摘要：市郊鐵路的建設(shè)對于疏解非首都核心功能和推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展具有很好的支撐作用，社會效益顯著。本文從分析現(xiàn)有市郊鐵路投融資組織架構(gòu)方面的問題入手，結(jié)合市郊鐵路項目自身特點提出以投資公司為主體的“1+N”統(tǒng)籌模式：通過投資公司和項目公司兩級主體理順項目投資、建設(shè)和運營的組織關(guān)系，同時強調(diào)土地綜合開發(fā)在項目效益回補方面發(fā)揮的作用，部分替代原先以財政補貼為主的方式。

關(guān)鍵詞：市郊鐵路 投融資 組織架構(gòu)

一、引言

市郊鐵路具有快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的特點，有利于優(yōu)化改善區(qū)域交通出行結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和大氣環(huán)境改善，社會經(jīng)濟效益十分顯著。具體到北京而言，市郊鐵路的建設(shè)對于疏解非首都核心功能和推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展都具有很好的支撐作用，能夠為疏解后的新區(qū)域交通提供有力保障。

目前國內(nèi)市郊鐵路運營管理多采用國鐵代管模式，運營虧損主要依靠財政補貼，隨著城市通勤需求的日益增長，該模式存在的問題也逐漸顯現(xiàn)。隨著《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》和相關(guān)配套政策的發(fā)布，地方政府也開始探索通過土地綜合開發(fā)等多元化方式彌補市郊鐵路建設(shè)運營的資金缺口。在破解市郊鐵路項目投融資難題方面，在現(xiàn)行政策框架下，探索一種更符合市郊鐵路項目自身特點的投融資組織架構(gòu)是理順后續(xù)問題的關(guān)鍵一環(huán)。

二、現(xiàn)有市郊鐵路投融資組織架構(gòu)分析

考慮目前北京市市郊鐵路開行情況，主要體現(xiàn)為如下兩種組織模式：

（一）合作模式

北京鐵路局充分挖掘既有鐵路運輸潛力，與地方政府協(xié)調(diào)合作開行區(qū)段市郊列車，通過政府購買服務(wù)，以財政補貼或其他形式對開行成本進(jìn)行適度補償。該模式組織關(guān)系如圖1所示：

在上述合作模式框架下，通常鐵路線路和客運設(shè)施的改造、補強、維護(hù)等工作由鐵路局負(fù)責(zé)，站前廣場、地方交通接駁設(shè)施的改造完善等工作由地方政府負(fù)責(zé)；另外，對于線路開行的運營損失，可通過政府補貼、冠名贊助等方式進(jìn)行部分彌補。

2015年，北京鐵路局按照京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略部署和交通一體化總體要求，以上述模式框架為基礎(chǔ)積極與各級地方政府協(xié)調(diào)合作，拓展了市郊列車開行范圍：利用津薊線開行了天津北—寶坻—薊縣、利用京哈線開行北京東—燕郊—薊縣、利用京津城際延伸線開行北京南—于家堡、天津—于家堡等數(shù)條市郊鐵路線路。

從實際開行情況來看，需要關(guān)注如下問題：

一是合作模式較為松散，地方政府的支持和配合力度在很大程度上影響線路開行效果。例如，天津市與北京鐵路局積極對接天津北—寶坻—薊縣市郊列車開行意向，對薊縣、寶坻和天津北站站前廣場及交通接駁設(shè)施進(jìn)行完善，并由市財政給予財政補貼1.15億元/年。而對于北京東—燕郊—薊縣市郊線路，一方面北京東公交接駁條件較差，難以吸引客流；另一方面北京市和河北廊坊市沒有給予運營補貼，使得線路運營虧損較為明顯，勢必影響線路長期運行效果。

二是對既有線路設(shè)施條件和可達(dá)性要求較高。市郊線路的開行主要利用既有線路和設(shè)施，通過挖掘運輸潛力增開部分車次，若所需新建聯(lián)絡(luò)線或改造線路所占比重過大，勢必會對項目推進(jìn)形成一定障礙。

三是未形成獨立項目主體，無法開展項目融資。從目前開行的市郊線路來看，除個別線路取得部分政府補貼外，剩余運營外收入主要為冠名費，受該模式組織方式限制，可獨立采用的融資手段有限，無法開展有效的項目融資。

