◎謝雙成

“十三五”時期杭州都市圈發(fā)展思路及對策研究

◎謝雙成

杭州都市圈將進入新的發(fā)展階段，厘清“十三五”時期杭州都市圈的發(fā)展思路具有重要的戰(zhàn)略意義。本文通過回顧“十二五”時期杭州都市圈發(fā)展情況，分析了“十三五”時期杭州都市圈發(fā)展面臨的機遇與挑戰(zhàn)，認為杭州都市圈跨行政區(qū)劃協(xié)調(diào)機制仍需完善，杭州中心城市輻射帶動能力有待提高，都市圈一體化體制機制和政策配套有待破題，并從提高競爭力、激發(fā)內(nèi)生力、突出民生等方面提出推動“十三五”杭州都市圈發(fā)展的對策建議。

杭州都市圈 “十三五”時期 體制機制 協(xié)作發(fā)展

杭州都市圈建設(shè)自2007年5月啟動以來，綜合競爭力不斷增強。2014年，杭州都市圈實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值18775.75億元，占全省的比重為46.8%，同比增長7.9%。在全國各都市圈中，GDP增速僅次于上海都市圈、廣州都市圈，高于首都都市圈0.3個百分點。2015年上半年，杭州都市圈實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值9139.43億元，同比增長8.7%，占全省的比重上升至47.4%。隨著杭州都市圈轉(zhuǎn)型升級綜合改革工作上升為國家改革試點，以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、“一帶一路”等國家戰(zhàn)略相繼實施，杭州都市圈將邁入新的發(fā)展階段。在杭州都市圈發(fā)展即將進入“十三五”階段之際，進一步厘清都市圈發(fā)展思路，完善杭州都市圈的有效協(xié)調(diào)合作機制，健全高層級跨區(qū)域治理機制，有著十分重要的現(xiàn)實意義。

一 “十二五”時期杭州都市圈發(fā)展的回顧

“十二五”期間，杭州都市圈建設(shè)以“規(guī)劃共繪、交通共聯(lián)、市場共構(gòu)、產(chǎn)業(yè)共興、品牌共推、環(huán)境共建、社會共享、體制共創(chuàng)”為抓手，形成了良好的合作協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建起了較完善的合作共享體系，推進了都市圈一體化發(fā)展，促進了域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和民生改善。

（一）合作協(xié)調(diào)機制基本形成

目前，杭州都市圈已經(jīng)形成層次分明、分工明確、運作規(guī)范、支撐有力的區(qū)域協(xié)調(diào)與聯(lián)動機制。以“市長聯(lián)席會議決策機制、政府秘書長工作會議協(xié)商機制、協(xié)調(diào)會辦公室議事機制、專業(yè)委員會和部門聯(lián)席會議項目合作執(zhí)行機制”為框架的政府協(xié)調(diào)機制已具制度化、常態(tài)化、高效化。同時，探索建立了共青團、民主黨派、行業(yè)協(xié)會等社會組織參與的跨地區(qū)聯(lián)席會議制度，引導多方聯(lián)動，形成了社會組織、專家咨詢、企業(yè)家和行業(yè)協(xié)會積極參與的合作機制，杭州都市圈的合作模式逐漸從條塊分割走向協(xié)同合作，達成多元共識的協(xié)調(diào)發(fā)展模式。

（二）合作共享體系不斷深化

“十二五”期間，杭州都市圈出臺了《杭州都市經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃》，通過了《杭州都市圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會章程》，簽署了《推進杭州都市經(jīng)濟圈一體化行動綱要》等文件，形成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游合作、環(huán)境共治、綜合交通等一系列專項規(guī)劃，先后成立并啟動了規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、旅游、交通、環(huán)保、宣傳等15個專業(yè)委員會，以及文化、衛(wèi)生、體育、科技等8個聯(lián)席會議制度。每年啟動完成跨區(qū)域合作項目30個以上，累計完成合作項目255個，合作領(lǐng)域不斷拓展，合作成果全面顯現(xiàn)，共享體系深入發(fā)展。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級初現(xiàn)成效

“十二五”期間，杭、湖、嘉、紹四市協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工，在資源優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和區(qū)域重大項目建設(shè)方面加強政策規(guī)劃與市場引導，傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)改造提升加速，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到進一步優(yōu)化。目前杭州都市圈第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)過半，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型遞次推進，結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯現(xiàn)。

