於忠祥，李丁童

(1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院， 安徽 合肥 230036；2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 國土資源研究所，安徽 合肥 230036)

?

基于新型城鎮(zhèn)化背景的耕地利用與保護研究*

於忠祥1,2，李丁童1，2

(1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院， 安徽 合肥 230036；2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 國土資源研究所，安徽 合肥 230036)

摘要：建國以來，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了六個階段，呈現(xiàn)出波狀起伏、落后于世界水平、依靠政府推動、區(qū)域不平衡等特點。城鎮(zhèn)化進程中土地利用存在“寅吃卯糧”、農(nóng)村土地收益流向城鎮(zhèn)、土地資源過度開發(fā)、耕地健康水平下降、土地政策基本取向難以實現(xiàn)等問題。新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護必須有新思維：降低土地消耗強度，提高土地利用效益；建立與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營相適應(yīng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)新機制；實施耕地健康養(yǎng)護工程，保障安全食品供給；制定涉地指標省域內(nèi)跨市有償調(diào)劑和“地隨人走”的政策。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；耕地利用；耕地保護

一、中國城鎮(zhèn)化發(fā)展回眸

中國城鎮(zhèn)化起步晚，1949年城鎮(zhèn)率僅為10.64%，經(jīng)過改革開放36年的努力，至2015年，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了56.10%(見圖1)。由圖1可見，新中國成立以來，其城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程出現(xiàn)了9個明顯的轉(zhuǎn)折點，可劃分為6個階段。

(一)恢復(fù)發(fā)展階段(1949—1957年)

1949年10月—1952年底，是中國國民經(jīng)濟的三年恢復(fù)時期，奠定了有計劃地進行經(jīng)濟建設(shè)的基礎(chǔ)。1953—1957年，中國開始了大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)和城市建設(shè)的“一五”計劃，城市發(fā)展采取了“重點前進”的方針，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進。 1949年，中國僅有132個城市，城鎮(zhèn)化率為10. 64%；1957年末, 城市增至176個, 比1949 年增長了33. 33%， 城鎮(zhèn)化率為15. 39%, 比1949年增加了4. 8%。

(二)大起大落的波動階段(1958—1965年)

“大起”是指1958—1960年的三年“大躍進”期間，在“全民大煉鋼鐵”和人民公社化運動的助動下，導(dǎo)致了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動，城鎮(zhèn)人口迅速增長，城鎮(zhèn)化率由15.39%提高到19.75%，三年提高了4.36個百分點。“大落”是指1961—1963年，中國進入后“大躍進”時期，為了度過困難，城鎮(zhèn)發(fā)展進行了調(diào)整，共動員2 600萬城鎮(zhèn)人口回鄉(xiāng)，城鎮(zhèn)化率又從19.75%下降到16.84%。1964年，城鎮(zhèn)化率又猛升至18.37%，但1965年又回落至17.98%，即城鎮(zhèn)化發(fā)展仍處于波動狀態(tài)。

圖1　中國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平變動狀況圖(1949—2014年)

(三)下滑停滯階段(1966—1978年)

1966—1976年，由于提出了“山、散、洞”的工業(yè)布局和“先生產(chǎn)后生活”的方針，城鎮(zhèn)建設(shè)強調(diào)分散，不考慮自然和交通等條件，大規(guī)模壓縮城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，使得城鎮(zhèn)建制工作陷于停頓狀態(tài)，新設(shè)市極少, 建制鎮(zhèn)也減少了, 加上城鎮(zhèn)知識青年上山下鄉(xiāng)和干部下放，城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村流動，出現(xiàn)了逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。1966—1972 年, 城鎮(zhèn)化率由1965年的17.98%降至1972年的17.13% ，形成了一個明顯的“谷底”；1972年以后, 城鎮(zhèn)化水平才呈現(xiàn)緩慢提高的跡象。至1978年，中國城鎮(zhèn)化率才升至17.92%，即1972—1978年的6年間, 城鎮(zhèn)化率總共僅提高了0.79%。

(四)振興發(fā)展階段(1979—1992年)

1978年底，中國開始實施改革開放政策。農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，生產(chǎn)效率提高，形成了大量的農(nóng)村富余勞動力；1984年，中國實施城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革，大大促進了城鎮(zhèn)化進程，為農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移提供了“蓄水池”；改革開放政策促進了商品經(jīng)濟的發(fā)展，拓展了投資和城鎮(zhèn)就業(yè)渠道，吸引了大量農(nóng)民工進城，形成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的巨大推力。因城鎮(zhèn)化發(fā)展動力的不同，城鎮(zhèn)化振興發(fā)展階段可分為兩個時期：

1.農(nóng)村改革推動時期(1978—1984年)

