值，但價值較低，這些內(nèi)容或許有人專門挖掘，但一旦浪費、泄露，可能會被加以利用，反而形成有威脅的事情。根據(jù)環(huán)球時報的消息，美國政府依據(jù)2015年頒布的《自由法案（USAFreedom Act）》，已經(jīng)從12月29日凌晨開始，逐步關(guān)閉國家安全局（NSA）在全美設(shè)立的通話批量采集系統(tǒng)。這一決策的執(zhí)行無疑受到“棱鏡門”事件的影響，但更重要的一點是，相比技術(shù)完備的全境通話監(jiān)聽系統(tǒng)，美國政府在民意推動下更多去執(zhí)行隱私保護(hù)的工作，而非一意孤行去挖掘信息。值得反思，法律的力量在保護(hù)公眾隱私和利益，而非政府能力。

4.2技術(shù)導(dǎo)向

政府缺乏專門人才，需要較強(qiáng)的技術(shù)資源支撐，云計算技術(shù)逐步走向成熟以后，像Hadoop技術(shù)等對應(yīng)大數(shù)據(jù)要求的實時性計算能力。政府自身不具備。但通過引進(jìn)技術(shù)人才，自己創(chuàng)造出了一些標(biāo)準(zhǔn)和工具，美國的51 floor st小組就是一個很好的例子，即使在文化相對保守的日本，也是以舉國之力推動大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府和公共部門的應(yīng)用。

4.3平臺構(gòu)建

大數(shù)據(jù)本身體量大，前文提及沒有整合的能力，因此開發(fā)利用應(yīng)該充分利用社會資源共建，但在這個基礎(chǔ)上是否應(yīng)該有一個統(tǒng)一的模式對于分享和利用，如一些API等，在數(shù)據(jù)平臺共建方面，其實已經(jīng)有了很好的成果，如包括對應(yīng)TIA的政府信息認(rèn)知（Government Information Awareness。GIA）網(wǎng)站，由麻省理工學(xué)院媒體實驗室的Ryan Mchkinley主導(dǎo)建立，在網(wǎng)站上政府提供關(guān)于美國政府的一些情報，也可以評估其他人所提供的有關(guān)政府的情報，包括政府官員的一些任免情況等，促進(jìn)美國公民更多地了解政府。英國在2013年發(fā)布《英國數(shù)據(jù)能力發(fā)展規(guī)劃》，并建立開放數(shù)據(jù)研究所，旨在通過交通、醫(yī)療、氣候方面的大數(shù)據(jù)開放，來提升行政服務(wù)能力，節(jié)約政府行政開支。與之類似，美國也在2014年發(fā)布了《大數(shù)據(jù)：把握機(jī)遇，維護(hù)價值》的政府報告，鼓勵公私合作，通過政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)公開行動將能源、氣候、教育等50類政府?dāng)?shù)據(jù)向公眾開放，以統(tǒng)一的API接入和開發(fā)。

4.4服務(wù)增強(qiáng)

這個類似于現(xiàn)實增強(qiáng)的概念，回到政府對于大數(shù)據(jù)的利用本身，需要考慮兩個問題，第一是否真正的大數(shù)據(jù)，如果是大數(shù)據(jù)的話，能不能對于現(xiàn)有的行政工作產(chǎn)生實質(zhì)的創(chuàng)新與提升？前面幾個方面更多體現(xiàn)的是工具理性，但最終要實現(xiàn)政府利用大數(shù)據(jù)的價值理性。值得注意的是，韓國至今執(zhí)行的信息公開法當(dāng)中，對于非本國公民的信息公開申請予以區(qū)別對待，這種策略引起了較大爭議，但在筆者看來，集中有限資源為本國公民更好地服務(wù)，才是應(yīng)有之意。

5.我國建設(shè)透明政府的現(xiàn)狀與問題

我國對于政府信息公開的討論展開較早，在國家層面未出臺《公開條例》之前，我國地方部分省市已經(jīng)開始了透明政府的建設(shè)，2003年廣東省率先開始政府信息公開，截止到2005年12月，我國已有28個不同層級的地方政府制定了政府信息公開相關(guān)方面的規(guī)定，還有不少地方政府正在進(jìn)行中，如浙江省、陜西省等。但直到2007年1月，國務(wù)院才在第165次會議上正式通過《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《公開條例》），并與2008年5月1日開始正式實施。

《公開條例》的頒布與實施，是將政府的行政行為公開化、規(guī)范化的一種制度嘗試，是法治化的表現(xiàn)，但能否將政府信息公開與國際學(xué)術(shù)界討論較多的透明政府概念簡單等同，仍然存在較大爭議。筆者認(rèn)為，在一系列政策文件和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)公開發(fā)言中可以看出，我國政府正致力于將信息公開制度作為建設(shè)透明政府的核心，而這也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，截止目前來看，我國上至國家層面，下到各級地方政府都在建立政府信息公開制度，建設(shè)透明政府方面有所作為?？偟膩碚f，有以下成效：