（四）一體化推進進程不斷加快

一批跨區(qū)域重大交通設(shè)施相繼建成，“五線一樞紐”高鐵網(wǎng)絡(luò)初具雛形，都市圈城際軌道交通一期項目加快籌建，城際公交互聯(lián)互通范圍不斷擴大，都市圈公交一體化效應逐步顯現(xiàn)，一體化交通網(wǎng)絡(luò)不斷完善。環(huán)保跨界聯(lián)合執(zhí)法、邊界建設(shè)項目聯(lián)合審批制度等環(huán)境共保機制不斷完善，都市圈大氣聯(lián)防聯(lián)控框架協(xié)議簽署。旅游聯(lián)合促銷、通信合作、人才培訓等市場一體化合作范圍不斷擴大。公共服務(wù)一體化建設(shè)不斷深入，上百家醫(yī)療機構(gòu)與省級異地就醫(yī)結(jié)算平臺聯(lián)網(wǎng)對接，都市圈城市醫(yī)保合作惠民利民的效果凸顯。

（五）多層級交流平臺運行良好

通過協(xié)調(diào)會辦公室、各專業(yè)委員會和聯(lián)席會議制度構(gòu)建層次豐富、結(jié)構(gòu)多元的各類活動平臺、研究平臺和宣傳平臺，初步形成杭州都市圈多層級的交流合作平臺框架?！笆濉逼陂g，組織實施長江三角洲城市合作專（課）題，先后牽頭完成了“幸福圈”研究、新型城鎮(zhèn)化研究、長三角公共服務(wù)均等化等課題。編撰出版了杭州都市圈藍皮書《杭州都市圈經(jīng)濟社會發(fā)展報告（2007～2012）》和《杭州都市圈發(fā)展報告（2014）》。組建杭州都市圈網(wǎng)站聯(lián)盟，實施區(qū)域品牌共塑共推戰(zhàn)略，積極提升區(qū)域品牌與區(qū)域文化競爭力。

二 “十三五”時期杭州都市圈發(fā)展面臨的機遇與挑戰(zhàn)

在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的引導下，我國各大都市圈（城市群）都在加快發(fā)展。京津冀、長三角、珠三角等國內(nèi)都市圈區(qū)域經(jīng)濟一體化趨勢日益明顯，集聚效應進一步彰顯，都市圈作為區(qū)域競爭的重要載體，已成為推動我國現(xiàn)代經(jīng)濟改革與發(fā)展的核心動力。2015年4月，國務(wù)院批復同意《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，未來武漢、長沙、南昌等都市圈（城市群）的發(fā)展步伐必將加快。國內(nèi)20余個都市圈在經(jīng)濟新常態(tài)下也呈現(xiàn)各自的特色和激烈競爭的發(fā)展格局。

（一）國內(nèi)都市圈發(fā)展的新態(tài)勢

1.國家層面的引領(lǐng)力進一步強化

我國是行政區(qū)經(jīng)濟，需要高層次的權(quán)威協(xié)調(diào)機構(gòu)來統(tǒng)籌各方利益、統(tǒng)一區(qū)域發(fā)展目標和規(guī)劃布局，以實現(xiàn)都市圈（城市群）協(xié)調(diào)發(fā)展。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀城市群一體化成為國家戰(zhàn)略；同年4月，國務(wù)院還批復同意了《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》。這些都體現(xiàn)了都市圈發(fā)展需要高層次的強力主導。

2.省級層面的統(tǒng)籌力進一步加強

都市圈（城市群）建設(shè)的政策法規(guī)等保障措施陸續(xù)推出。湖南省人大常委會出臺《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》以及相關(guān)的《區(qū)域規(guī)劃條例釋義》和《區(qū)域規(guī)劃條例實施細則》，廣西人大常委會出臺《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)條例》，從制度上保證了規(guī)劃實施和區(qū)域合作的法制化。一些跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和涉及面廣、項目主體多、協(xié)調(diào)難度大的項目，在省級層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下順利推進。例如，長株潭城市群已實現(xiàn)固定電話同號升位、公交一體運營，并統(tǒng)籌推進交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)經(jīng)濟廊道的建設(shè)和湘江水環(huán)境治理、投融資平臺構(gòu)建，以及社保一體化等綜合管理和服務(wù)；廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)已實現(xiàn)移動通信資費同城化、固定電話資費同城化、社會保障一卡通和銀行服務(wù)同城化。

3.都市圈分工協(xié)作體系中的經(jīng)濟協(xié)調(diào)力開始顯現(xiàn)

都市圈（城市群）的協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅需要政府行政力，而且需要利益補償和公共投資等經(jīng)濟協(xié)調(diào)力。財政性資金支持和設(shè)立政策性貸款、產(chǎn)業(yè)基金相結(jié)合，是目前國內(nèi)都市圈（城市群）采用的主要方式。例如，北部灣經(jīng)濟區(qū)設(shè)立了“重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金”（每年10億元），支持與重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；組建了廣西北部灣投資集團、廣西北部灣銀行，發(fā)起設(shè)立了廣西北部灣產(chǎn)業(yè)投資基金，引導與規(guī)劃功能定位相符的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。又如，武漢城市圈設(shè)立了“國開武漢城市圈建設(shè)發(fā)展基金”，重點投向武漢城市圈內(nèi)的區(qū)域整體開發(fā)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目等領(lǐng)域。