中共十一屆三中全會后，農(nóng)村實行了土地所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶的“兩權(quán)分置”的土地使用制度改革，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了空前的解放，農(nóng)民生產(chǎn)積極性極大地提高，既提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，解決了中國的溫飽問題，也極大地提高了農(nóng)產(chǎn)品的商品率，為城鎮(zhèn)化發(fā)展注入了動力。1978—1984年，城鎮(zhèn)化率由17.9% 上升至23.01%，年均增長超過了1個百分點。

2.城市改革推動時期(1984—1992年)

1984年10月，中國提出全面開展城市經(jīng)濟體制改革，實行計劃商品經(jīng)濟新體制。同年11月22日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)標準的報告》的通知(國發(fā)[1984]65號)。兩年后，即1986年，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件報告的通知》(國發(fā)[1986]46號)。國務(wù)院兩個通知的核心就是降低設(shè)市與建制鎮(zhèn)的標準，城鎮(zhèn)數(shù)量隨之增加，城鎮(zhèn)化水平亦隨之提升。1984—1992年，中國城市由300個增至517個，建制鎮(zhèn)由6 211個增至1.2萬個，城鎮(zhèn)化率由1984年的23.01%升至1992年27.63%。1978—1992年，全國總?cè)丝谟?.63億增加到11.72億，年均增長1.5%，城鎮(zhèn)人口由1.72億增加到3.22億，年均增長4.9%，城鎮(zhèn)化率從17.92%升至27.63%，年均增長3.4%。

(五)快速發(fā)展階段(1993—2011年)

1992年春天鄧小平南巡講話和中共“十四大”的召開，標志著中國進入了全面建設(shè)市場經(jīng)濟體制時期，城鎮(zhèn)化發(fā)展步入了快車道。1993—2009年, 城鎮(zhèn)人口由3.32億增至6.22億，即6年增長了3億城鎮(zhèn)人口， 年均增長4.3%，城鎮(zhèn)化率由28. 0%提高到46. 6%, 年均增長3. 5%, 年均提高1. 24個百分點。截至2011底，中國城鎮(zhèn)人口由1978年的1.72億增至近7億，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%上升到2011年的51.27%，年增長1個百分點，中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入了快速發(fā)展階段。

(六)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段(2012年至今)

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)空間擴大了2—3倍，城鎮(zhèn)化率增至54.77%。但是，空間城鎮(zhèn)化并沒有對應(yīng)的人口城鎮(zhèn)化，卻產(chǎn)生了很多“鬼城”。如某個邊塞城市，建成區(qū)面積為30km2，人口僅有8萬；內(nèi)地的一些大城市，在不斷外圍擴張的同時，內(nèi)部卻有大量的“拋荒地”。因此，以中共“十八大”為標志，中國進入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展時期，強調(diào)以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為核心，注重“產(chǎn)城融合”發(fā)展。2012年至今，新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進，城鎮(zhèn)化率由51.27%提升到56.10%，年遞增1.61個百分點左右。

二、中國城鎮(zhèn)化發(fā)展評述

(一)發(fā)展的特點

1.波狀起伏

分析中國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)：1949年以來，城鎮(zhèn)化發(fā)展呈波狀起伏。1949—1957年，城鎮(zhèn)化率由10.64%提高到15.39%，平均每年提高0.6%。1958—1978年的21年間，城鎮(zhèn)化率由15.39%提升至17.92%，平均每年僅提高0.12%。21年間，只有前3年城鎮(zhèn)化率平均每年增加1.43%，隨后，城鎮(zhèn)化水平一直徘徊在17%上下。1978年以后，因一系列改革開放政策的貫徹執(zhí)行極大地推動了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化率呈不斷上升趨勢。

2.落后于世界水平

由于發(fā)達國家城鎮(zhèn)化起步早，加之地曠人稀、交通發(fā)達、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展較為協(xié)調(diào)等原因，城市化發(fā)展迅速。僅用幾十年時間，發(fā)達國家就完成了城市化的初始階段、高速發(fā)展階段和成熟階段。目前，世界城市化率平均為55%，中等發(fā)達水平國家和地區(qū)已經(jīng)達到了85%，發(fā)達國家更高，為95%左右，美國達到了97%。盡管改革開放35年來，中國城鎮(zhèn)化速度極快，但發(fā)展水平不僅低于發(fā)達國家而且落后于世界平均水平。2014年底, 中國城鎮(zhèn)化率為54.77%，而英國在1851年已達51%，法國在1931 年就已達51.2%，日本在1955年就達到了56%。

3.政府推動

西方國家城市化主要靠市場力推動，中國城鎮(zhèn)化主要由政府力量發(fā)動。依靠政府力量推動的城鎮(zhèn)化，雖然避免了一些“城市病”的發(fā)生，但缺乏市場機制和民間的力量，加上體制和制度制約，速度卻受限。中國的城鎮(zhèn)化，無論是城鎮(zhèn)規(guī)模、區(qū)域布局、城鎮(zhèn)設(shè)置、體制和權(quán)限的規(guī)定以及城鎮(zhèn)人口管理等, 均由政府決定。此外, 政府還具有采用各種舉措籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金的能力?？傊袊擎?zhèn)化發(fā)展歷程中無處不留下政府推動的印跡。

