【摘要】本文結(jié)合工作實際，以XX大學(xué)的實踐為藍(lán)本，從宏觀架構(gòu)和微觀操作層面對高校內(nèi)控建設(shè)行了不同維度的考察，堅持問題導(dǎo)向，對高校普遍面臨的內(nèi)部控制制度建設(shè)問題進(jìn)行了“接地氣”的描述，以探尋經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，依法治校語境中教育事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的持續(xù)發(fā)力點。

【關(guān)鍵詞】教育 制度建設(shè) 內(nèi)部控制

隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）、《財政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24號）陸續(xù)出臺，從經(jīng)濟(jì)活動到所有業(yè)務(wù)活動的范圍擴(kuò)展的內(nèi)部控制理念深入人心。旨在通過“以評促建”方式指導(dǎo)和推動行政事業(yè)單位積極開展內(nèi)部控制建設(shè)，財政部2016年6月24日印發(fā)《財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會〔2016〕11號），決定于2016年下半年開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作，這是貫徹落實黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的一項重要改革舉措。基于此，就有關(guān)內(nèi)部控制制度建設(shè)在高校的實踐方面的話題與同行交流互鑒。

一、認(rèn)識和體會

由中國會計報和瑞華會計師事務(wù)所聯(lián)合主辦的“瑞華杯”2015年度中國十大財會新聞評選結(jié)果揭曉，“行政事業(yè)單位內(nèi)控工作進(jìn)入新一輪發(fā)力期”（背景是，2015年底，財政部發(fā)布《財政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，因此說“引領(lǐng)行政事業(yè)單位內(nèi)控進(jìn)入新一輪發(fā)力期”）與“政府會計準(zhǔn)則體系雛形初具”“《會計法》實施30周年”一道入圍。評選結(jié)果由財政部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、業(yè)內(nèi)著名財會專家學(xué)者等組成的專家評委會評選產(chǎn)生。這足以說明，內(nèi)控是財經(jīng)界的大事件。

我們認(rèn)為，內(nèi)控的核心是制衡思想。編織科學(xué)的制度“籠子”至少有以下重要作用或者說重要意義：

一是基礎(chǔ)。全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施效能和對內(nèi)部權(quán)力的制約和監(jiān)督，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)、提供有力支撐。

二是抓手。從源頭上落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和貫徹《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的重要抓手，對于建立健全權(quán)力運行的制約和監(jiān)督機(jī)制、減少自由裁量權(quán)、限制公共權(quán)力濫用、有效避免政策制定和資源配置過程中的行政風(fēng)險、法律風(fēng)險與廉政風(fēng)險等方面具有重要意義。

三是機(jī)制。機(jī)制建設(shè)是實現(xiàn)從慣性到規(guī)范化轉(zhuǎn)變的重要途徑，通過內(nèi)部控制的建立編織起科學(xué)的制度‘籠子’，形成‘不能腐’的防范機(jī)制，有助于推動反腐工作從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本。同時，有效實施單位內(nèi)部控制，能夠明確依法履職的行為準(zhǔn)則，而科學(xué)設(shè)置審批流程和辦理時限，既防止了“亂作為”，也杜絕了“不作為”。

因此，我們的體會是：從講政治角度講，是國家加強治理體系建設(shè)的重要抓手，又是單位統(tǒng)籌落實黨風(fēng)廉政建設(shè)的具體落地的方式之一，也是落實中央“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的具體措施之一，更是單位踐行“三嚴(yán)三實”、“兩學(xué)一做”常態(tài)化、長效化的具體內(nèi)容。從講經(jīng)濟(jì)的角度講，行政事業(yè)單位是以耗用政府財政資金或納稅人的稅金以及其他公共資源為代價行使職權(quán)和提供服務(wù)，必須建立有效的控制制度體系，以保障這些資源的有效使用。

