李寧　蘭玉杰　左惟　宋連春　崔濤

儋州市是海南西部的經(jīng)濟、交通、通信和文化中心，經(jīng)濟總量在海南排名靠前，西環(huán)高鐵、西線高速公路、粵海鐵路、海榆西線貫穿境內(nèi)，機場正在規(guī)劃建設(shè)。文化底蘊豐厚，素有“詩鄉(xiāng)歌?！敝Q。地屬熱帶季風海洋氣候，瀕臨北部灣，有海岸線267公里，可開發(fā)海灘涂3300多公頃，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和漁業(yè)優(yōu)勢巨大。已探明可供開采的礦藏有10多種。旅游資源有“山、海、江、河、湖、泉”。境內(nèi)有洋浦國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、中國熱帶農(nóng)業(yè)科學院、國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)?？?cè)丝?04萬，在全省市縣中土地面積最大、海岸線最長。

一、貧困人口基本情況

儋州市2015年有貧困人口15057戶66604人，占全市農(nóng)業(yè)人口的11.3%，占全省貧困人口的12.2%，是海南省貧困人口第二多的市縣。儋州市貧困人口分布相對集中，主要在北部火山巖干旱地區(qū)、中部黃泥溝貧瘠地區(qū)、南部少數(shù)民族地區(qū)和墾區(qū)退場隊村莊4個地區(qū)，共計貧困人口56524人，占全市現(xiàn)有貧困人口的84.9%。

二、主要做法

2013年以來，儋州市立足當前，著眼長遠，積極探索符合市情、順應民意、具有特色的扶貧開發(fā)新路子。確立“大扶貧”的理念，以改善群眾生產(chǎn)生活條件、提高群眾文化和素質(zhì)、培育群眾穩(wěn)定增收的當家產(chǎn)業(yè)為重點，堅持整合資金，整村推進，加大投入，綜合開發(fā)，變以往小規(guī)模分散扶貧為綜合性扶貧開發(fā)。堅持“輸血”與“造血”并重，“長期”與“短期”結(jié)合，“自力更生”與政府扶持并舉，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與扶持特色產(chǎn)業(yè)兩手抓，黨建扶貧、智力扶貧、觀念扶貧、科技扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧同步推進，把整村推進扶貧開發(fā)的落腳點放在增強貧困群眾自我發(fā)展能力，實現(xiàn)長遠致富上。2014年貧困人口減少1.04萬人，2015年再減少1.01萬人，貧困發(fā)生率下降到9.6%。

（一）以強有力的各級黨組織建設(shè)帶動扶貧工作

一是開展領(lǐng)導干部“入農(nóng)戶、幫增收”活動，市四套班子領(lǐng)導成員高度重視區(qū)域扶貧任務(wù)，他們和106個市機關(guān)、企事業(yè)單位311名省管市管干部，通過“領(lǐng)導掛點、單位包村、干部包戶”的模式，建立定點扶貧工作機制，推動和示范扶貧工作。二是選優(yōu)配強村級兩委班子，充分發(fā)揮黨支部在扶貧工作中的引領(lǐng)和帶頭作用。堅持把黨性強，作風好放在首位，重點在農(nóng)村致富帶頭人、外出打工、退伍軍人和大學生村官中選能人，著力解決優(yōu)秀村干部難選和村干部“老人化”等問題。目前有61%的支部書記是當?shù)亍半p帶”能人。結(jié)合村級組織換屆選舉，讓一批思想解放、作風正派、有能力、文化程度高、樂于為民服務(wù)的優(yōu)秀人才進入村“兩委”班子，依靠有力的村黨支部帶領(lǐng)全村致富。三是加強對村“兩委”班子成員的培訓，提升工作能力。2015年，市財政投入170多萬元舉辦7期培訓班，對全市869名包括農(nóng)村在內(nèi)的各領(lǐng)域黨支部書記進行輪訓。