（二）杭州都市圈發(fā)展面臨的機遇

1.國家大力實施“一帶一路”戰(zhàn)略部署的重大機遇

黨的十八大以來，我國區(qū)域戰(zhàn)略格局發(fā)生重大變化，以長江經(jīng)濟帶、絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路為核心的新型“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略正從藍圖轉(zhuǎn)為實踐，逐步成為國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展的重要平臺。而國家大力實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，把城市群建設(shè)作為推進新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，都市圈作為城市群的重要基礎(chǔ)和核心載體，將成為推動我國區(qū)域新一輪發(fā)展、加快新型城鎮(zhèn)化的主要路徑。同時，新型城鎮(zhèn)化對杭州都市圈加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、促進資源優(yōu)化利用、提升環(huán)境質(zhì)量，以及建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制、促進各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展、強化綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)支撐等也帶來了難得的發(fā)展機遇。

2.杭州都市圈轉(zhuǎn)型升級綜合改革試點的戰(zhàn)略機遇

國家發(fā)改委批復杭州都市圈轉(zhuǎn)型升級綜合改革試點為都市圈在推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、改善資源要素市場化驅(qū)動、激發(fā)市場主體活力、提升創(chuàng)新驅(qū)動能力、整合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、加快優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等方面進一步深化改革提供了國家層面的指導支持。浙江省提出圍繞城市化發(fā)展戰(zhàn)略，推動縣域經(jīng)濟向都市區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，以提高省域中心城市的集聚輻射能力。杭州都市圈作為長三角城市群的重要板塊、浙江省四大都市圈的龍頭，對構(gòu)筑城鎮(zhèn)布局科學、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、市場體系完善、信息資源共享、交通體系完備、基本政策統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟共同體提出了新要求。在此背景下，杭州都市圈的協(xié)同發(fā)展將再次迎來重大機遇。

3.跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)落戶杭州先行先試的機遇

2015年3月7日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于同意設(shè)立中國（杭州）跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)的批復》，標志著全國唯一的跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)正式落戶杭州，這也是國務(wù)院批復在杭州實施的首個國家戰(zhàn)略。綜合試驗區(qū)的設(shè)立為杭州都市圈打造跨境電子商務(wù)完整的產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)鏈，通過制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和協(xié)同發(fā)展，破解深層次矛盾和體制性難題賦予了先行先試的難得機遇。杭州有以阿里巴巴、網(wǎng)易、華三等為代表的領(lǐng)先業(yè)界的電子商務(wù)與信息軟件服務(wù)企業(yè)，特別是阿里巴巴在紐交所的成功上市，不僅讓其成為全球市值居第二位的互聯(lián)網(wǎng)公司，而且讓世界看到了杭州互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的強勁實力。杭州都市圈可以利用國家政策和自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，輻射帶動，產(chǎn)業(yè)集聚，立足全國，走向世界。

（三）杭州都市圈發(fā)展存在的問題

目前，國內(nèi)都市圈（城市群）正在迅猛發(fā)展，中央批準頒布了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，京津冀都市圈發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，珠三角、長三角城市群與周邊區(qū)域合作發(fā)展也出現(xiàn)了新態(tài)勢。長三角區(qū)域合作格局與經(jīng)濟版圖重新構(gòu)建，城市群的擴容和整合、合作領(lǐng)域的拓寬和深化、國際產(chǎn)業(yè)格局的調(diào)整與重組、網(wǎng)絡(luò)時代信息化與“互聯(lián)網(wǎng)+”的深化，以及黨的十八大提出的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，都對杭州都市圈的發(fā)展提出了新的要求。杭州都市圈亟待解決的突出問題包括以下幾個方面。

1.杭州都市圈跨行政區(qū)劃協(xié)調(diào)機制仍需完善

省級協(xié)調(diào)機制作用有待進一步發(fā)揮。杭州都市圈規(guī)劃的推進實施在省級層面缺少剛性，實施計劃及對部門和地方的監(jiān)督考核機制不夠健全，城市間協(xié)調(diào)機制作用有待進一步加強，融合互動以政府層面推進為主，協(xié)調(diào)主體和手段相對單一，導致杭州都市圈跨區(qū)域項目在統(tǒng)籌推進能力方面尚顯不足，亟須省級層面予以推進。

2.杭州中心城市輻射帶動能力有待加強

與同為都市圈核心城市的成都、南京、武漢等相比，杭州這一城市的國際化程度還不高，輻射帶動能力不強。同時，與北京、蘇州等中心城市加快推進行政區(qū)劃調(diào)整、提升中心城市功能相比，杭州行政區(qū)劃調(diào)整的速度還比較慢，面臨區(qū)行政區(qū)劃與發(fā)展空間不匹配的矛盾。例如，濱江區(qū)是杭州國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)所在地，發(fā)展空間基本開發(fā)完畢，面臨發(fā)展空間不足等問題；青山湖科技城與未來科技城在發(fā)展目標、功能定位等方面存在相似性，由于分屬于不同行政區(qū)劃，極易造成資源浪費。