河南省財政廳“企業(yè)信息管理系統(tǒng)”網(wǎng)站顯示，2015年1～12月河南省企業(yè)主要財務(wù)指標(biāo)：全省納入統(tǒng)計范圍的6065戶一級企業(yè)，1～12月企業(yè)累計實現(xiàn)營業(yè)總收入23039.3億元，下降1.5%。因此，不難看出，經(jīng)濟(jì)形勢的嚴(yán)峻性。據(jù)河南省財政廳網(wǎng)站信息公開資料顯示，2016年省級一般公共預(yù)算收入總計3368.2億元，其中：省本級收入150億元，中央補助收入2857.3億元，市縣上解收入338.9億元，動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金20億元，調(diào)入資金2億元。其中，省本級教育經(jīng)費安排135億元，占省本級預(yù)算收入的絕大大部分。如何管好用好教育資金，我們怎么用好納稅人的錢，是值得持續(xù)深入思考的！然而，健全有效的內(nèi)控制度是管好、用好經(jīng)費的客觀要求。

二、XX大學(xué)初步的做法

內(nèi)部控制制度作為行政事業(yè)單位的管理、資源配置等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運行的行為規(guī)則。一個健全的單位內(nèi)控體系可促進(jìn)單位科學(xué)高效地運行。一定要明確一個理念：內(nèi)控不是單位財務(wù)部門的事，是整個單位的意志體現(xiàn)、是單位的“一把手工程”。在領(lǐng)導(dǎo)重視的同時，單位要做到全員參與，具體制度既要通用也要因地制宜，組織的管理與服務(wù)事項所需要的業(yè)務(wù)流程要公開，以方便組織落實和執(zhí)行，也方便公眾和相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與評價。

總體上，我們認(rèn)為，首先，要明確‘做什么’和‘怎么做’，落腳點是健全內(nèi)部控制體系、加強內(nèi)部權(quán)力制衡；其次，構(gòu)建內(nèi)部控制建設(shè)工作的保障機(jī)制，落腳點是要建立內(nèi)控報告制度、加強監(jiān)督檢查工作。這樣構(gòu)成的內(nèi)控體系應(yīng)當(dāng)“規(guī)范、可控、高效”，這樣的體系建成之后，無論領(lǐng)導(dǎo)怎么換屆，組織運營的所有事項都不應(yīng)因為領(lǐng)導(dǎo)的變更而改變，換句話說，應(yīng)該按照制度規(guī)則行使權(quán)力提供服務(wù)，而不是按照個人的意志或愛好運營組織、行使權(quán)力。

為此，XX大學(xué)的具體做法是：

（一）建構(gòu)學(xué)校層面的“規(guī)程”

1.制定《XX大學(xué)工作規(guī)程》。例如，明確常委會議研究決定學(xué)校年度黨政重點工作計劃、經(jīng)費預(yù)（決）算和預(yù)算外50萬元以上的經(jīng)費支出、基本建設(shè)和大型設(shè)施維修、對外投資項目。

2.制定《XX大學(xué)學(xué)院工作規(guī)程》。例如，學(xué)院黨政聯(lián)席會議研究決定學(xué)院人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等改革發(fā)展的重要問題、重大事項；審定學(xué)院年度經(jīng)費預(yù)決算、大額資金使用、津貼分配、辦學(xué)資源調(diào)配等方案。

3.制定《XX大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)程（試行）》。例如，明確監(jiān)察處責(zé)對學(xué)校人才引進(jìn)、職稱評聘、科研經(jīng)費使用、財務(wù)預(yù)算審批、基建（修繕）工程、物資（設(shè)備）采購、招生就業(yè)等重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督；參與校務(wù)公開、學(xué)院院務(wù)公開監(jiān)督工作。

4.明確職責(zé)。例如，下發(fā)《XX大學(xué)行政職能部門直屬及產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)職責(zé)的通知》對各職能部門的職責(zé)進(jìn)行了明確。

（二）規(guī)范制度建設(shè)的“入口”

出臺《行政規(guī)章制度合法性審查與備案管理辦法》，為深入推進(jìn)依法治校，保障學(xué)校規(guī)章制度的合法性、統(tǒng)一性、科學(xué)性和規(guī)范性，構(gòu)建以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)的現(xiàn)代大學(xué)制度，需要規(guī)范學(xué)校行政規(guī)章制度合法性審查與備案工作。學(xué)校法律事務(wù)辦公室負(fù)責(zé)學(xué)校行政規(guī)章制度合法性審查與備案審查的具體工作。