（二）“思想觀念和智力能力脫貧”先行

一是“觀念脫貧”先行。儋州市通過開展一系列的教育活動，強化干部牢固樹立抓扶貧就是抓發(fā)展、抓民生、抓穩(wěn)定、抓和諧的思想，增強領(lǐng)導干部抓扶貧的責任感，培育貧困人口勤勞致富的新風尚和不甘貧困、不甘落后、積極追求新思想、新生活的動力，提振他們自我發(fā)展、脫貧致富的信心和決心。2013年以來，先后組織貧困村“兩委”干部8批300多人外出考察學習，促進思想的解放和觀念的轉(zhuǎn)變。二是扶貧重在“扶智”、“扶能”。加強農(nóng)民職業(yè)技能培訓，扎實提高農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)移能力；加大對貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的培訓力度，讓每一戶貧困戶都有一個科技明白人。2013年以來，先后舉辦各種農(nóng)村實用技術(shù)培訓班170期，培訓農(nóng)民7760人次。

（三）多渠道破解資金匱乏難題

一是抓資金整合，真正把有限的資金集中投入到群眾最急需、最迫切、最盼望的項目上，實現(xiàn)資金使用效益最大化。2015年，整合民宗、交通、扶貧等部門資金4795萬元，實施少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村“最后一公里”項目，硬化93個民族地區(qū)村莊出口路76.3公里，建設(shè)橋梁140米，直接受益人口2.1萬人，從根本上解決了民族地區(qū)群眾的行路難和生產(chǎn)運輸難問題。二是在干部包戶幫扶工作中，按照“重生產(chǎn)、促增收、可持續(xù)、見長效”的要求，采取“扶貧部門扶持一點，機關(guān)單位支持一點，領(lǐng)導干部捐贈一點，貧困農(nóng)戶投入一點”的辦法，全市機關(guān)單位調(diào)整結(jié)余經(jīng)費1181萬元、領(lǐng)導干部個人捐款32.6萬元，幫助包點村建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，扶持幫扶戶發(fā)展生產(chǎn)。三是抓信貸扶貧。2013年以來，全市共向貧困戶、農(nóng)村婦女、一般農(nóng)民和農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)放農(nóng)民小額貸款15441筆，貸款金額79956萬元，為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、加工和流通提供了資金保障，加快了農(nóng)民脫貧致富的步伐。

（四）以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“老有所養(yǎng)、幼有所教”創(chuàng)造脫貧條件

2013年以來，儋州市硬化農(nóng)村公路357公里，其中貧困村126公里，解決363個自然村13.8萬人行路難問題，其中貧困村131個5.6萬人。在農(nóng)村地區(qū)投放41輛公交車，涉及206個村莊，惠及12.6萬人。投入6473萬元在北部干旱貧困地區(qū)防滲硬化渠道53.3公里，維修加固山塘15宗，受益人口11.9萬人。在貧困地區(qū)建設(shè)3個水廠和45宗村級飲水工程，解決79個貧困村4.3萬人飲水難問題。改造農(nóng)村危房7550戶、移民危房3280戶。對因年老失去勞動能力且無贍養(yǎng)人群，儋州市通過實施農(nóng)村養(yǎng)老保險等政策，實行政府兜底。加強基礎(chǔ)教育，既具有為貧困家庭解決當前困難的現(xiàn)實意義，也有培養(yǎng)未來接班人的長期意義。深化“教育扶貧移民”工程，讓貧困地區(qū)的學生享受優(yōu)質(zhì)教育資源，同時加大農(nóng)村學校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（五）牢牢抓住產(chǎn)業(yè)發(fā)展龍頭

針對貧困村地處邊遠、缺乏特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的實際，儋州市在鞏固貧困地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，以畜禽養(yǎng)殖、特色林果種植等產(chǎn)業(yè)為突破口，著力培育農(nóng)民穩(wěn)定增收的地方特色產(chǎn)業(yè)。一是著力提升生產(chǎn)效率。采取向貧困地區(qū)技術(shù)傾斜的措施，向貧困地區(qū)推廣良種良苗、測土配方施肥、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治以及果樹栽培、蔬菜種植、畜牧養(yǎng)殖等實用技術(shù)。二是結(jié)合基層農(nóng)技推廣體系改革與建設(shè)項目的實施，開展“百名黨員專家聯(lián)百村”，邀請科研專家進村指導，建立“專家—農(nóng)民指導員—示范戶”的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣模式，在貧困地區(qū)培育450個示范戶，輻射帶動其他農(nóng)戶應用新技術(shù)，有效促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。三是著力扶持貧困戶增強“造血”能力。2015年，扶持貧困戶種植常年瓜菜和反季節(jié)瓜菜2000畝，種植橡膠1000畝，受益800戶4050人；重點發(fā)展黑皮冬瓜、有機蔬菜、優(yōu)質(zhì)地瓜、花卉苗木、南藥、食用菌等，如冬季種植黑皮冬瓜5萬多畝，給農(nóng)民增加收入1億多元。四是著力推廣新型合作模式。以“公司+農(nóng)戶”模式，發(fā)展百千頭規(guī)模養(yǎng)豬戶1240戶，規(guī)模養(yǎng)禽戶1078戶，農(nóng)民戶均年增收3萬元以上。

