文／翁小平

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學(xué)校不應(yīng)是“無(wú)限責(zé)任”單位

文／翁小平

近來(lái)媒體報(bào)道的“校鬧”事件、“校園欺凌”事件，兩會(huì)上教育界代表吐槽學(xué)校被視為“無(wú)限責(zé)任公司”等問(wèn)題多了起來(lái)。這些派出教師不愿意再當(dāng)班主任、小學(xué)對(duì)學(xué)生“課間圈養(yǎng)”等各種的無(wú)奈，讓人越來(lái)越感到一個(gè)概念不清引發(fā)的惡性循環(huán)：學(xué)校對(duì)學(xué)生的安全責(zé)任有多大？

在今年全國(guó)政協(xié)教育界聯(lián)組會(huì)上，教育部部長(zhǎng)袁貴仁在回應(yīng)代表、記者們的關(guān)切時(shí)表示：“如果你們問(wèn)，教育部現(xiàn)在最大的壓力是什么，我告訴你們，就是安全問(wèn)題”。

同樣在今年兩會(huì)期間，還有代表呼吁：“農(nóng)村寄宿制學(xué)校教師承擔(dān)了大量本不該他們承擔(dān)的責(zé)任，身體透支嚴(yán)重！”誠(chéng)然，這些農(nóng)村寄宿制學(xué)校的教師們一邊拿著微薄的收入，克服著物質(zhì)條件有限的種種困難，一邊還要承受著巨大的學(xué)生安全壓力和升學(xué)壓力，對(duì)于住在學(xué)校的學(xué)生們，吃喝拉撒什么都要管，忙得“四腳朝天、五迷三道”，還時(shí)刻擔(dān)心著哪里照顧不周出什么紕漏。

那么，到底學(xué)校和教師們?cè)诮逃虒W(xué)管理過(guò)程中都承受了哪些不該有的壓力？他們的法律責(zé)任邊界在哪里？又該如何在做好本職工作的同時(shí)更好地保護(hù)自己？

“教育、管理職責(zé)”不明晰，學(xué)生安全責(zé)任被“無(wú)限轉(zhuǎn)移”到學(xué)校和教師身上

產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根源之一是，一旦學(xué)生在學(xué)校受傷，不管學(xué)校是否有監(jiān)管責(zé)任，也不管具體的侵權(quán)人是誰(shuí)，很多家長(zhǎng)都會(huì)將責(zé)任“無(wú)限轉(zhuǎn)移”給學(xué)校，要求學(xué)校賠償。如果訴求得不到滿足，就要上訪，去學(xué)校糾纏，把事鬧大。

貴州某校就發(fā)生過(guò)這樣一個(gè)案例，兩名四年級(jí)學(xué)生課間操期間一起去上廁所，其間互相打鬧，一名學(xué)生摔倒在地，門牙磕掉了一半。后來(lái)該學(xué)生的班主任對(duì)雙方家長(zhǎng)進(jìn)行了調(diào)解，效果也挺好。但是，事件的走向，卻在班主任好心帶著對(duì)方家長(zhǎng)去醫(yī)院看望受傷學(xué)生后發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。受傷學(xué)生家長(zhǎng)就抓住這一點(diǎn)：“學(xué)校不理虧為什么要來(lái)醫(yī)院看望？肯定是和對(duì)方家長(zhǎng)互相勾結(jié)。”這名家長(zhǎng)向?qū)W校和對(duì)方家長(zhǎng)提出索賠，索賠金額從最初的6000元、2萬(wàn)元直線上升到最后的90多萬(wàn)元，上訪的地方也從區(qū)縣一直到了北京。

綜合我國(guó)目前的現(xiàn)行法律來(lái)看，雖然處理類似事件的大體規(guī)則是有的，但相關(guān)細(xì)節(jié)的解釋、規(guī)定還不完備，比較粗疏。