（三）定立經(jīng)濟(jì)活動的“規(guī)矩”

1.制定《XX大學(xué)經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。為進(jìn)一步提高管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防范控制機(jī)制建設(shè)，維護(hù)學(xué)校經(jīng)濟(jì)秩序，根據(jù)《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預(yù)算法》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》及相關(guān)制度規(guī)定，結(jié)合學(xué)校實際制定。學(xué)校內(nèi)部控制目標(biāo)主要包括：保證經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高辦學(xué)效益和水平。經(jīng)濟(jì)活動的各經(jīng)辦單位、校財務(wù)處、校審計處、校監(jiān)察處要各負(fù)其責(zé)，相互協(xié)調(diào)、相互制約，確保經(jīng)濟(jì)活動合法、合規(guī)、有效。本規(guī)范適用于校屬各單位。各單位負(fù)責(zé)人對本單位經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。

2.制定《XX大學(xué)關(guān)于貫徹實施<經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制規(guī)范（試行）>專項檢查工作方案》。為有序推進(jìn)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制規(guī)范的貫徹實施，在主管校領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)下，監(jiān)察處、財務(wù)處、審計處聯(lián)合工作，分工明確又相互配合，有效推進(jìn)內(nèi)控規(guī)范的貫徹落實，每年做幾項專題檢查活動，探索在“學(xué)院預(yù)算編制和審核、招投標(biāo)管理、科研經(jīng)費使用、合同管理”等方面開展自查工作。

3.制定《XX大學(xué)經(jīng)濟(jì)活動立項管理辦法》。要有真正的規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行的具體制度并執(zhí)行到位，以防止權(quán)力過度集中產(chǎn)生廉政風(fēng)險。項目的確立必須按照學(xué)校運行和發(fā)展實際需要，必須符合上級政策和學(xué)校建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。列入學(xué)校項目庫內(nèi)的項目優(yōu)先予以考慮。例如，對于使用本單位業(yè)務(wù)及專項經(jīng)費的項目、年度預(yù)算中已確定了資金額度但未細(xì)化的項目（成套設(shè)備、工程或服務(wù)），立項的審批權(quán)限如下：（1）金額在1萬元以下的項目由項目負(fù)責(zé)人簽批；（2）金額在1萬元（含）以上、10萬元以下的項目由分管財務(wù)副校長簽批；（3）金額在10萬元（含）以上、30萬元以下的項目經(jīng)分管財務(wù)副校長審核后，由校長簽批；（4）金額在30萬元（含）以上的項目，經(jīng)校長辦公會研究通過后，由校長簽批；（5）對額度較大且涉及教職工切身利益的項目，要經(jīng)過教職工代表大會或教職工代表大會分團(tuán)長聯(lián)席會議通過后，由校長簽批；（6）對使用教育事業(yè)經(jīng)費，金額不超過1萬元，但屬于特殊商品的，如空調(diào)、計算機(jī)、打印機(jī)、攝像機(jī)、電視機(jī)、照相機(jī)等，由業(yè)務(wù)歸口主管校領(lǐng)導(dǎo)簽批；（7）學(xué)校年度預(yù)算中的基本建設(shè)、教學(xué)設(shè)備、學(xué)科設(shè)備、圖書資料、大型維修與改造等大額項目的投入方案經(jīng)校黨委會研究審定。

4.下發(fā)《XX大學(xué)關(guān)于科研經(jīng)費采購支出嚴(yán)格執(zhí)行政府采購制度的通知》，使用科研經(jīng)費進(jìn)行采購必須經(jīng)過申請、論證、審批等程序，嚴(yán)格執(zhí)行國家政府采購制度的規(guī)定。購買貨物、工程或服務(wù)的科研支出，必須經(jīng)過法定采購程序，采取法定采購方式采購。