（六）積極探索整村扶貧路徑

2013年以來，儋州市整合涉農(nóng)資金6496萬元實施整村推進扶貧開發(fā)，建設(shè)了12個貧困行政村78個自然村的道路、飲水、危房改造及衛(wèi)生室、文化室、籃球場等一批基礎(chǔ)設(shè)施，扶持一批橡膠苗、桑樹苗、果樹苗、黃花梨苗、山雞苗、黑豬苗、山羊苗、綠殼蛋雞苗等給貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，培訓貧困農(nóng)民500多人次，實現(xiàn)建檔立卡貧困戶780戶3549人全部脫貧，解決了整體脫貧和發(fā)展問題，實現(xiàn)了推進一個、脫貧一個、發(fā)展一個的目標。

三、啟示和建議

儋州市的扶貧工作，在指導思想上，表現(xiàn)為“黨的領(lǐng)導、政府推動，頂層設(shè)計、整體規(guī)劃，項目引領(lǐng)、創(chuàng)新推進”；在具體工作上，表現(xiàn)為“任務(wù)明確、責任清晰、考核嚴格、重在實效”。儋州市的扶貧工作，有許多經(jīng)驗可以總結(jié)，同時也有一些問題需要更高層面重視才能有效解決。

（一）堅持以精準扶貧實現(xiàn)精準脫貧的工作思路

2015年6月18日，習近平總書記在貴州考察時強調(diào)指出，“扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。”精準扶貧是適合我國當前發(fā)展階段新特征的扶貧方式。儋州市從致貧原因?qū)ω毨巳哼M行分類并采取措施：因年老或生病失去勞動能力的極端貧困戶，實施社會保障兜底；雖有勞動能力，但家庭負擔重、教育和醫(yī)療等支出很大的群體，通過合作醫(yī)療、扶持學費等措施減輕經(jīng)濟壓力，并通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升其經(jīng)濟實力；雖有勞動能力，但所處客觀條件非常不利于改善生計的群體，通過強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，增強“造血”能力；極個別因個人好逸惡勞而貧困的人，通過思想教育、村干部幫扶、群眾監(jiān)督等，促其勞動脫貧。一系列“組合拳”措施的實施，儋州市做到扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，較大幅度提高了扶貧資金使用效率，滿足貧困人口的基本生存和發(fā)展需求，將逐步實現(xiàn)市委、市政府提出的貧困人口脫貧目標：不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房有保障，不讓一個人在全面建成小康社會進程中掉隊。

（二）堅持依靠黨的領(lǐng)導和充分發(fā)揮黨組織在扶貧工作中的戰(zhàn)斗堡壘作用

習近平總書記曾指出，消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。儋州市把扶貧工作的重要作為重要的政治任務(wù)，通過召開黨委會，聽取工作目標、工作方案、重要項目匯報、深入調(diào)查研究等方式，在抓細抓實抓好上下工夫。一是市四大班子成員身體力行，以身示范，每人包鄉(xiāng)包村包戶，帶動和促進工作。二是強化基層黨組織建設(shè)。把政治上靠得住、工作上有本事、群眾中有威信、愿意帶領(lǐng)群眾脫貧致富的人選拔進“兩委”班子，并由他們牽頭組建合作社或其他經(jīng)濟實體。三是加強對基層干部的培訓，在增強他們帶領(lǐng)群眾脫貧致富責任感、自覺性的同時，提高他們的能力。四是貫徹習近平總書記“扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與”的要求，邀請熱作兩院、海南大學的黨員專家，參加“百名黨員專家聯(lián)百村”活動，為扶貧工作提供智力支持。通過招商，引入了一批專業(yè)化種植、養(yǎng)殖企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)公司，大大增加了貧困人口就業(yè)機會。