4.區(qū)域不平衡

(1)中西部與東部差距大

中部和西部區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展速度明顯滯后于東部，其差距不斷增大(表2)。

表2　中國三大區(qū)域城鎮(zhèn)化率(1995—2014年)(單位：%)

注：2014年的數(shù)據(jù)來自于《中國統(tǒng)計年鑒》(2014年)。

由表2可見，至2014年，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率比西部地區(qū)高出18個百分點。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認為，中國未來的城鎮(zhèn)化率每年增長1個百分點，則中西部和東部就會有18年的差距。

(2)省(市、區(qū))之間差異巨大

中國城鎮(zhèn)化率最高的省份為滬、京、津，均超過了80%。至2014年底，上海城鎮(zhèn)化率為88.02%，北京為 86.30%，天津為78.28%；城鎮(zhèn)化發(fā)展偏低的有貴州和西藏，城鎮(zhèn)化率分別為37.83%和22.75%。最高與最低相差65.27個百分點。

(3)省域內(nèi)差異甚大

如安徽省，其城鎮(zhèn)化的區(qū)域差距大。目前，皖江城市帶的城鎮(zhèn)化率和皖北城市群的城鎮(zhèn)化率相差10個百分點以上；合肥、蕪湖、馬鞍山和銅陵等四個核心城市的城鎮(zhèn)化率超過了60%，而阜陽、宿州不到40%。

(二)發(fā)展的態(tài)勢

1990—2015年，中國城鎮(zhèn)人口快速增長，由2.54億人增加到7.71億人，城鎮(zhèn)化由26.41%上升到56.10%。但是，中國城鎮(zhèn)水平尚有一定的虛數(shù)。目前，城鎮(zhèn)人口中流動人口超過了2.6億，他們被城鄉(xiāng)二元的戶籍制度排斥在享受城鎮(zhèn)化成果之外，屬于困難群體。他們沒有相對穩(wěn)定的工作和住所，享受不到城鎮(zhèn)的醫(yī)療、教育和社會保障，即這樣的群體不是真實的城市人口，如果擠掉水分的話，中國真實的城鎮(zhèn)化率實際上僅為36%左右。從國際經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化率超過30%以后，城鎮(zhèn)化的進程呈加速發(fā)展的趨勢，直到70%～80%左右才能減緩下來。因此，無論是帶有虛數(shù)的城鎮(zhèn)化，還是擠掉水分的城鎮(zhèn)化，中國已經(jīng)進入了快速的城鎮(zhèn)化浪潮。

據(jù)有關(guān)專家預(yù)測：依據(jù)自然資源稟賦、經(jīng)濟社會條件和民風(fēng)民俗等，中國的城鎮(zhèn)化率保持在70%～75%之間比較符合中國國情；至2020年，將達到60%左右；至2030年，將達到66%左右，屆時，中國城鎮(zhèn)人口在10.5億～11.25億之間，農(nóng)村人口為4.5億左右，與1949年持平。但是，1949年是用4.5億農(nóng)業(yè)人口供養(yǎng)4.7億人，2030年卻需供養(yǎng)15億人之多。因此，中國加快推進城鎮(zhèn)化要有新思路，不能走以往“城市偏向”的老路，要走以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為核心，實現(xiàn)產(chǎn)城融合的發(fā)展之路?；诖?，中國必須同步推進新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)地流轉(zhuǎn)，即通過制定和實施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策，改變一家一戶的超小規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營方式，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

(三)城鎮(zhèn)化進程中的土地利用問題

1.“寅吃卯糧”的問題

現(xiàn)行的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓年限是40—70年，其出讓金就相當(dāng)于一屆政府在任期內(nèi)花掉了40—70年的地租收入。地方政府將土地出讓金收入的很大比例納入了當(dāng)年的地方財政收入，并安排作財政支出，也就是說，土地出讓金收入實際上是政府既預(yù)收了未來40—70 年的土地收益，也預(yù)支了未來的土地收益，稱之為土地財政。

土地財政在地方可支配財政收入的比重高達40%～60%，實質(zhì)是中國現(xiàn)行財政體制中中央財政與地方財政利益博弈狀況的具體體現(xiàn)。中國自從實施分稅制以來，由于地稅所占份額過少，而中國財政總支出的65%卻集中在省以下的地方政府，即面對收支缺口的沉重壓力，地方政府更加青睞土地財政的收入。