具體來(lái)說(shuō)，《侵權(quán)責(zé)任法》第三十八條規(guī)定，無(wú)民事行為能力人（指不滿10周歲的未成年人或不能辨認(rèn)自己行為的精神病人）在幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)、生活期間受到人身?yè)p害的，幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，但能夠證明盡到教育、管理職責(zé)的，不承擔(dān)責(zé)任。第三十九條規(guī)定，限制民事行為能力人（同上）在學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)、生活期間受到人身?yè)p害，學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)未盡到教育、管理職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。第四十條規(guī)定，無(wú)民事行為能力人或者限制民事行為能力人在幼兒園、學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)、生活期間，受到幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)以外的人員人身?yè)p害的，由侵權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)未盡到管理職責(zé)的，承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)充責(zé)任。

實(shí)際上，這三個(gè)條文已經(jīng)確定校園傷害事故處理的基本原則。第三十八條體現(xiàn)了對(duì)10周歲以下學(xué)生的特殊保護(hù)，即適用的是過(guò)錯(cuò)推定原則，也就是說(shuō)如果學(xué)校不能舉證證明損害的發(fā)生自己無(wú)過(guò)錯(cuò)，那么就推定為有過(guò)錯(cuò)，要承擔(dān)賠償責(zé)任。第三十九和四十條，則是一般的侵權(quán)責(zé)任，也就是說(shuō)誰(shuí)有過(guò)錯(cuò)誰(shuí)負(fù)責(zé)。

教育部2002年出臺(tái)的《學(xué)生傷害事故處理辦法》，針對(duì)學(xué)生傷害事故責(zé)任認(rèn)定、事故處理程序、損害賠償?shù)茸龀鲆?guī)定，其中第二章（第八條至第十四條）規(guī)定了一些學(xué)生傷害事故中學(xué)校承擔(dān)責(zé)任的范圍。2006年出臺(tái)的《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》，又針對(duì)政府有關(guān)部門的安全管理職責(zé)、校園周邊和校內(nèi)安全管理、對(duì)安全教育等做出規(guī)定，重在加強(qiáng)管理預(yù)防發(fā)生安全事故。

目前各在運(yùn)核電廠依據(jù)《核電廠營(yíng)運(yùn)單位報(bào)告制度》中的建造階段事件的報(bào)告準(zhǔn)則向國(guó)家核安全局上報(bào)建造事件，報(bào)告準(zhǔn)則包含：違反認(rèn)可的質(zhì)保大綱的要求；最終設(shè)計(jì)違反認(rèn)可的初步安全分析報(bào)告中的承諾或違反建造許可證條件；不符合法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)條件或其他設(shè)計(jì)要求的建造活動(dòng)或物項(xiàng)；建造或施工中的重大偏差、缺陷、故障或損壞、可能導(dǎo)致不滿足預(yù)期使用要求和安全功能的物項(xiàng)或者需要重新評(píng)價(jià)驗(yàn)證的物項(xiàng)或活動(dòng)等。

但是，何為侵權(quán)法中所規(guī)定的“教育、管理職責(zé)”？這兩個(gè)辦法并沒(méi)有給出清晰、全面的解釋。而且，由于這兩個(gè)辦法只是教育部的部門規(guī)章，其在法律適用中的效力也是有限的。

讓我們看看發(fā)達(dá)國(guó)家。在美國(guó)，審理此類案件的依據(jù)主要是建立在“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”基礎(chǔ)上，即“如果法律沒(méi)有規(guī)定額外義務(wù)，則公立學(xué)校沒(méi)有確保學(xué)生和學(xué)校其他成員安全的義務(wù)，換言之，法律并不對(duì)每一起學(xué)生傷害事故追究學(xué)校的責(zé)任而僅僅是追究由故意或過(guò)失而導(dǎo)致的傷害的責(zé)任”。

由于學(xué)?；蚪處煹墓室饣蜻^(guò)失造成的傷害事故，學(xué)校要負(fù)賠償責(zé)任。在具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，教育者的故意侵權(quán)行為包括毆打、威嚇、非法監(jiān)禁。過(guò)失侵權(quán)行為包括疏于指示或警示學(xué)生，疏于檢查、報(bào)告、糾正不安全的情況，疏于安排安全的學(xué)生活動(dòng)，在特殊的事故中未對(duì)受傷的學(xué)生提供幫助等。

