魏琪嘉

治理產能過剩是當前化解經濟風險的重要環(huán)節(jié)，是新常態(tài)下轉方式、調結構的先手棋。打好化解過剩產能殲滅戰(zhàn)，關鍵在于打通政策落實的“最后一公里”，做到管住增量與優(yōu)化存量并行、市場手段與行政手段并用、督查落實與明確責任并舉，最終形成政府、市場“雙輪驅動”化解過剩產能的良好局面。

一、資源配置功能失靈是產能過剩的癥結

導致過剩產能有多種因素，如投資“潮涌”引發(fā)的非理性投資，監(jiān)管不到位、責任不明確導致的管理機制失靈等，但本質上都歸結于市場配置資源的功能受到人為扭曲。不從根本上解決這個問題，到頭來只能是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。

考核任務之“重”傷了政府。招商引資已經成為很多基層政府的負擔，招商任務指標層層分解，甚至連鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設有招商局。上重工業(yè)項目對于完成這樣的考核任務能起到立竿見影之效，自然也就成為各地爭相追捧的目標。但問題是，為完成考核任務盲目“以重為先”，必然積累大量產能，各個地區(qū)都如此，必然導致產能嚴重過剩，最終反而成為地方政府的大麻煩。

補貼形式之“亂”傷了行業(yè)。地方預算軟約束、行政權力邊界模糊化，為地方政府干預投資提供了政策空間。電價補貼、地價補貼、出口退稅、降低準入門檻等各種形式的優(yōu)惠政策，扭曲了生產要素價格的形成機制，擾亂了行業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，使行業(yè)規(guī)避了很多本應支付的外部性成本。產能嚴重過剩的行業(yè)，不但沒有為此付出代價，反倒在過度的優(yōu)惠政策庇護下得以繼續(xù)運轉，缺乏邁向產業(yè)中高端的動力。

淘汰標準之“泛”傷了企業(yè)。當前，淘汰落后的標準通常與產能規(guī)模有關。但單純以規(guī)模作為去產能的標尺，容易引發(fā)政策的簡單化“一刀切”效應，混淆過剩產能和落后產能。由于按照規(guī)模標準淘汰的泛化，企業(yè)為避免被強制淘汰而積極擴大產能。這種“求大不做強”的應付式發(fā)展思路，傷了企業(yè)轉型升級的動力，也傷了企業(yè)技術創(chuàng)新的活力。

二、化解工作面臨諸多“兩難”

從產能過剩的治理看，存在諸多“兩難”。不解決這些兩難問題，再好的化解政策都將大打折扣。

（一）地方政府和銀行的關系理順“難”

地方商業(yè)銀行人事任命缺乏完全的獨立性。按照現(xiàn)行管理辦法，國有商業(yè)銀行的分支機構在人事任命上實行垂直管理。但客觀上，地方銀監(jiān)系統(tǒng)、金融辦等機構在商業(yè)銀行人事的任命上具有相當影響力，地方政府可以通過這兩個機構對本地商業(yè)銀行施加影響，地方金融機構人事任命通常也要征求地方政府的意見，使銀行貸款決策的獨立性受到影響。

銀行和地方政府之間存在利益博弈問題。在地方政府和銀行的這場博弈中，財政存款成了地方政府最為重要的籌碼，政府對其財政資金存放在哪家銀行具有充分的自由裁量權。各地方銀行在吸收儲蓄存款的數(shù)量上有硬性考核指標，直接與銀行領導的業(yè)績掛鉤。因此，政府成為商業(yè)銀行努力爭取的重要“客戶”，爭取政府存款成為銀行進行貸款決策的重要考慮因素。

由于上述原因，國有商業(yè)銀行地方分行系統(tǒng)的決策無法完全獨立于當?shù)卣ㄟ^限制過剩企業(yè)信貸促進化解過剩產能受到地方政府的阻撓，存在“中梗阻”。

（二）“去產能”與“穩(wěn)增長”關系協(xié)調“難”