“寅吃卯糧”引發(fā)了諸如公平與效率的缺失、征地與賣地之間的巨額利益誘使土地“尋租”、利益分配機制不合理、不可持續(xù)性的賣地財政、強制低價征地侵害農(nóng)民利益以及政府壟斷的高價供地抬高房價，侵害城市低收入人群利益等深層次問題，警示我們該是反思中國征地制度和國有土地出讓制度缺陷的時候了。

2.農(nóng)村土地收益流向城鎮(zhèn)的問題

據(jù)統(tǒng)計：1999—2010年，土地出讓收入從514億元增至2.9萬億元，占地方財政收入的比重從9.2%提高到83.3%。2010年，土地出讓收益是1.22萬億元，占土地出讓收入的42.07%，有61.7%用于城鎮(zhèn)建設(shè)，僅有18.4%用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。2011年，土地出讓收入為3.34萬億元，其中的73.7%用于征遷補償、土地開發(fā)等，18.1%用于城市建設(shè)，6.2%用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，2.0%用于保障房。

在中國，由于嚴格限制集體土地直接進入土地市場，只有國有土地使用權(quán)才能進入土地市場交易，即在新增建設(shè)用地中的國有土地使用權(quán)主要源于對農(nóng)村集體土地的征收。這樣，政府通過低價征地和高價賣地的途徑，使農(nóng)村土地收益大量流向城鎮(zhèn)，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了巨額資金支持，加劇了城鄉(xiāng)二元化。有專家測算，近20年通過征地的價格“剪刀差”，農(nóng)民為中國城鎮(zhèn)化奉獻了至少5萬億元，而用于農(nóng)民安置補償?shù)膬H1 000億元左右。

3.土地資源過度開發(fā)，嚴重危害后代利益

由于土地財政的巨大誘惑，導(dǎo)致地方政府的短視效應(yīng)；國土資源管理體制不順，導(dǎo)致國土資源部門在用地上積極服務(wù)于政府，在管地上被動服從于政府，甚至設(shè)法規(guī)避法律與政策為政府土地“尋租”出謀劃策等，從而造成了土地開發(fā)泛濫和土地利用的低效。從各地的開發(fā)區(qū)可見一斑。政府為了招商引資，甚至實行零地價出讓工業(yè)用地；即使是按工業(yè)用地評估的最低價出讓，最終還是通過諸如免稅、減稅、獎勵等方式返還給用地方。從2000年開始的開發(fā)區(qū)熱，其滾滾熱浪席卷中華大地，很多地方紛紛設(shè)立開發(fā)區(qū)，結(jié)果是開發(fā)區(qū)開而不發(fā)，引發(fā)了土地征而不用或者多征少用、規(guī)劃失控、布局零亂、重復(fù)建設(shè)、效益低下等諸多問題。在這輪熱潮中，一些地區(qū)5年時間就用完了15年的規(guī)劃用地指標。至2004年7月，全國共清理各類開發(fā)區(qū)6 866個，其規(guī)劃用地面積達3.86萬km2，比現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積3.15萬km2超出了0.71萬km2。

4.耕地健康水平下降

在推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中，耕地健康水平下降主要體現(xiàn)在兩個方面：一是很多優(yōu)質(zhì)耕地被占用，耕地占補平衡過程中普遍出現(xiàn)“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象，導(dǎo)致耕地的生產(chǎn)能力下降，威脅著糧食安全；二是一些地區(qū)的土地和水資源受到不同程度的污染，威脅著食品安全。據(jù)“二調(diào)”(第二次全國土地調(diào)查)成果顯示，我國已有約334萬公頃的耕地遭到了重度污染。

5.土地政策基本取向難以實現(xiàn)

強調(diào)保護資源，但耕地保護難度大；強調(diào)保發(fā)展，但建設(shè)用地矛盾突出；強調(diào)保權(quán)益，但社會矛盾突出；強調(diào)重法治，但違法違規(guī)易發(fā)多發(fā)；強調(diào)強管理，但用地粗放浪費嚴重，凡此等等，導(dǎo)致中國的土地政策取向往往是令出不行，禁出不止。

回眸我國“十八大”前的城鎮(zhèn)化(不妨稱之為“舊型城鎮(zhèn)化”)，實際推行的是一系列城市偏向政策，大量的農(nóng)村土地資源流向城鎮(zhèn)，大量的資金集中到城鎮(zhèn)，尤其是大城市和特大城市。舊型城鎮(zhèn)化的實施與推進，我國城市建設(shè)水平得到了極大提高，而農(nóng)村，尤其是偏遠農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施依然落后；城市居民生活水平也得到了較大幅度的提高，而真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民收入提升的很少，農(nóng)民收入的提高絕大部分屬于工資性收入；農(nóng)民進城務(wù)工奉獻城市建設(shè)，但真正成為市民的微乎其微，即我國的城鎮(zhèn)化是以“三農(nóng)”奉獻資源(農(nóng)業(yè)低價奉獻農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)村低價奉獻土地資源、農(nóng)民低價奉獻勞動力)和排斥農(nóng)民進城為代價的。舊型城鎮(zhèn)化有速度、有力度，但重城市建設(shè)輕公共服務(wù)，重擴大規(guī)模輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重土地的城鎮(zhèn)化輕人口的城鎮(zhèn)化，質(zhì)量亟待提高。因此，中共“十八大”提出走新型城鎮(zhèn)化道路，就是擯棄舊的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，核心在于有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這就要求必須走產(chǎn)城融合的發(fā)展道路。