3.都市圈一體化體制機制和政策配套有待破題

如何以推進杭州都市圈轉(zhuǎn)型升級綜合改革試點工作為抓手，著力實施一批具有突破性的改革事項和政策配套，推進杭州都市圈融合互動發(fā)展？這方面的政策法規(guī)約束尚未建立，產(chǎn)業(yè)合作機制和利益協(xié)調(diào)機制尚未形成。

三 推動“十三五”時期杭州都市圈發(fā)展的對策研究

“十三五”是我國實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標的關(guān)鍵五年?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出，“要推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，“培育若干帶動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的增長極”。在國家加快“一帶一路”布局和長江經(jīng)濟帶建設(shè)的戰(zhàn)略背景下，浙江省參與長三角世界級城市群建設(shè)的主體是都市圈，以大都市為核心的都市經(jīng)濟圈的競爭已經(jīng)成為國家和區(qū)域競爭的主要表現(xiàn)形式。杭州都市圈作為浙江省四大都市圈的重要成員之一，在長三角、浙江省發(fā)展中的地位舉足輕重?！笆濉睍r期，應進一步將杭州都市圈發(fā)展作為浙江省優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提升長三角城市群戰(zhàn)略地位的重要戰(zhàn)略，將杭州都市圈的發(fā)展放在省級乃至國家戰(zhàn)略層面予以推動，以發(fā)揮其在全省創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型升級中的龍頭帶動示范作用。杭州市要抓住國家全面推進“一帶一路”戰(zhàn)略和深入推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，以及國務(wù)院批復實施杭州都市圈轉(zhuǎn)型升級綜合改革試點的重要契機，以全面深化改革為動力，以經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級為主線，以資源要素市場化配置改革為突破口，以激發(fā)市場主體活力、提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)驅(qū)動能力、增強都市圈發(fā)展?jié)摿殛P(guān)鍵，按照《杭州都市圈發(fā)展規(guī)劃》總體要求，發(fā)揮好杭州對杭州都市圈的輻射帶動功能和先行示范作用，著力在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得實質(zhì)性突破。加快推進杭州“一基地四中心”建設(shè)，提升杭州都市圈務(wù)實合作與一體化進程效果，在杭州都市圈率先建立充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發(fā)展的體制機制。努力將杭州都市圈建設(shè)成為具有較強國際競爭力的世界第六大城市群重要板塊、亞太地區(qū)重要的國際門戶、全國科學發(fā)展和諧發(fā)展先行區(qū)和浙江創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新核心區(qū)。

（一）提高競爭力，進一步提升杭州都市圈的貢獻度

堅持協(xié)同發(fā)展導向，明確符合新形勢的目標定位，努力提升杭州都市圈在社會經(jīng)濟發(fā)展、新型城市化和深化改革方面的貢獻度。

1.發(fā)揮市場作用，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新格局

共同加強產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作?？茖W確立都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，借鑒負面清單管理模式，強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導，探索建立有差別的產(chǎn)業(yè)準入機制，共同制定都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向目錄和空間指引以及招商引資、產(chǎn)業(yè)布局、財稅支持、要素保障等方面的政策措施，防止產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低水平重構(gòu)。明確各城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，按照“研發(fā)在中心城市、制造在周邊區(qū)域，孵化在中心城市、轉(zhuǎn)化在周邊區(qū)域”的思路，杭州市圍繞“一基地四中心”建設(shè)，加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及金融服務(wù)業(yè)、總部經(jīng)濟等高端產(chǎn)業(yè)，打造輻射帶動都市圈產(chǎn)業(yè)升級的動力源；副中心城市根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)突出建設(shè)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群核心區(qū)，推動副中心城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與杭州等其他城市形成互補共生和聯(lián)動發(fā)展的格局；節(jié)點縣（市、區(qū)）重點建設(shè)高附加值制造基地。

共同促進產(chǎn)業(yè)一體化布局。鼓勵優(yōu)勢企業(yè)跨區(qū)域兼并重組，促進形成差異發(fā)展、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)一體化空間布局，避免同構(gòu)競爭。以園區(qū)合作為突破口，探索以共建共享、托管、分區(qū)開發(fā)、戰(zhàn)略聯(lián)盟、整合提升等模式共建一批區(qū)域合作協(xié)作平臺，促進優(yōu)勢資源互補。充分發(fā)揮省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）及工業(yè)功能區(qū)的工業(yè)主平臺作用，制定都市圈工業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，明確各園區(qū)主導產(chǎn)業(yè)，增強園區(qū)間的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，促進園區(qū)外企業(yè)向園區(qū)集聚，促進產(chǎn)業(yè)集約集聚發(fā)展。以國家發(fā)展長江經(jīng)濟帶為契機，整合、規(guī)劃湖州港、杭州港、嘉興港和紹興港。積極拓展海河聯(lián)動，探索建設(shè)國家級內(nèi)河型臨港經(jīng)濟試驗區(qū)。