（三）堅持市場導向、政府推動的工作機制

市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)是市場主體。但在扶貧工作中，政府要主動作為，充分發(fā)揮“看不見的手”的作用，為企業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造條件，為貧困人口通過就業(yè)或依托企業(yè)發(fā)展提供支持。一是為農(nóng)民創(chuàng)造工作機會。?；◢u旅游綜合體項目，是恒大集團擬投資1600億打造的一個“休閑運動、海洋娛樂、商務(wù)會議、健康養(yǎng)生、旅游休閑為一體的世界級人工島旅游項目”。在項目啟動之初，地方政府就組織附近三鎮(zhèn)的相關(guān)“兩委”，與項目部對接，承擔土石方、綠化、道路等工程；目前正對當?shù)剞r(nóng)民進行培訓，為未來就業(yè)進行準備。二是“一手托兩家”，營造多贏環(huán)境。如在現(xiàn)有“公司+農(nóng)戶”、“基地+農(nóng)戶”、農(nóng)民合作社等經(jīng)營形式中，出現(xiàn)了一些矛盾，如相對公司農(nóng)戶話語權(quán)較弱；合作社實力有限，信息不靈，抗風險能力較低；個別農(nóng)戶“超標準維權(quán)”，影響公司和基地效能的發(fā)揮；基地建設(shè)還局限一村、一鄉(xiāng)范圍內(nèi)，規(guī)模受到限制等。政府積極推動“公司+基地+合作社+農(nóng)戶+政府”的發(fā)展模式，平衡各方、制衡各方，有效化解上述矛盾。三是積極推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，引進有實力、有經(jīng)驗的專業(yè)化公司，建設(shè)信息港，幫助公司和農(nóng)民規(guī)避信息不靈的風險，避免農(nóng)民因市場信息不靈通曾經(jīng)出現(xiàn)的砍了柚子種橡膠、砍了橡膠種木瓜的悲?。环e極發(fā)展物流產(chǎn)業(yè)，防止增產(chǎn)不增收的風險；大力發(fā)展農(nóng)村電商，暢通產(chǎn)品銷售渠道；推動發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)風險保險，規(guī)避自然災害導致的返貧現(xiàn)象；推進科技服務(wù)，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。四是充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，建設(shè)儋州品牌，推廣儋州品牌，提升農(nóng)產(chǎn)品價值。

（四）堅持與區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展帶動脫貧工作

發(fā)展是硬道理。經(jīng)過近些年的工作，貧困人口脫貧工作進入攻堅階段，難度更大，應當把脫貧工作融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展之中，與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)緊密結(jié)合，有效拓展農(nóng)民增收渠道，增強貧困人口自身發(fā)展內(nèi)生動力，實現(xiàn)既脫貧又致富。一是要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，通過引入大公司建設(shè)大基地，鼓勵農(nóng)民自己創(chuàng)辦合作社，扶持“一村一品”發(fā)展等方式，拓寬農(nóng)民脫貧致富路徑。在選擇項目時，注重結(jié)合區(qū)域自然狀況。如儋州市以“公司+農(nóng)戶”形式發(fā)展的養(yǎng)蛇項目，就貼合了一些村鎮(zhèn)土地資源少、農(nóng)戶初期財力有限、抗風險能力差、急需“短平快”回本的實際。二是對頭腦靈活、經(jīng)營能力較強、有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，通過保證其與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)的同時，維護好其土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，鼓勵其進城入鎮(zhèn)，舉家進城落戶。三是促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長效機制，加強農(nóng)村水電路廁建設(shè)，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治，為脫貧和發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件。四是針對資金短缺的實際，政府集中各類資金，打“殲滅戰(zhàn)”“攻堅戰(zhàn)”，提高資金使用效率。

（本文為中央黨校第39期中青一班四支部二組調(diào)研報告。調(diào)研組成員李寧為云南省檢察院檢察長，蘭玉杰為安徽省科技廳廳長，左惟為南京農(nóng)業(yè)大學黨委書記，宋連春為中國氣象局國家氣候中心主任，崔濤為中國安全生產(chǎn)報社黨委書記）