一方面，現(xiàn)有政績考核體系仍然以GDP增長速度高低為主要評判標準，許多產能過剩的行業(yè)是地方的支柱產業(yè)，地方政府從“穩(wěn)增長”的角度不愿意讓企業(yè)被淘汰。另一方面，化解過剩產能將帶來人員安置難題，處理不當容易引發(fā)并激化矛盾，不利于社會穩(wěn)定。地方政府在來化解產能過剩問題上經常受到人員再就業(yè)、退休保障、財政能力等多方面因素的掣肘。

（三）企業(yè)自動騰退過剩產能“難”

從企業(yè)維度看，企業(yè)主動清退過剩產能的意愿不強。一是相比于企業(yè)破產、兼并重組，企業(yè)繼續(xù)生產仍然有盈利空間，自愿退出的動機不強。雖然這種盈利空間在逐漸縮小，但是相當一部分企業(yè)仍然寄希望于國家出臺大規(guī)模的刺激政策，等靠思維阻礙了企業(yè)退出機制的暢通。二是由于缺乏經濟方面的補償，很多企業(yè)寧可維持現(xiàn)狀，也不想主動削減過剩產能。

（四）產業(yè)政策與財稅政策協(xié)調“難”

產業(yè)政策聚焦“去產能”，財稅政策重在“有效增收”，在化解過剩產能的實踐中，兩類政策的協(xié)調本身就存在矛盾。

一方面，財政剛性支出與財政收入增速下降并存。在財政收入增速不及以往的現(xiàn)實下，靈活運用財政資金支持化解產能過剩、做好社會安置工作遭遇“資金瓶頸”。

另一方面，現(xiàn)有的稅收分成機制以及分成比例使得地方政府嚴重依賴增值稅，調整這些稅種分成比例能有效規(guī)避地方政府為吸引重大項目出臺優(yōu)惠政策的傾向，使產業(yè)政策的落實免受掣肘。但調整稅率、稅種分成涉及到發(fā)改、稅務、財政等很多部門，政策協(xié)調存在分歧大、周期長的特點。

（五）社會兜底機制的完善還需要時間

當前，過剩產能退出的援助機制不成熟，政府在社會保障、政策兜底方面還有大量的工作要做。企業(yè)退出后人員如何安置，他們的工資、社保以及一系列福利問題都需要找到解決方法。此外，過剩產能的退出很可能意味著企業(yè)的破產，對破產的企業(yè)給予適當?shù)脑?，解決企業(yè)下崗職工的再就業(yè)培訓以及賬目清算問題說起來容易做起來難，這部分資金由誰承擔需要進一步明確。

三、當前亟需打通政策落實的“最后一公里”

化解工作中存在的“兩難”問題很多是中長期問題，需要多種改革措施配套才能解決，而打通政策落地的“最后一公里”則是當前最緊要的任務，是實現(xiàn)中長期政策統(tǒng)籌的基礎。

（一）政策的落實、協(xié)調與督察不力

已出臺的“存量”政策落實到什么程度，是否存在政策沖突，落實的主體責任是否已經明確，這些都直接影響政策效果的好壞。以“對水泥行業(yè)落后產能實施懲罰性電價”政策為例，如何防止部分地區(qū)通過增加補貼的方式規(guī)避該政策？如何防止落后產能搭乘降低電價的“便車”？這些都考驗著政策的落實、協(xié)調和督察力度。出臺的政策要叫得響、立得住，關鍵在于抓政策落實。

（二）中央、地方和企業(yè)資金分擔比例未明確

淘汰落后產能、清退過剩產能，離不開資金支持。在資金池中，應明確中央財政、地方財政以及企業(yè)三方面的出資比例和出資年限。只有確定比例，才能明確責任，才能向市場釋放出國家有序去產能的積極信號。從對資源型省份化解過剩產能的實地調研情況看，省級政府已經明確了化解過剩產能、處置僵尸企業(yè)的出資金額和年限，亟需盡快確定中央財政和企業(yè)的出資比例及年限，否則省級財政將“獨木難支”。