共同優(yōu)化產(chǎn)業(yè)協(xié)作環(huán)境。通過加強都市圈產(chǎn)業(yè)導向政策、產(chǎn)業(yè)園區(qū)資源共享等方式，進一步優(yōu)化都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展和分工協(xié)作環(huán)境。健全產(chǎn)業(yè)合作利益共享機制。以企業(yè)搬遷、園區(qū)共建、區(qū)域聯(lián)動開發(fā)等為突破，制定和完善跨地區(qū)稅收分成和經(jīng)濟指標統(tǒng)計辦法，健全都市圈產(chǎn)業(yè)合作利益共享機制。建立健全園區(qū)資源共享機制。建立“杭州都市圈產(chǎn)業(yè)園區(qū)聯(lián)盟”，推進各園區(qū)資源共享、信息互通、成果互認，加快形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)資源共享機制。

2.發(fā)揮區(qū)域創(chuàng)新力，構(gòu)建驅(qū)動新機制

加強創(chuàng)新型區(qū)域建設(shè)。積極推進國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，進一步統(tǒng)籌整合科技資源，支持以杭州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)為核心，打造國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，并力爭將國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的范圍擴展到杭州都市圈內(nèi)國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，打造面向全球的新一代創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。深入開展浙江省產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新綜合試點建設(shè)，加快四市國家創(chuàng)新型試點城市建設(shè)，深化杭、湖、嘉三市國家知識產(chǎn)權(quán)示范城市建設(shè)，推動紹興市創(chuàng)建國家知識產(chǎn)權(quán)示范城市。提升杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、紹興國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和一批省級技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的自主創(chuàng)新能力。

加快科技成果產(chǎn)業(yè)化。加強區(qū)域科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)體系建設(shè)，深化區(qū)域產(chǎn)學研合作，設(shè)立都市圈創(chuàng)業(yè)投資風險基金，推動區(qū)域內(nèi)科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。引導創(chuàng)新資源向企業(yè)集聚，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入力度，提高企業(yè)研發(fā)機構(gòu)設(shè)置率，支持企業(yè)承擔國家、省及跨區(qū)域重大科技項目，提高企業(yè)創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化能力。加強區(qū)域科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)體系建設(shè)，建立集研發(fā)、集成應用、成果產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)品商業(yè)化于一體的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈，推動科技創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新相結(jié)合。鼓勵龍頭企業(yè)與高等院校和科研院所組建跨區(qū)域合作的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟或新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新合作組織，依托杭州市高校，探索建設(shè)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新基地，重點開展關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。

共建共享科技創(chuàng)新平臺。以科技資源相互開放和共享、公共服務(wù)跨區(qū)域互認、都市圈共享共用科技工作平臺建立、創(chuàng)新載體聯(lián)合共建為重點，推動科技創(chuàng)新平臺的共建共享。引導和推動都市圈內(nèi)創(chuàng)新載體、科技創(chuàng)新服務(wù)平臺、科技信息機構(gòu)、科技經(jīng)濟基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等科技資源相互開放和共享科技服務(wù)跨區(qū)域互認并在考核中予以認可。突破行政區(qū)劃的束縛，建立都市圈共享共用科技工作平臺，推進都市圈內(nèi)大中型骨干企業(yè)與高校、科研院所合作建設(shè)技術(shù)研發(fā)機構(gòu)，以及與博士后工作站聯(lián)合實施重大科技攻關(guān)項目。建立聯(lián)合共建創(chuàng)新載體、結(jié)對共建孵化器等創(chuàng)新載體共建機制。

3.集聚高端要素，發(fā)揮人才資源新作用

深化杭州都市圈在人才引進、培養(yǎng)和使用上的合作，建設(shè)人才集聚創(chuàng)新平臺，進一步完善評價制度和激勵機制，打造人才集聚高地。實施都市圈高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進計劃，完善“政府+企業(yè)+人才+中介”的立體引才網(wǎng)絡(luò)，搭建都市圈聚才平臺和人才信息庫，完善用才機制，做優(yōu)留才環(huán)境。探索建設(shè)人才管理改革試驗區(qū)，促進區(qū)域內(nèi)人才無障礙流動。強化創(chuàng)新人才激勵，深化以技術(shù)要素參與股權(quán)和收益分配為核心的激勵機制，支持高校、科研院所將科技成果產(chǎn)業(yè)化業(yè)績作為應用型研究人員職務(wù)晉升的主要依據(jù)，建立重創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實績、重社會和業(yè)內(nèi)認可的人才評價體系。建立統(tǒng)一人才服務(wù)體系。開展職業(yè)資格互認，推進養(yǎng)老、失業(yè)保險無障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)，打破人才壁壘，推動人才自由流動。