四是客票發(fā)售及檢票采用鐵路實名制票務(wù)系統(tǒng)，對區(qū)域通勤客流而言便捷性不足。

（二）項目公司模式

由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（簡稱“京投公司”）與北京鐵路局共同投資組建項目公司（北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司），負(fù)責(zé)獨立項目（北京S2線）的建設(shè)和運營；雙方可采用現(xiàn)金或非現(xiàn)金資產(chǎn)的方式進(jìn)行出資，根據(jù)各自投資比例及綜合協(xié)商確定股權(quán)比例，后期項目運營管理委托北京鐵路局負(fù)責(zé)。該模式組織關(guān)系如圖2所示：

該模式暫時集中體現(xiàn)為北京市郊鐵路S2線。北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京鐵路局作為北京市政府和原鐵道部的出資人代表共同投資組建北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司，各占公司50%股份。根據(jù)部、市會議及文件精神，S2線建設(shè)管理和運營組織由公司委托北京鐵路局承擔(dān)。2011年7月，S2線調(diào)整為公交化運營模式，實行一卡通刷卡和紙質(zhì)定額客票兩種購票方式。

對合資模式而言，特點和問題也較為鮮明：

一是線路運營極度依賴政府財政補貼，在補貼不足的情況下虧損情況較為嚴(yán)重。自2011年納入北京市軌道交通體系以來，S2線運營定位從“旅游客運”調(diào)整為“地區(qū)通勤”，以滿足北京市北部遠(yuǎn)郊區(qū)縣市民出行公交化的需求。根據(jù)2015年公司經(jīng)營數(shù)據(jù)，該線路運營收入遠(yuǎn)低于實際運營成本，造成虧損嚴(yán)重。

二是組織模式獨立性較強，不利于整體性統(tǒng)籌。目前由京投公司和北京鐵路局出資成立的北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司僅負(fù)責(zé)S2線的建設(shè)運營管理工作，北京鐵路局與市政府仍需針對其他線路規(guī)劃和開行條件進(jìn)行再次協(xié)商，沒有形成獨立的、專門性的管理機構(gòu)對合作進(jìn)行統(tǒng)籌，在一定程度上會影響對市郊線路的統(tǒng)籌規(guī)劃，降低雙方的合作效率。

三是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)交織，責(zé)權(quán)利劃分較為模糊。項目公司由北京鐵路局和北京市政府（由京投公司代表）合資組建的，雙方共同出資所形成的資產(chǎn)主要是既有線路的更新改造、新線建設(shè)和運營車輛等三大部分。而線路資產(chǎn)由于涉及到“路權(quán)開放”、“共軌共用”等問題，很難建立一套比較清晰的規(guī)則來界定雙方的責(zé)權(quán)利，使得在一些問題上雙方意見存在分歧，進(jìn)而使得項目公司并不能成為真正的市場主體。

四是信息不對稱引發(fā)合作障礙，降低管理效率。市郊鐵路的委托運營模式會由于信息不對稱而產(chǎn)生大量的“委托—代理”問題。這些問題在地方政府缺少話語權(quán)的情況下，往往進(jìn)一步惡化。這樣，一方面不利于保障作為委托方的地方政府的權(quán)益，另一方面，也可能降低地方政府履約的主動性和積極性，進(jìn)而給雙方的持續(xù)合作造成障礙。盡管這些問題目前仍可以或可能在更高的行政層級得到一定程度的解決，但顯然管理效率較低。

三、新型市郊鐵路投融資組織架構(gòu)建立

綜合考慮現(xiàn)有市郊鐵路投融資組織架構(gòu)的特點和存在的問題，提出以投資公司為主體的“1+N”統(tǒng)籌模式：分為投資主體“1”和項目主體“N”兩個層面。京投公司和北京鐵路局作為主投資方，以現(xiàn)金出資、非現(xiàn)金資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或其他方式，適時對北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司進(jìn)行增資；北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司作為市郊鐵路投資主體，以具體線路為對象，成立項目公司，統(tǒng)籌推進(jìn)線路的投資、建設(shè)、運營及資源綜合開發(fā)。

（一）組織架構(gòu)關(guān)系

“1+N”統(tǒng)籌模式在組織關(guān)系上劃分為兩級主體，在職能上分別有所側(cè)重。其組織架構(gòu)關(guān)系如圖3所示：

投資主體：統(tǒng)籌規(guī)劃及市場化運作。北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司作為市郊鐵路的投資主體，主要側(cè)重于研究市郊鐵路發(fā)展規(guī)劃，確定具體項目建設(shè)時序，開展項目前期研究、報批立項，制訂項目投融資方案和債務(wù)性資金籌措。通過市場化運作，既能夠充分考慮客流需求，科學(xué)安排建設(shè)時序和節(jié)奏，還能夠充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低建設(shè)及融資成本。