（三）環(huán)保執(zhí)法的力度普遍弱化

強化環(huán)保執(zhí)法力度，讓環(huán)保執(zhí)法突破地方保護主義的藩籬，對于化解過剩產能、淘汰落后技術、解決政策“中梗阻”問題意義重大。當前，環(huán)保執(zhí)法雖然“有法可依”，但在“執(zhí)法必嚴”上力度不夠。由于地方政府保增長的需要，各部門都要為當?shù)亟洕l(fā)展保駕護航，環(huán)保職能部門雖然發(fā)現(xiàn)違規(guī)超標排放問題，但往往不能依法處罰，普遍存在執(zhí)法力度弱化的現(xiàn)象。

（四）產品質量標準低保護了落后產品

產能過剩背后也反映出了部分工業(yè)產品的技術含量不夠、質量不高，靠規(guī)模效應和低成本競爭，劣質產品大行其道，最終的結果是“劣幣驅逐良幣”。提高產品質量標準是加快淘汰落后產品和落后技術的重要手段。

四、政策建議

打好化解過剩產能殲滅戰(zhàn)，既要避免制定的目標、出臺的政策過于宏大不接地氣，影響有效化解產能的信心，同時又要避免不管特殊矛盾，搞“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的碎片化政策。建議在短期內出臺若干可操作性強、見效快的措施，打通政策落實的“最后一公里”，使有關政策切實發(fā)揮效力。

（一）有效評估前期出臺的政策

認真抓好已有政策的落實，加強對地方落實國家產業(yè)政策和產業(yè)規(guī)劃情況的監(jiān)督檢查。對政策執(zhí)行中存在的“瓶頸”問題開展專項治理，向外界釋放政府化解過剩產能決心強烈的明確信號。以政策評估帶動政策落地、落實，對沒有落實的找出原因，已經落實的評估效果，不合理的政策應及時廢止，執(zhí)行中合理有效的經驗應及時總結推廣，強化問責機制，避免政策“走過場”。

（二）合理確定兜底資金的分擔比例

盡快明確化解過剩產能、處置“僵尸企業(yè)”過程中各種保障資金（如下崗、轉崗人員工資、社保繳納）的分擔比例。第一步，建立由省市兩級財政、相關企業(yè)共同發(fā)起成立的就業(yè)保障專項資金，中央財政根據各地實際情況加大轉移支付力度，作為職工安置的兜底資金。確定好中央、地方出資比例和持續(xù)年限，向市場、企業(yè)、職工釋放明確信號，從而正確引導預期。第二步，專項資金實施單獨安排、專門結算，對挪用、擠占、滯留資金等行為，依法依紀從嚴從重處理。

（三）建立高規(guī)格的環(huán)保督察小組

一是建議成立由國務院牽頭、多部門組成的環(huán)保督察小組，明確權限、職責，定期對地方政府落實環(huán)保責任進行監(jiān)督，強化環(huán)保督察的力度，為綠色發(fā)展保駕護航。二是明確環(huán)境保護黨政同責的原則，落實已出臺的各項責任追究制度，強化一把手的環(huán)保責任。三是探索省級以下環(huán)保部門實行垂直管理，讓環(huán)保執(zhí)法與經濟增長任務脫鉤，不因保增長而弱化環(huán)保執(zhí)法。

（四）啟動制定《制造業(yè)質量升級指導意見》

一是推廣先進質量管理技術和方法。完善制造業(yè)質量標準體系，加大對制造業(yè)高科技含量技改項目的扶持。二是建立質量黑名單制度。嚴格執(zhí)行產品“三包”、產品召回等制度。啟動大數(shù)據質量監(jiān)測平臺建設工程，形成線上線下雙重質量監(jiān)管體系。三是加強制造業(yè)品牌建設。完善品牌保護機制和侵權懲罰體系。采用市場化運作模式，發(fā)展一批幫助企業(yè)進行品牌培育和運營的專業(yè)咨詢服務機構，形成一批在國際上有影響、國內消費者信得過的知名品牌。

（五）不能忽視從需求側發(fā)力化解過剩產能

從供給側出發(fā)化解過剩產能，豐富了政策的內涵和實施方式。在推進供給側改革的同時，應繼續(xù)關注需求側，特別是應該抓住建設制造業(yè)強國、加快國際產能合作的有利契機，運用有限財政資金帶動社會資本，實施一批重大工程，攻關一批重點技術，拓展一片海外市場，繼續(xù)發(fā)揮有效投資對消化過剩產能的推動作用。