（二）激發(fā)內(nèi)生力，進一步提升杭州都市圈的融合度

加快形成目標同向、措施一體、優(yōu)勢互補、互利共贏的都市圈發(fā)展新格局，要進一步增強杭州都市圈的整體性、協(xié)調(diào)性和融合度。

1.加快推進都市圈綜合交通體系

構(gòu)建一小時半都市快速交通圈。突出綜合交通通道主軸，加強城際聯(lián)系，進一步加快杭州繞城高速公路西復線、杭長高速北延、錢江通道北接線、杭紹臺等高速公路建設(shè)。加快建立以杭州為中心的高效、便捷的鐵路運輸系統(tǒng)和杭、湖、嘉、紹之間的快速通道，形成“二十線八樞紐”鐵路網(wǎng)絡(luò)。全面推進杭州都市圈城際鐵路網(wǎng)建設(shè)項目，加快形成城際鐵路網(wǎng)絡(luò)。全面構(gòu)建杭城快速軌道交通網(wǎng)絡(luò)，并實現(xiàn)與高鐵網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)的“三網(wǎng)融合”。

加快都市圈交通樞紐建設(shè)。加強客運樞紐“零距離”換乘以及樞紐建設(shè)分工合作、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)筑布局科學合理、能級梯次銜接、功能相互配套的多層次客運樞紐體系，提升客貨運樞紐綜合運輸一體化水平。統(tǒng)籌貨運樞紐與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)的空間布局，優(yōu)化都市圈公路貨運場站（物流園區(qū)、物流中心），以信息服務(wù)為手段，有效銜接航空港、主樞紐港、鐵路樞紐場站、城市配送系統(tǒng)，形成由杭、湖、嘉、紹公路運輸樞紐貨運系統(tǒng)組成的綜合貨運樞紐，并具有現(xiàn)代物流服務(wù)功能的快速貨運系統(tǒng)。

積極推進都市圈智慧交通建設(shè)。完善交通信息資源云平臺，匯聚都市圈鐵路、水路、公路、空運、城市交通等全行業(yè)的數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)多種運輸方式和多部門的信息共享、操作流程與相關(guān)技術(shù)的標準化，逐步形成智能化、高效化的綜合運輸服務(wù)信息共享體系。借助杭州電子商務(wù)發(fā)達的優(yōu)勢，進一步強化交通物流信息集散地的功能，積極發(fā)揮湖、嘉、紹在本市域內(nèi)的樞紐功能。在整合交通信息資源的基礎(chǔ)上，進一步拓展為社會、為企業(yè)提供信息服務(wù)和開放資源的渠道，不斷提高綜合交通信息化服務(wù)的能力和水平。

2.創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施一體化模式

探索建立共建共享和銜接配套的協(xié)調(diào)機制，共同推進跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)區(qū)域一體化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。推進都市圈公益性文化體育設(shè)施的相互開放，探索以“就近服務(wù)、付費共享”為原則建立跨界地區(qū)環(huán)境設(shè)施共建共享制度，以“智慧城市”建設(shè)為契機協(xié)同建立人口信息庫、企業(yè)法人數(shù)據(jù)庫等共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺。協(xié)同構(gòu)建杭州都市圈環(huán)境保護體系，完善水、大氣聯(lián)防聯(lián)控體系，探索建立交界地區(qū)環(huán)境管理機制，謀劃成立界河共治專項小組，實現(xiàn)相鄰區(qū)域城市管理無縫對接。完善環(huán)境信息共享機制，消除區(qū)域接合部管理盲點。

3.積極推進區(qū)域市場一體化

推進要素市場一體化建設(shè)。借鑒武漢城市圈的做法，在省要素市場化配置改革擴面的基礎(chǔ)上，制訂金融、土地等生產(chǎn)要素市場一體化建設(shè)實施方案，明確促進生產(chǎn)要素按市場規(guī)律在城鄉(xiāng)之間、城市之間自由流動的目標、重點任務(wù)和工作舉措。借鑒京津冀產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展聯(lián)盟模式，搭建杭州都市圈區(qū)域要素市場一體化平臺，逐步形成覆蓋圈域的一體化產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)。以集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為重點，以縣為單位確定試點地區(qū)開展試點。探索建立一體化的存取款體系、支付與資金結(jié)算體系和信用體系，建立都市圈金融防范和協(xié)同處置機制。