（1）單個項目（成套設(shè)備、工程或服務(wù)）一次性支出在1萬元（含1萬元）以上、5萬元以下的，由項目負(fù)責(zé)人提出書面申請（見附表），經(jīng)所在教研室（系、所）主任、學(xué)院主管科研工作副院長和科技處（或社科處）處長審批后，由國資處按法定采購程序和采購方式進(jìn)行采購。（2）單個項目（成套設(shè)備、工程或服務(wù)）一次性支出在5萬元（含5萬元）以上的、10萬以下的，由項目負(fù)責(zé)人提出書面申請，由科技處（或社科處）組織專家論證，經(jīng)主管科研工作副校長審批后，由國資處按法定采購程序和采購方式進(jìn)行采購。（3）單個項目（成套設(shè)備、工程或服務(wù)）一次性支出在10萬元（含）以上的、30萬以下的，由項目負(fù)責(zé)人提出書面申請，科技處（或社科處）組織專家論證，分別經(jīng)主管科研工作副校長、校長審批后，由國資處按法定采購程序和采購方式進(jìn)行采購。（4）單個項目（成套設(shè)備、工程或服務(wù)）一次性支出在30萬元（含30萬元）以上的，由項目負(fù)責(zé)人提出書面申請，科技處（或社科處）組織專家論證，經(jīng)校長辦公會（必要時由校黨委常委會）研究決定后，由國資處按法定采購程序和采購方式進(jìn)行采購。（5）一次購置費支出，金額不超過1萬元，但屬于特殊商品的，如空調(diào)、計算機(jī)、打印機(jī)、攝像機(jī)、電視機(jī)、照相機(jī)、錄像機(jī)等，教學(xué)學(xué)院的，經(jīng)主管科研副院長審核后，科技處或社科處處長簽批；其他單位的，經(jīng)單位負(fù)責(zé)人審核后，科技處或社科處處長簽批，由國資處按法定采購程序和采購方式進(jìn)行采購。

5.明確預(yù)算調(diào)整程序。學(xué)校預(yù)算執(zhí)行過程中，如遇國家政策調(diào)整或?qū)W校事業(yè)計劃有較大變動，需要調(diào)整或追加的項目，20萬元以下的，由校長簽批；20萬元（含）以上、50萬元以下的，經(jīng)校長辦公會研究通過后，由校長簽批；50萬元（含）以上的，經(jīng)校黨委會研究通過后，由校長簽批。

6.規(guī)范專項經(jīng)費專項檢查。對經(jīng)費預(yù)算在100萬元（含）以上的項目（單個或成套設(shè)備及工程）按歸口管理原則進(jìn)行專項檢查，主要內(nèi)容包括：立項手續(xù)、預(yù)算審核、招標(biāo)采購、驗收付款、績效評價等，并提出意見和建議。具體分工如下：

（1）對從重點學(xué)科設(shè)備購置費、自然科學(xué)類重點學(xué)科與科研平臺建設(shè)專項經(jīng)費中列支的上述項目進(jìn)行專項檢查，并提出意見和建議。牽頭單位：發(fā)規(guī)處。

（2）對從教學(xué)設(shè)備購置與維護(hù)專項經(jīng)費中列支的上述項目進(jìn)行專項檢查，并提出意見和建議。牽頭單位：教務(wù)處。

（3）對從后勤大型維修專項經(jīng)費中列支的上述項目進(jìn)行專項檢查，并提出意見和建議。牽頭單位：后勤處。

（4）對其他涉及上述項目的事項進(jìn)行專項檢查，并提出意見和建議。牽頭單位：財務(wù)處。

（四）探索內(nèi)控落地的“支撐”

內(nèi)控要真正落地，最終還要信息化支撐。通過信息化內(nèi)嵌內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)流程，可以起到物理固化的保障作用。同時，信息化是行政事業(yè)組織規(guī)范有序的具體表現(xiàn)，能夠減少人為主觀因素影響和降低尋租空間并有效實現(xiàn)信息公開透明，提高組織運行效率。