（1）隱私：尊重并保護(hù)公眾隱私權(quán)。隨著公民意識的不斷提高，國際社會對于公眾的隱私權(quán)問題越來越重視，“棱鏡門”事件更讓全球網(wǎng)民集體質(zhì)疑美國為代表的政府監(jiān)控個人信息行為…。我國《公開條例》第4章第33條款的規(guī)定：“公民可以向上級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報，在具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時，可以依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟?！笨煽醋魇菍τ趥€人隱私權(quán)的制度保護(hù)。

（2）技術(shù)：規(guī)定了公眾知情權(quán)的實現(xiàn)途徑?！豆_條例》頒布實施之后的顯著效果之一就是使得公民的知情權(quán)得到了保障。第4章第29條提出：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立、健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追求制度，定期對政府信息公開工作進(jìn)行考核、評議。”主動公開和依申請公開制度的確立，明確了政府信息公開的責(zé)任，公民的合法訴求得到了應(yīng)有的回應(yīng)與保障，改變了以往法律救濟(jì)缺失的弊端。

（3）平臺：完善了政府行政公開的制度體系。在我國國家頒布《公開條例》之前，地方政府都是根據(jù)自己的實際情況制定的相關(guān)規(guī)定，這是給了地方政府足夠的自主性和靈活性，但是從制度方面，沒有統(tǒng)一的制度安排，無法形成相互之間的比較與借鑒，造成“分散式”的“各自為政”的局面。而《公開條例》正式在全國實施，意味著自中央到地方的各級政府有了可操作化的政府信息公開規(guī)范。

（4）服務(wù)：明確了政府信息公開的責(zé)任機(jī)制。管理制度有效與否取決于權(quán)責(zé)利三者的均衡匹配，在公共部門的行政工作中，責(zé)任機(jī)制直接關(guān)系到規(guī)則和辦法的落實情況。我國的《公開條例》吸取了英、韓等國的建設(shè)經(jīng)驗，將政府信息公開與官員績效考核直接掛鉤，如果政府無理拒絕或敷衍公民合法合理的獲取政府信息的訴求，公民則可以通過行政復(fù)議或提起行政訴訟，有效地落實了政府信息公開的責(zé)任機(jī)制，也形成倒逼政府官員推動政府信息公開的動力。

《公開條例》的頒布實施使得我國政府信息公開制度的建立與執(zhí)行取到了很大的成效。但是，實踐的過程中也不可避免的出現(xiàn)了很多問題，主要包括以下幾個方面：

（1）隱私：參與治理、被遺忘權(quán)等內(nèi)容仍未涉及。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會生活的日漸豐富，公民開始關(guān)注自身權(quán)益，但我國當(dāng)前大多數(shù)公眾參政議政的意識仍顯淡薄。在制定和實施《公開條例》的過程中，并沒有公眾的參與和溝通過程，與此同時，國外公眾已經(jīng)開始關(guān)注并在一些國家和地區(qū)立法予以重視的被遺忘權(quán)至今沒有引起中國社會的重視，遑論通過《公開條例》的正式形式體現(xiàn)。

（2）技術(shù)：缺乏真正的大數(shù)據(jù)核心技術(shù)。就國外發(fā)展趨勢來看，政府作為龐大信息的生產(chǎn)者和處理者，以及公眾信息甚至個人私密信息的最大擁有者，在信息采集、攝取、分析、存儲和分配的各個環(huán)節(jié)，必須更加依賴數(shù)據(jù)技術(shù)以改善其治理水平。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)和工具，提高信息處理效率和速度，是提高社會治理能力，構(gòu)建和諧社會的重要一環(huán)。但在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域，我國政府部門明顯缺乏技術(shù)儲備和操作工具，當(dāng)前各地方不同層級的政府信息公開更多的是在政府門戶網(wǎng)對相關(guān)政務(wù)信息進(jìn)行公布，難以應(yīng)對新情境中的更高要求。

（3）平臺：專門立法依舊缺失。當(dāng)前我國的政府信息公開工作仍以《公開條例》為正式依據(jù)，缺乏法律層面的規(guī)范和約束。由于《公開條例》的制定沒有聽取公民的建議，沒有體現(xiàn)民主性：其次，在內(nèi)容上存在濫用自由裁量權(quán)、概念模糊等問題，相比法律而言，欠缺必要的精確性和謹(jǐn)慎性。由于缺乏法律依據(jù)，對于政府信息公開的必要外部監(jiān)督主體也很難設(shè)立。可能導(dǎo)致職能部門的不作為。

（4）服務(wù)：行政自由裁量權(quán)難以標(biāo)準(zhǔn)化。長久以來，政府行政過程中的自由裁量權(quán)是推進(jìn)政府信息公開和建設(shè)透明政府所面臨的一個非常突出的問題?！豆_條例》第1章第8條中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定。”第2章中也規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息?！庇捎谌狈M(jìn)一步的詳細(xì)解釋，諸如“國家秘密”、“商業(yè)秘密”等信息具體對象模糊，可能在執(zhí)行當(dāng)中遇到重重困難和矛盾，難以真正實現(xiàn)預(yù)期中通過政府信息公開，構(gòu)建透明政府的公共價值促生。