從城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化程度來分析，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，中國在推進新型城鎮(zhèn)化進程中必須要大量的建設(shè)用地來保障，這與堅守耕地底線似乎形成了一對矛盾。因此，我們要吸收發(fā)達國家的教訓(xùn)，走出一條“城鎮(zhèn)發(fā)展，耕地不減，土地利用效益提升”的路子。

三、基于新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護的新思維

(一)降低土地消耗強度，提高土地利用效益

中共“十八大”報告指出：“大幅降低能源、水、土地消耗強度，提高利用效率和效益?！边@是推進新型城鎮(zhèn)化進程中必須遵守的一條準則。

1.嚴控耕地消耗，保障其數(shù)量與質(zhì)量供給

(1)強化基本農(nóng)田保護，保障優(yōu)質(zhì)耕地供給

土地的養(yǎng)育功能源于耕地，即耕地養(yǎng)育了人類。中國是個農(nóng)業(yè)古國，具有上下五千年的農(nóng)業(yè)文明史。因此，按照耕作半徑、耕種序列和生產(chǎn)力水平，農(nóng)民總是優(yōu)先對居民點周邊的耕地進行投資，即城鎮(zhèn)周邊的耕地，絕大多數(shù)都凝聚了農(nóng)民幾百年甚至上千年的心血和汗水，是耕地中的精華。然而，隨著居民點的擴展，尤其是舊型城鎮(zhèn)化 “攤大餅”的發(fā)展模式，導(dǎo)致很多優(yōu)質(zhì)耕地被城鎮(zhèn)化了，補充的絕大多數(shù)是“生地”，質(zhì)量較差，從而導(dǎo)致耕地占補平衡過程中，補了數(shù)量，降了質(zhì)量。我國雖然進行了基本農(nóng)田劃定工作，但源于發(fā)展和利益的驅(qū)動，普遍將區(qū)位條件好、交通便捷的城鎮(zhèn)周邊耕地劃為有條件建設(shè)區(qū)，造成了耕地占補平衡過程中 “占優(yōu)補劣” 現(xiàn)象的發(fā)生。據(jù)研究：在耕地占補平衡的實施過程中，一些地方被占耕地質(zhì)量比補充耕地質(zhì)量要高3倍?；诖耍骷壵凇痘巨r(nóng)田保護條例》的指導(dǎo)下，依據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀慌c社會經(jīng)濟條件，對照第三輪土地利用總體規(guī)劃(2016—2020年)編制的基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃圖，按照定位、定點、定序和定量的要求，對現(xiàn)行劃定的基本農(nóng)田進行核查，在核查的基礎(chǔ)上進行補劃與重劃工作。通過核查、補劃與重劃，將與城市，尤其是大城市、特大城市毗連的優(yōu)等耕地、交通道路兩側(cè)的優(yōu)等耕地劃為永久基本農(nóng)田，走“衛(wèi)星城市、田園城市和都市農(nóng)業(yè)”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路，根除上一級政府只追求發(fā)展而不顧實際，強行將基本農(nóng)田指標壓至下一級政府，導(dǎo)致基本農(nóng)田保護面積與耕地實際面積倒掛、耕地保有量與耕地實有量倒掛以及基本農(nóng)田“上山、下?！钡瑞蠹病８骷壵蛏鐣几卣{(diào)查的成果圖和基本農(nóng)田規(guī)劃圖，接受監(jiān)督。對破壞耕地的行為，不管其動機如何均要依法追究其責(zé)任。

(2)深化征地制度改革，保障耕地數(shù)量供給

一是實施控制征地范圍的治本之策。要將征地范圍嚴格限定在不以盈利為目的的公共設(shè)施和公益設(shè)施項目內(nèi)。因此，要科學(xué)定義公益設(shè)施和公共設(shè)施用地，制定該類項目用地目錄，只有目錄內(nèi)的項目用地方能啟動征地程序，其他建設(shè)項目用地一律不予啟動征地程序。

二是要嚴格執(zhí)行“補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算”制度。任何建設(shè)占用耕地，無論是公益性項目還是公共設(shè)施項目，都要嚴格執(zhí)行“補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算”制度。對補充的耕地，不僅要進行認證，確定數(shù)量，更要進行評估，確定質(zhì)量。若被占耕地等級低于補充耕地等級，按1︰1補充；若被占耕地等級高于補充耕地等級，按1︰(1+1×級差系數(shù))補充[10]。