加強資源要素市場化配置。發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)都市圈生產(chǎn)要素的合理流動和資源的優(yōu)化配置。以工業(yè)企業(yè)綜合經(jīng)濟效益評價排序為基礎(chǔ)，構(gòu)建統(tǒng)一的工業(yè)、服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)企業(yè)綜合評價指標體系，進行分領(lǐng)域、分行業(yè)排序，不斷完善差別化要素配置機制。探索建立水權(quán)、排污權(quán)跨區(qū)域跨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)讓交易機制和生態(tài)補償機制，積極開展排污權(quán)抵押貸款試點。開展都市圈新增用能量以及現(xiàn)有用能存量有償轉(zhuǎn)讓和交易試點，實現(xiàn)圈內(nèi)“等量置換”或“減量置換”的合作與交易。探索建立都市圈耕地占補平衡統(tǒng)籌調(diào)劑機制和低效土地市場化退出機制，盤活存量土地。

（三）突出民生，進一步提升杭州都市圈的幸福度

進一步推進杭州都市圈社會民生一體化，以共同的理想信念、強大的精神支柱、良好的道德規(guī)范，建設(shè)幸福和諧的杭州都市圈。

1.深入推進公共服務(wù)一體化

以深化“一卡通”、促進都市圈內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源和醫(yī)療資源的合作共享等為重點，深入推進公共服務(wù)一體化。著力實施圈內(nèi)公園年卡同城待遇；深化公交一體化，加快圈內(nèi)城際公交線路的互通；積極拓展杭州都市圈內(nèi)各地市民卡互通互用的路徑。探索杭州都市圈“一卡通”在公共交通、公共服務(wù)、旅游休閑、小額消費和個人征信等領(lǐng)域的應用，為都市圈市民創(chuàng)造更加便利的生活，并為政府提供信息化、智能化服務(wù)平臺，推進杭州都市圈社會民生共建共享。積極推進杭州都市圈固定電話、移動通信同網(wǎng)同價。

建立多元化跨區(qū)域教育合作模式。推廣名校集團化、教育共同體，積極搭建都市圈教育資源優(yōu)化共享的平臺，促進優(yōu)質(zhì)教育資源的合作與共享。整合都市圈區(qū)域內(nèi)師資培訓力量和資源，構(gòu)建中小學教師培訓資源合作共享機制。推進核心城市學校與副中心城市、節(jié)點縣市學校的掛鉤幫扶。有計劃地互相開放職業(yè)教育實習實訓基地和場所，逐步互相開放一些中職學校的招生市場，允許四市中職學?；ハ噙m量招收一些初中畢業(yè)生。促進區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育資源配置形成特色和品牌，推動職高層次人才的就業(yè)合理流向。

聯(lián)動推進智慧醫(yī)療建設(shè)。探索建立醫(yī)療資源、醫(yī)療診斷、醫(yī)療信息全域共享機制，推動區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域合作，實現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)合辦醫(yī)、設(shè)立分支機構(gòu)和選派名醫(yī)坐診。加強都市圈公共衛(wèi)生安全的協(xié)調(diào)合作，有效構(gòu)筑都市圈流動人群免疫屏障，推動常態(tài)下都市圈疫情防控部門間的合作，強化衛(wèi)生行政執(zhí)法職能，完善衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系。

2.建立區(qū)域品牌共建共享機制

建設(shè)共同的區(qū)域品牌、跨區(qū)域合作的項目品牌和活動品牌等，實現(xiàn)區(qū)域品牌、市場品牌的全面對接；通過統(tǒng)一的對外宣傳平臺，發(fā)揮輿論先導的作用，提升都市圈形象，擴大都市圈影響，打響都市圈經(jīng)濟先行、生活幸福、生態(tài)文明的區(qū)域品牌。以杭州都市圈為區(qū)域單位，積極參與長三角區(qū)域一體化，形成以杭州都市圈一體化為核心的多圈層大跨度合作格局，加強與省內(nèi)浙東經(jīng)濟合作區(qū)、閩浙贛皖九方經(jīng)濟協(xié)作區(qū)的聯(lián)系交流，建立緊密型合作關(guān)系；加強與長三角、環(huán)渤海、珠三角國內(nèi)三大區(qū)域的合作聯(lián)系，建立重點型合作關(guān)系；加大與南京都市圈、長株潭城市群、武漢城市群、海西經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域組織的溝通聯(lián)系，建立交流型合作關(guān)系。

3.制定幸福圈建設(shè)專項規(guī)劃并進行試點工作

提升杭州都市圈城市生活幸福度是一項長期工程，需要進行長時間的專題研究。發(fā)揮專家學者對城市生活幸福圈建設(shè)工作的指導作用，研究制定《杭州都市圈城市生活幸福圈規(guī)劃》，并進行幸福圈建設(shè)試點，逐步推廣到整個都市圈，可從有條件的海寧、蕭山、德清、臨安等縣（市、區(qū)）先行開展。通過若干年的共同努力，逐步實現(xiàn)杭州都市圈城市生活幸福圈目標。