作為判例法國(guó)家，美國(guó)法院在確定學(xué)校對(duì)學(xué)生的照管職責(zé)時(shí)，也不要求學(xué)校教師履行無(wú)限的管理職責(zé)，學(xué)校不是學(xué)生的監(jiān)護(hù)人。學(xué)生傷害事故中的過(guò)失侵權(quán)責(zé)任有以下幾個(gè)要件：一是有傷害結(jié)果的存在；二是學(xué)?；蚪處熡凶⒁獾牧x務(wù)；三是違反了職責(zé)，也就是說(shuō)對(duì)于危險(xiǎn)沒(méi)有合理地預(yù)見(jiàn)并且盡量地避免；四是有因果聯(lián)系，即結(jié)果與違反職責(zé)之間有因果關(guān)系。

其中，學(xué)?；蚪處煹淖⒁饬x務(wù)標(biāo)準(zhǔn)只要求校務(wù)人員在面臨相同或類似情形時(shí)跟普通人一樣采用同樣程度的注意標(biāo)準(zhǔn)來(lái)行事。當(dāng)然，這種注意標(biāo)準(zhǔn)會(huì)隨著學(xué)生的年齡、成熟度、經(jīng)歷、情商以及他們學(xué)習(xí)活動(dòng)的性質(zhì)而變化，比如美國(guó)印地安納州最高法院就表示，同樣的照顧程度，可能對(duì)于成人來(lái)說(shuō)是足夠的，而對(duì)學(xué)生就是不夠的。所以，法院認(rèn)為：“在侵權(quán)法中，學(xué)校和學(xué)生之間的關(guān)系應(yīng)該是公認(rèn)的職責(zé)關(guān)系，人們把孩子委托給學(xué)校，而孩子的特征使得他們可能做出無(wú)可理喻的事情，因此學(xué)校具有按照普通法認(rèn)定的特別監(jiān)督責(zé)任?！?/p>

學(xué)校要完善各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，重視法律顧問(wèn)，扛住壓力，以法律方式解決問(wèn)題

目前教育法律法規(guī)體系尚不完備，多元化的學(xué)校內(nèi)外法律關(guān)系結(jié)構(gòu)以及多重交叉的利益主體，導(dǎo)致學(xué)校的法律風(fēng)險(xiǎn)和糾紛形勢(shì)日益嚴(yán)峻。在當(dāng)前的法制條件下，學(xué)校要想擺脫“無(wú)限責(zé)任枷鎖”，需要從以下一些方面“扎住陣腳”：

一是學(xué)校自身要高度重視，除了日常對(duì)學(xué)生進(jìn)行安全教育之外，也要努力完善學(xué)校的各項(xiàng)管理制度和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

2016年1月教育部印發(fā)的《依法治教實(shí)施綱要（2016-2020年）》，其中就提出要“研究制定《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的意見(jiàn)》，健全學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，探索建立學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)顧問(wèn)制度”。對(duì)于可能影響學(xué)生安全的包括管理、設(shè)施條件等各個(gè)方面，學(xué)校要提前做好防范和管控，制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，定期組織演練，并做好相應(yīng)的資料保存工作。

做好以上工作的目的，一方面在于防患未然，盡量避免安全事件發(fā)生，另一方面，如果不幸發(fā)生了一些突發(fā)的學(xué)生安全意外事件，對(duì)于學(xué)校已承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任或無(wú)責(zé)、家長(zhǎng)還不斷糾纏的情況，這些制度、預(yù)案、演練，在訴訟中也是重要的免責(zé)事由和證據(jù)。