我們的目標(biāo)：以信息技術(shù)為支撐，逐步將控制對象從經(jīng)濟(jì)活動層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運行。目前，我們利用網(wǎng)絡(luò)財務(wù)信息系統(tǒng)，固化了流程和規(guī)范了業(yè)務(wù)，主要有三大塊：

1.網(wǎng)上校內(nèi)預(yù)算申報系統(tǒng)。實現(xiàn)各個學(xué)院和職能處室有關(guān)經(jīng)費項目從立項申請到預(yù)算總額度以及明細(xì)預(yù)算項目支出的全過程管理，直至學(xué)校按照相關(guān)規(guī)定審定后，進(jìn)入財務(wù)報賬系統(tǒng)。

2.網(wǎng)上預(yù)約報賬方面。以經(jīng)辦人工號為經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)入口，以經(jīng)費項目負(fù)責(zé)人審核為依據(jù)，實現(xiàn)網(wǎng)上預(yù)約和線下報銷的郵寄結(jié)合。

3.酬金發(fā)放模塊。例如，在有關(guān)學(xué)生獎助學(xué)金、科研經(jīng)費勞務(wù)費、助研補助、零星補助和酬金發(fā)放等環(huán)節(jié)進(jìn)行探索。

讓分管部門科研處、人事處、研究生處、學(xué)生處逐步審核有關(guān)業(yè)務(wù)的項目經(jīng)費。

當(dāng)然，單位內(nèi)控信息化是大勢所趨，同時內(nèi)控信息化建設(shè)也并不能一蹴而就、一勞永逸，而是一個需要不斷調(diào)整的過程。

以上是XX大學(xué)初步的作法，以拋磚引玉。在此，也建議：上級有關(guān)部門應(yīng)組織相應(yīng)的培訓(xùn)與示范，比如設(shè)立相同類型的高校的的內(nèi)部控制標(biāo)桿，以利于推廣。同時，還應(yīng)促進(jìn)財政與審計、監(jiān)察等部門在內(nèi)部控制監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行統(tǒng)一。

三、展望

當(dāng)前，要以時不我待的決心和勇氣，扎扎實實落實《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》精神，把“制約內(nèi)部權(quán)力運行、強化內(nèi)部控制”作為當(dāng)前和今后一個時期的重要工作來抓。《指導(dǎo)意見》提出了兩個讓人印象深刻的時間點：內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位，必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實施工作；到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。這體現(xiàn)了國家層面全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的決心。

下一步，將按照省教育廳工作部署，密切跟蹤教育部直屬高校的有益作法，扎實推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)。要結(jié)合XX大學(xué)實際情況，在已有的內(nèi)部控制基本制度和內(nèi)部控制辦法和操作規(guī)程的基礎(chǔ)上，深入梳理涉及經(jīng)濟(jì)活動的各個領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，描述經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，抓住重要環(huán)節(jié)和控制節(jié)點，分析存在的業(yè)務(wù)風(fēng)險和廉政風(fēng)險，綜合運用不相容崗位（職責(zé)）分離控？制、授權(quán)控制、歸口管理、流程控制、信息系統(tǒng)管理控制等方法進(jìn)行有效防控，并做好內(nèi)控自評工作。我們要以“大局意識、政治意識、擔(dān)當(dāng)意識、看齊意識”把單位的內(nèi)控制度建設(shè)好、執(zhí)行好，讓納稅人放心，讓師生滿意，經(jīng)得起內(nèi)外部的監(jiān)督檢查。

基金項目：河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《我國高校財務(wù)信息披露模式研究》（編號：2013BJY030）后續(xù)研究成果、河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項目《教育事業(yè)單位內(nèi)控研究——以河南為例》（編號：2015-ZD-050）階段性研究成果、河南省高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)研究應(yīng)用研究重大項目《高等學(xué)校內(nèi)部控制制度體系的構(gòu)建與實施研究》（編號：2017-YYZD-14）階段性研究成果。

作者簡介：李亞魯（1973-），男，漢族，山東棗莊人，武漢大學(xué)會計學(xué)碩士，任職于河南理工大學(xué)財務(wù)處，研究方向：高校財務(wù)管理學(xué)。