項目主體：負(fù)責(zé)獨立項目的投資、建設(shè)及運營。以具體項目為依托，由投資主體（北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司）作為發(fā)起人，吸收社會上的各意向公司、鐵路沿線各地方政府、沿線受益的企業(yè)及旅游景區(qū)、項目參建單位等投資入股，組建項目公司，具體負(fù)責(zé)線路的投資建設(shè)以及資源綜合開發(fā)，各方共享收益、共擔(dān)風(fēng)險。

（二）組織模式特點

一是運營主體選擇靈活：結(jié)合項目具體情況，可委托北京鐵路局運營管理，也可在條件成熟的情況下選擇其他專業(yè)公司運營管理。

二是有利于吸引社會資本或第三方：原則上，項目建設(shè)投資考慮通過沿線土地綜合開發(fā)收益實現(xiàn)平衡；可借助有實力、有經(jīng)驗的大型開發(fā)企業(yè)，通過土地綜合開發(fā)納入項目整體投融資框架。

三是適應(yīng)性強：如以旅游為主、通勤為輔的北京東至古北水鎮(zhèn)市郊鐵路，以及解決通州新城通勤客流的市郊鐵路等，均可適用于上述模式。

（三）外部支撐條件

作為項目的投資主體，北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司應(yīng)積極探索創(chuàng)新投融資模式，綜合采用銀行貸款、企業(yè)債券、票據(jù)融資、保險資金、基金等多種融資方式增加項目的外部資金來源。同時，為解決項目建設(shè)和運營初期資金壓力較大的問題，投資主體應(yīng)積極爭取政府資金補助、補貼和其他方面的政策支持，并對廣告、贊助和物業(yè)經(jīng)營等方面進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

作為實現(xiàn)資金平衡的重要一環(huán)，土地綜合開發(fā)的作用不容忽視。北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司應(yīng)根據(jù)項目整體運營情況，商地方政府確定沿線土地綜合開發(fā)的整體規(guī)模，并負(fù)責(zé)對綜合開發(fā)用地進(jìn)行一級開發(fā)。通過土地作價出資、帶條件招拍掛等方式授予項目公司綜合開發(fā)用地的使用權(quán)，并結(jié)合項目整體實施進(jìn)度，指導(dǎo)項目公司分期分批實施土地綜合開發(fā)，實現(xiàn)對項目建設(shè)運營所需資金的有效回補。

四、問題及思考

本文從分析現(xiàn)有市郊鐵路投融資組織架構(gòu)方面的問題入手，結(jié)合市郊鐵路項目自身特點提出以投資公司為主體的“1+N”統(tǒng)籌模式的初步構(gòu)想，以期為類似項目投融資組織結(jié)構(gòu)的確定提供一些有益思路。就上述組織構(gòu)架而言，尚有幾方面問題值得關(guān)注和思考。

第一，土地綜合開發(fā)作為市郊鐵路項目效益回補的重要手段，在整體融資結(jié)構(gòu)中起著舉足輕重的作用。而在國家目前的土地政策框架下，只有列入《劃撥用地目錄》的用地才能采取劃撥方式，用于經(jīng)營性開發(fā)的土地必須采取公開招拍掛的方式進(jìn)行出讓。因此，在土地使用權(quán)獲取方面，還應(yīng)該進(jìn)行更為詳細(xì)的制度設(shè)計。

第二，在運營主體的選擇方面，應(yīng)根據(jù)項目既有線路的更新改造和新線建設(shè)的區(qū)段比例，以及其他相關(guān)因素，選擇合適的運營主體。對于既有線占比較大，同時開行其他車次較多的線路，由鐵路局代管是較為合理的。

第三，應(yīng)以投資主體作為項目發(fā)起人，履行項目報批、前期資本金籌集等相關(guān)工作；但可結(jié)合項目特點，甄選投資額度大、客流相對穩(wěn)定、盈利預(yù)期較好的優(yōu)質(zhì)項目推介給社會資本和公眾，并在引入社會資本的條件和具體形式方面進(jìn)行更為深入的研究。

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（郝震冬，1985年生，山西萬榮人，中鐵第五勘察設(shè)計院集團有限公司工程師。研究方向：工程管理、工程經(jīng)濟）