二是上足保險(xiǎn)。除了校方責(zé)任險(xiǎn)，學(xué)校還應(yīng)努力為學(xué)生提供充分購(gòu)買充足意外傷害保險(xiǎn)的服務(wù)。這里的“充分”強(qiáng)調(diào)的是覆蓋面，要為學(xué)校的每一個(gè)學(xué)生購(gòu)買必要的意外傷害保險(xiǎn)。“充足”則是指學(xué)校在為學(xué)生購(gòu)買了最基本的保險(xiǎn)之后，還可以跟保險(xiǎn)公司協(xié)商，以最優(yōu)惠的價(jià)格為家長(zhǎng)準(zhǔn)備一些補(bǔ)充的保險(xiǎn)方案，供有能力和需求的家長(zhǎng)自愿選擇，為學(xué)生提供盡可能多的保險(xiǎn)額度保障，減少學(xué)校安全壓力。

學(xué)校提供一些必要的保險(xiǎn)服務(wù)于法有據(jù)，只是要注意不得從中收取任何費(fèi)用?！秾W(xué)生傷害事故處理辦法》第三十一條要求：“學(xué)校有條件的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)保險(xiǎn)法的有關(guān)規(guī)定，參加學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)。教育行政部門可以根據(jù)實(shí)際情況，鼓勵(lì)中小學(xué)參加學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)。提倡學(xué)生自愿參加意外傷害保險(xiǎn)。在尊重學(xué)生意愿的前提下，學(xué)?？梢詾閷W(xué)生參加意外傷害保險(xiǎn)創(chuàng)造便利條件，但不得從中收取任何費(fèi)用?！?/p>

在實(shí)踐中，一些地方財(cái)政已經(jīng)加大對(duì)學(xué)生保險(xiǎn)的“埋單力度”。2013年秋季開(kāi)始北京市政府部門出資700萬(wàn)元，為公辦中小學(xué)投保無(wú)過(guò)失責(zé)任險(xiǎn)，以減少學(xué)生參加學(xué)校組織的校內(nèi)外體育鍛煉和實(shí)踐活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

學(xué)校要提前做好防范和管控，制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，定期組織演練，并做好相應(yīng)的資料保存工作。

學(xué)校要重視自身的法律風(fēng)險(xiǎn)防控，可以通過(guò)招投標(biāo)的方式，選擇合適的法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)。

三是要落實(shí)好法律顧問(wèn)制度。2016年3 月22日，中央深改組第二十二次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要在黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國(guó)有企事業(yè)單位普遍建立法律顧問(wèn)制度。教育部《依法治教實(shí)施綱要（2016-2020年）》也提出：“中小學(xué)可視情況和需要配備法律顧問(wèn)。地方教育部門可以采取政府購(gòu)買服務(wù)、與律師協(xié)會(huì)開(kāi)展合作、借助高校和研究機(jī)構(gòu)力量等方式，為所轄區(qū)域內(nèi)的中小學(xué)校配備法律顧問(wèn)，建立未成年學(xué)生法律救助機(jī)制?！?/p>

因此，在依法治校、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的大背景下，學(xué)校要重視自身的法律風(fēng)險(xiǎn)防控，可以通過(guò)招投標(biāo)的方式，選擇合適的法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)。校長(zhǎng)等校園管理者在做出決策時(shí)，始終要有法律意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，與顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)提前溝通，做到前端介入，而不僅僅是把法律顧問(wèn)作為事后的“救火隊(duì)”。

四是要“扛得住”壓力。一旦出現(xiàn)安全事故，按照目前的相關(guān)法律法規(guī)，只要學(xué)校確實(shí)盡到了充分注意義務(wù)，盡到教育、管理職責(zé)的，學(xué)校就要堅(jiān)決依靠法律來(lái)處理。依法辦事，把后續(xù)的糾紛處理交給專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)來(lái)處理，“讓專業(yè)的人來(lái)做專業(yè)的事情”，從而把精力更多地放在教學(xué)管理上。

以法治為基礎(chǔ)，全社會(huì)形成合力共同承擔(dān)起教育和保護(hù)學(xué)生的重?fù)?dān)

并不是所有的學(xué)校都有條件為學(xué)生購(gòu)買足額的保險(xiǎn)、配備法律顧問(wèn)，所以，要從根本上卸下學(xué)校和老師肩上各種沒(méi)有法律依據(jù)的“無(wú)限責(zé)任枷鎖”，還得從體制機(jī)制方面尋找解決之道。