需要指出的是，我國在透明政府的建設(shè)層面，地方政府熱情遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央，各地方政府根據(jù)自身特點采取相應(yīng)的措施，保證政府信息公開符合本地的公共價值和公眾的利益訴求。在中央層面，《公開條例》的頒布與實施更多的是出于戰(zhàn)略安全的考慮，對于政府信息公開的內(nèi)容、范圍等明確限制，以保證國家安全。

6.我國推行政府大數(shù)據(jù)資源公開的建議

6.1對于政府?dāng)?shù)據(jù)的豐富化和深人化

利用大數(shù)據(jù)來豐富和支撐政府決策，國家統(tǒng)計局高度重視大數(shù)據(jù)在政府統(tǒng)計中的應(yīng)用。到目前為止，已經(jīng)與17家大數(shù)據(jù)企業(yè)簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議。當(dāng)然，目前大數(shù)據(jù)在中國政府統(tǒng)計中的應(yīng)用仍處于起步階段，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是大數(shù)據(jù)成為政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)的部分資料來源；二是大數(shù)據(jù)成為政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量的部分評估依據(jù)。國家統(tǒng)計局除了把大數(shù)據(jù)作為政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)的部分資料來源外，也高度重視利用大數(shù)據(jù)評估政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量。以下是目前比較有代表性的兩個方面：一是利用中國銀聯(lián)跨行銀行卡消費數(shù)據(jù)評估社會消費品零售總額數(shù)據(jù)質(zhì)量：二是利用大型機(jī)械裝備企業(yè)物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)評估固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)質(zhì)量。

6.2對于國際大數(shù)據(jù)開放趨勢和標(biāo)準(zhǔn)的回應(yīng)

聯(lián)合國2009年開展的全球脈動（global pulse）項目，通過深度挖掘Twitter、Facebook等社交媒體的信息傳播，可以迅速反饋甚至預(yù)報全球范圍內(nèi)失業(yè)、流行病、種族文化沖突等問題，中國的社交媒體發(fā)展迅速，有微博，微信、QQ等工具，所謂的BAT三巨頭掌握了巨量的大數(shù)據(jù)資源，但除了微博有限開放之外，其他做的并不好，微信完全封閉，筆者嘗試做微信對于輿情和危機(jī)信息傳播的研究，但無從接人。八國集團(tuán)發(fā)布了《G8開放數(shù)據(jù)憲章》，而作為一個責(zé)任大國，在范圍更廣，意義更深遠(yuǎn)的G20平臺，中國有必要積極響應(yīng)甚至主動推進(jìn)在國家戰(zhàn)略安全和發(fā)展基礎(chǔ)之上的國家間大數(shù)據(jù)開放和共享的標(biāo)準(zhǔn)。

6.3對于政府大數(shù)據(jù)開放的相關(guān)立法

借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗可以看到，對于政府?dāng)?shù)據(jù)公開都有嚴(yán)密的正式制度體系保障，其中的核心就是相關(guān)立法的盡早頒布，法律是正式制度的高級形式和嚴(yán)謹(jǐn)表述，政府信息公開讓公眾享有真正的知情權(quán)、了解權(quán)，這不僅是監(jiān)督行政權(quán)的最直接的方式，而且是用法律手段規(guī)定、控制行政權(quán)的最有效的途徑。信息公開法律制度應(yīng)行政控權(quán)的需要而產(chǎn)生，是行政公開的表現(xiàn)，是行政控權(quán)的手段，是公眾監(jiān)督政府的保障和途徑。公眾對政府活動的了解是民主政治賴以建立的基礎(chǔ)，也是政府對公眾負(fù)責(zé)，受公眾監(jiān)督的具體措施。政府信息公開制度是一個國家診治權(quán)力平衡癥的一劑良方，是標(biāo)榜民主政治的標(biāo)志。政府信息公開制度的確立，不僅使中央政府達(dá)到一定的政治目的，而且使中央到地方的各級政府能夠?qū)崿F(xiàn)各自的行政目的。政府信息公開不僅是行使行政權(quán)的一次變革，更是改變行政監(jiān)督方式的一場革命，但政府信息公開并不是所有信息、任何信息都一律公開，哪些信息公開、怎么公開、公開的方式等完全以國家利益為最高準(zhǔn)則。正如行政公開不是政治生活唯一原則一樣，當(dāng)政府信息公開可能和國家安全、行政活動的效率等發(fā)生沖突時，信息公開當(dāng)然也就不可能是唯一準(zhǔn)則。各種利益的平衡是社會生活的重要基礎(chǔ)，政府信息的公開和不公開在利益上要相互平衡，因此，即便政府信息以公開為原則不公開為例外，但始終以國家利益為核心。這也是對我國發(fā)展信息公開制度，進(jìn)而建設(shè)透明政府的一個重要啟示。