三是加快推進農(nóng)村建設(shè)用地入市進程，保障城鎮(zhèn)經(jīng)營性建設(shè)用地供給。深化征地制度改革的目標就是縮小征地范圍，其目的是為了建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，即在“四化”同步進程中，凡是不在“公益設(shè)施和公共設(shè)施”項目用地目錄之內(nèi)的，即只要屬于城鎮(zhèn)經(jīng)營性建設(shè)用地，其指標必須通過市場取得，主要來源于農(nóng)村集體建設(shè)用地。

2.降低建設(shè)用地消耗強度，減少耕地占用

(1)制定政策，激勵城市編制和實施建設(shè)用地減量增長規(guī)劃

受“土地財政”的刺激，很多城市，只要談發(fā)展就得向外圍擴張，導(dǎo)致城市內(nèi)部土地大量閑置和低效利用。所以，要實現(xiàn)“保耕地、保生態(tài)、保建設(shè)”的“三?！蹦繕耍Ｕ辖?jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，既要制定激勵政策，也要制定約束政策，鼓勵和倒逼城市政府在“十三五”期間，編制城市建設(shè)用地減量增長規(guī)劃。通過實施建設(shè)用地減量增長規(guī)劃，減少城鎮(zhèn)化過程中占用耕地的規(guī)模。

(2)控制建設(shè)用地增量，挖掘建設(shè)用地存量

耕地的養(yǎng)育功能主要是通過土壤發(fā)揮的。土壤是由“地質(zhì)大循環(huán)”和“生物小循環(huán)”在對立統(tǒng)一的基礎(chǔ)上形成的。由母巖風(fēng)化形成土壤母質(zhì)，土壤母質(zhì)經(jīng)過成土過程形成自然土壤，自然土壤經(jīng)過人為熟化過程才能形成耕作土壤，這是一個漫長的自然與經(jīng)濟過程。據(jù)俄羅斯土壤學(xué)家威廉斯研究，每形成1cm厚的自然土壤需300—500年，再由人工培育，將“生土”變成“熟土”需要的時間則更長此，即耕地既是資源，也是資產(chǎn)。所以，新增建設(shè)用地占用耕地的代價包括資源價值和資產(chǎn)價值，以及耕地的生萬公頃態(tài)價值等，其地價應(yīng)遠遠大于存量土地，但現(xiàn)實是使用城市存量建設(shè)用地的代價要遠遠高于增量，從而誘使土地使用者選擇增量土地，導(dǎo)致城市“攤大餅”外圍擴張，既侵占耕地，其內(nèi)部土地利用粗放，城市建設(shè)質(zhì)量不高。因此，要科學(xué)地構(gòu)建增量土地地價測算指標體系，將新增建設(shè)用地的地價提高到合理的水平，從供給側(cè)驅(qū)動用地者走內(nèi)涵挖潛的道路，不僅降低了建設(shè)用地消耗強度，提升了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，而且保護了耕地。

(二)建立與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營相適應(yīng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)新機制

依據(jù)中國農(nóng)村的實際，借鑒國外和我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的基本單位還是以家庭經(jīng)營為主體。因為家庭經(jīng)營既能適應(yīng)勞動密集型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也能適應(yīng)科技密集型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是符合中國農(nóng)村實際的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。在美國，家庭農(nóng)場占農(nóng)場總數(shù)的90%，其他農(nóng)場(包括合伙制和公司制)占的比例很小。即使是公司制農(nóng)場，也是以家族公司為主，約占85%左右。

中國人口高峰時將達到16億人，之后將處于平穩(wěn)或略有下降狀態(tài)。前述，中國適宜的城鎮(zhèn)化率在70%～75%之間，即中國農(nóng)村將在很長一段時期內(nèi)保持4.5億人左右，即依據(jù)中國農(nóng)村的資源稟賦和4.5億農(nóng)村人口的國情，其農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式既不能采用大規(guī)模農(nóng)場的發(fā)展模式，也不能采用小農(nóng)戶與大規(guī)模農(nóng)場混存的“雙元化”發(fā)展模式。中共十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)：“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新?！币簿褪钦f，在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中，中共中央審時度勢，清醒地認識到家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的基礎(chǔ)性地位。因此，推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，必須以農(nóng)民家庭經(jīng)營為主體，以其他形式，包括公司法人大規(guī)模地流入農(nóng)地為補充，形成主體明確、層級分明的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，絕大多數(shù)農(nóng)民決不能因為土地流轉(zhuǎn)而淪為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人。因此，必須通過立法等程序提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)的門檻，限制工商資本到農(nóng)村去爭奪耕地經(jīng)營權(quán)，這也是保障糧食安全的需要。據(jù)調(diào)查，企業(yè)流入土地后種糧食的少，經(jīng)營苗圃和樹木的多?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》雖然指出“鼓勵和引導(dǎo)工商業(yè)資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，并不是指任何公司法人都允許到農(nóng)村去以投資農(nóng)業(yè)的名義爭奪農(nóng)民土地。公司法人流入土地后，必須依法經(jīng)營現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。所以，為防止公司法人蓄意掠奪農(nóng)村土地資源的不端行為，必須建立“以家庭經(jīng)營為主體，其他形式為補充，準入與監(jiān)控制度為保障”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)新機制。