這里面最關(guān)鍵的問(wèn)題，是要從國(guó)家法律的層面明確學(xué)校、老師對(duì)學(xué)生所負(fù)的是教育、管理、保護(hù)的關(guān)系，而不是監(jiān)護(hù)關(guān)系，未成年人的監(jiān)護(hù)人首先是家長(zhǎng)。我們要在立法中盡快明確學(xué)校和教師教育、管理、保護(hù)具體職責(zé)的范圍和界限。只有明確界定教育主管部門、學(xué)校與教師、學(xué)生相互之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，才能夠真正讓學(xué)校與教師做到規(guī)范辦學(xué)、安心執(zhí)教。否則，正常的、在法制軌道內(nèi)運(yùn)作的師生關(guān)系、家校關(guān)系，就無(wú)從談起。

我們要盡早制定《學(xué)校法》《校園安全法》等法律，不管是教育工作者還是學(xué)者，都已經(jīng)呼吁、期盼了多年，但是難以理解的是，這些法律始終處于難產(chǎn)狀態(tài)。這是一件令人十分遺憾的事情，要扭轉(zhuǎn)我國(guó)當(dāng)前各種校園安全和糾紛問(wèn)題頻發(fā)的勢(shì)頭，類似法律的出臺(tái)是無(wú)法避過(guò)的門檻。放眼世界，不少國(guó)家在很多年前就已頒布大量關(guān)于校園安全的法律。比如美國(guó)，僅聯(lián)邦法律就有《1994年校園安全法》《安全、無(wú)毒品德學(xué)校和社區(qū)法案》《校園性犯罪預(yù)防法案》《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》《為學(xué)生和教師提供更好的教育法案》，等等。

所以，我們希望立法部門和教育管理部門，應(yīng)該本著保護(hù)下一代，依法治教的宗旨，早日將這些法律提上立法日程，以解教育實(shí)踐中的“法律饑餓癥”。很多教育工作者付出了大量辛勤的、不為人知的汗水，特別是鄉(xiāng)村教師，默默地承受了很多常人難以理解的生活和工作壓力。我們要為他們撐起一把擋風(fēng)遮雨的“法律保護(hù)傘”，不能讓他們又操心又流淚，長(zhǎng)此以往最終受害的必將是整個(gè)教育和國(guó)家的未來(lái)。

在責(zé)任問(wèn)題上，有一些人很片面地認(rèn)為：“學(xué)生學(xué)不好、出了事就應(yīng)該找學(xué)校、找老師，你們不就是干這個(gè)事的嗎？”其實(shí)，未成年學(xué)生的監(jiān)護(hù)人首先是家長(zhǎng)。學(xué)生的教育、管理和安全，也不是學(xué)校和教師單方面的責(zé)任，需要家庭、學(xué)校、社會(huì)和政府共同來(lái)維護(hù)。這雖然是老生常談的一句話，但卻也是最難做到的。

這方面我們也可以借鑒一些國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，比如日本，校園安全已經(jīng)成為一項(xiàng)“社會(huì)工程”，基本形成一個(gè)由學(xué)校、公安、家長(zhǎng)、社區(qū)結(jié)成的校園安全防控網(wǎng)絡(luò)。許多校園門口配有校方的警備員、保安，在學(xué)生上下學(xué)時(shí)在校門口、交通路口維護(hù)孩子們的安全。從2010年開(kāi)始，大阪府地區(qū)由于經(jīng)費(fèi)緊張，難以維持雇用保安公司組成的校園警衛(wèi)隊(duì)，一些家長(zhǎng)和志愿者就組成了市民安全守衛(wèi)隊(duì)。與此同時(shí)，日本政府還把大街小巷的商戶納入全民保護(hù)孩子的防范體系，凡參與的商戶都會(huì)在商店醒目位置張貼特殊標(biāo)志，孩子上學(xué)或放學(xué)路上若遇到侵害，可以迅速到這些商家求助。如遇拒絕或懈怠，這些商家將承擔(dān)法律責(zé)任。

（作者單位：北京市京都律師事務(wù)所）

責(zé)任編輯 陳寶泉