土地流轉(zhuǎn)準入制度的核心是對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行資格認證，包括其信譽度、資金運營狀況、是否具備經(jīng)營現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)的條件和能力及管理水平等。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級政府要組織編制村級詳細規(guī)劃，解決詳細規(guī)劃缺位問題。村級詳細規(guī)劃的土地用途要落實到具體地塊，任何新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必須嚴格依規(guī)用地，確保流轉(zhuǎn)土地“農(nóng)地農(nóng)用”，高效利用。通過土地流轉(zhuǎn)，培育大批農(nóng)場主，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保障新型城鎮(zhèn)化順利推進。

土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控制度就是運用現(xiàn)代科技手段，包括天上看、地下查、網(wǎng)上管、群眾監(jiān)督與舉報等，重點監(jiān)控土地用途和經(jīng)營水平，發(fā)現(xiàn)不依規(guī)或粗放利用土地者，采取警告、整改、罰款和收回土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)等懲罰措施，并依法追究破壞耕地行為人的責(zé)任。

(三)實施耕地健康養(yǎng)護工程，保障安全食品供給

耕地不健康主要源于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。所以，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，全面開展耕地“體檢”工程是一項最大的民生工程[11]。

1.實施耕地體檢常態(tài)化，從供給側(cè)保障食品安全

我國糧食在實現(xiàn)“十二連豐”的同時，卻因糧價下跌，挫傷了農(nóng)民種糧積極性。糧價下跌的原因之一是糧食的供給結(jié)構(gòu)不合理，即糧食總量解決了，但品質(zhì)和品種等卻不盡如人意。解決糧食供給結(jié)構(gòu)的目標不僅是要讓人們吃飽，更重要的是要讓人們吃好。否則，消費者寧愿花高價買國外的食品。因此，政府要下大力氣實施耕地體檢常態(tài)化，定期發(fā)布耕地質(zhì)量狀況，強制執(zhí)行進入流通領(lǐng)域的糧食必須在包裝上印制耕地體檢報告單，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)原產(chǎn)地品牌，從糧食供給側(cè)提供食品安全信息。

2.實施耕地健康養(yǎng)護程序化，保障用于藏糧的優(yōu)等地供給

首先，對健康土地要全程實行綠色養(yǎng)護工程，即不僅要合理投入生產(chǎn)要素，實行集約經(jīng)營，保持土地產(chǎn)能穩(wěn)中有升，而且要實行綠色的生產(chǎn)過程，包括合理施肥、生物防治病蟲害、利用潔凈的水源灌溉、引進安全種子等。

其次，對亞健康土地，要區(qū)別不同類型采取不同的“治療”方案。對“無病體不壯”的土地，不僅要采用健康土地的養(yǎng)護工程，而且重點要實施土地生態(tài)整治，通過提升土地肥力實現(xiàn)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)；對“體壯有小病”的土地，除杜絕污染源，防止再次污染外，重點對其進行修復(fù)，清除耕地體內(nèi)“垃圾”，提升食品的安全度；對“體弱有小病”的土地，要采取提升地力與修復(fù)并重的舉措，整體提升耕地健康水平。

最后，對不健康的土地，要本著邊修復(fù)、邊利用和先易后難的原則，制定和實施土地修復(fù)規(guī)劃。要加強農(nóng)產(chǎn)品原產(chǎn)地和流向的監(jiān)控與管理，在不健康土地沒達到修復(fù)標準前，杜絕其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品進入食品流通領(lǐng)域，只能用于發(fā)展生物質(zhì)能源等工業(yè)用途。

(四)制定涉地指標省域內(nèi)跨市有償調(diào)劑和“地隨人走”的政策

《土地管理法》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少?！奔锤乜偭坑墒〖壢嗣裾撠?zé)，確保省域范圍內(nèi)耕地總量不減少。所以，要解放思想，依照《土地管理法》的規(guī)定，在確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低的前提下，放開建設(shè)用地指標和耕地保護指標等“涉地指標”在省域內(nèi)跨市有償調(diào)劑的口子，尤其是要實施“地隨人走”的政策，推進省內(nèi)“異地城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，同步推進“人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化”，既保護耕地，又為農(nóng)業(yè)大區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化創(chuàng)造條件。

省域內(nèi)實施涉地指標跨市有償調(diào)劑和“地隨人走”的政策不會造成耕地質(zhì)量水平下降和地區(qū)發(fā)展不平衡。相反，還會提升耕地質(zhì)量，實現(xiàn)省域內(nèi)經(jīng)濟社會均衡發(fā)展。如安徽省目前城鎮(zhèn)化的主要問題是：第一，區(qū)域差距大。即皖江城市帶的城市化率和皖北城市群的城鎮(zhèn)化率相差10個百分點以上；合肥、蕪湖、馬鞍山和銅陵等四個核心城市的城市化率超過了60%，而阜陽、宿州不到40%。第二，人口分布與資源分布不匹配。皖北地區(qū)的人口多，水資源缺乏。第三，城鎮(zhèn)規(guī)模和結(jié)構(gòu)不合理。合肥的城市首位度只有24.1%，低于中部地區(qū)的武漢和長沙。因此，安徽省城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，首先是大量縮減皖北的農(nóng)業(yè)人口，推進農(nóng)地尤其是耕地流轉(zhuǎn)，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；其次是將皖北縮減的農(nóng)業(yè)人口設(shè)法導(dǎo)入到皖中和沿江地區(qū)城市群，提升該地區(qū)的城市首位度，實現(xiàn)省域內(nèi)異地城鎮(zhèn)化，其中的關(guān)鍵是要破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標緊缺的難題。目前，皖中和沿江地區(qū)城市群，用地指標緊缺，難以通過挖掘存量建設(shè)用地得到解決。因此，安徽省若能實施“人地掛鉤”政策來實現(xiàn)南北土地指標的合理漂移，不僅會優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，而且會大大促進“四化”同步推進的進程。

參考文獻：

[1] 百度文庫.中國城市化率(1949—2011年)[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/7b497a2b915f804d2b 16c18a.html.

[2] 於忠祥.以土地保障政策推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化.江淮，2015(3)：34-35.

[3]李銳.記全民大煉鋼鐵.長城，1997(6)：51-68//中共中央文獻研究室.建國以來重要文獻選編(第六冊).北京：中央文獻出版社，1993：12.

[4]陳甬軍.中國的城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)化研究.南方學(xué)術(shù)，2004(4)：23-29.

[5]牛鳳瑞，潘家華，劉治彥.中國城市發(fā)展30年.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2009：1.

[6]任發(fā).世界人口發(fā)展大趨勢.決策與信息，2014(4)：30-33.

[7]王洪濤.我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的區(qū)域差異及對策.中國商貿(mào)，2013(10)：191-192.

[8]于曉濱，裴東慧.世界城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程及趨勢.時代金融，2013(12下旬刊)：341.

[9]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗[N/OL]．人民日報，2012-11-09(1).

[10] 於忠祥.規(guī)范征地程序，保障農(nóng)民權(quán)益(在安徽省政協(xié)十一屆三次會議第二次大會上的發(fā)言)[EB/OL].[2015-01-27].http://news.hexun.com/2015-01-27/172791575.html.

[11] 於忠祥. 抓好土地健康體檢[N/OL]．人民日報，2014-01-08(16).

Utilization and Protection of Farmland under the Background of New Urbanization

YU Zhongxiang1,2，LI Dingtong1,2

(1. School of Economics and Management, Anhui Agricultural University, Hefei 230036,China;2. Institute of Land and Resources, Hefei 230036,China)

Abstract:Since the founding of New China,urbanization in the country have undergone six phases, and showed the characteristics of undulation, falling behind world level, depending on government’s promotion as well as regional imbalance. And there appear many problems with the utilization of land in the course of urbanization, including “eating one’s corn in the blade”, flow of land revenue to cities and towns, overdevelopment of land resources, deterioration of the quality of farmland, difficulties in realizing the fundamental objectives of land policies, etc. Therefore, the protection of farmland under the background of new urbanization should refer to some new thoughts: reducing land abuse, improving the efficiency of land utilization, establishing a new mechanism of farmland transfer matched with the optimum-scale farm management, carrying out the project of farmland maintenance, guaranteeing the supply of safe foods, and formulating the policies of paid swap of land quota between cities within a province and the policies of “l(fā)ands traveling with people”.

Key words:new urbanization; farmland utilization; farmland protection

收稿日期：2015-11-18

基金項目：安徽省國土資源軟科學(xué)研究項目資助(財建[2015]801號：《基于新型城鎮(zhèn)化視角的土地利用總體規(guī)劃修改研究》)

作者簡介：於忠祥(1959-)，男，安徽巢湖人，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院、國土資源研究所教授。李丁童(1991-)，女，內(nèi)蒙古烏海人，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號：F291.1；F323.211

文獻標識碼：A

文章編號：1009-2463 (2016)02-0001-08