四 杭州推動“十三五”時期杭州都市圈發(fā)展的保障舉措

（一）進一步加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度

1.加大國家和省級層面的支持力度

省級政府及相關(guān)部門對杭州都市圈的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是形成國家、省、市“三級聯(lián)動”推進機制、推進杭州都市圈融合互動發(fā)展的關(guān)鍵。建議加強省級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制作用，根據(jù)《浙江省杭州都市經(jīng)濟圈轉(zhuǎn)型升級綜合改革試點三年（2014～2016年）實施計劃》的要求，列出合作項目清單，建立省級部門責任考核機制，加強對四市和市縣職能部門的指導和政策支持，完善執(zhí)行三年實施計劃的機制，加大重大跨區(qū)域項目統(tǒng)籌力度。

2.完善內(nèi)部融合互動的協(xié)調(diào)機制

多元化的協(xié)商與多主體的參與機制，是提升都市圈合力的重要途徑。下一階段，在完善現(xiàn)有協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)上，要進一步提高各市、各節(jié)點縣（市、區(qū)）對都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展的重視程度，繼續(xù)創(chuàng)新、完善圈內(nèi)協(xié)調(diào)機制。建議加大各市推進都市圈發(fā)展的領(lǐng)導力度，理順都市圈協(xié)調(diào)會辦公室體制，強化協(xié)調(diào)會組織協(xié)調(diào)監(jiān)督推進的功能，推動節(jié)點縣（市、區(qū)）融合聯(lián)動常態(tài)化。鞏固深化提升都市圈專委會、聯(lián)席會議和行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮企業(yè)和市場的作用，建立跨區(qū)域項目實施平臺，探索促進區(qū)域合作的新型考核體系和激勵機制。

3.建立區(qū)域一體化發(fā)展評估考核機制

設(shè)計杭州都市圈發(fā)展競爭力指標體系，構(gòu)建區(qū)域一體化的政績評估考核體系，獨立設(shè)置都市圈一體化監(jiān)察評估委員會，對四市一體化決策執(zhí)行情況進行監(jiān)查和評估。創(chuàng)新相關(guān)職能部門考核體系，開展績效考核，確保規(guī)劃、決策和改革、執(zhí)行措施落到實處。動態(tài)考核都市圈一體化建設(shè)水平和相關(guān)各方責任。建議省委、省政府加大對杭州都市圈建設(shè)的協(xié)調(diào)指導力度，建立自上而下的區(qū)域一體化量化考核機制，確保各城市在發(fā)展定位、基礎(chǔ)設(shè)施布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面符合長三角規(guī)劃和都市圈規(guī)劃的要求。

（二）努力完善共建共享機制

1.建立重要資源統(tǒng)籌配置機制

建立建設(shè)用地集約供應保障體系，加強都市圈規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的銜接，強化土地集約利用，拓寬建設(shè)用地指標來源渠道，保障都市圈重點建設(shè)項目的用地需求。建立優(yōu)質(zhì)水供應源，實施若干重大區(qū)域性供（引）水工程，鼓勵缺水區(qū)域與水資源充裕區(qū)域進行水權(quán)交易，實現(xiàn)水源建設(shè)、庫區(qū)移民、工業(yè)異地開發(fā)的有機結(jié)合。

2.加大跨區(qū)域合作項目的推進力度

跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及民生合作項目涉及面廣、協(xié)調(diào)難度大，建議省級層面強化協(xié)調(diào)機制的運行常態(tài)化，省級部門在立項、土地、規(guī)劃、資金和法律支援等方面加大跨區(qū)域合作項目的推進力度。

3.探索利益共享的分配與補償機制

在推進杭州都市圈融合互動發(fā)展的過程中，建立健全互惠的利益調(diào)節(jié)機制和區(qū)域合作的新利益觀是促進都市圈政府合作的根本性動力。建議探索跨區(qū)域合作事項的利益分享機制和補償機制，同時，構(gòu)建杭州都市圈區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制。

（三）建立具有約束力的政策和法規(guī)體系

1.加大規(guī)劃實施的法律保障力度

借鑒長株潭城市群、廣西北部灣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗，由省人大常委會制定、出臺《杭州都市圈發(fā)展規(guī)劃條例》或《杭州都市圈發(fā)展規(guī)劃實施細則》，從制度上保證規(guī)劃的法制化和科學性，通過區(qū)域的共同立法和執(zhí)法來規(guī)范杭州都市圈建設(shè)，進一步加強環(huán)保、工商、文化市場等部門的統(tǒng)一執(zhí)法，提出區(qū)域一體化監(jiān)管的立法建議，建立四市利益協(xié)調(diào)機制或法規(guī)體系。

2.大力推進圈域公共政策的同城化

在全國統(tǒng)一的法律和政策體系的指導下，重點推進招商引資、土地批租、稅收、人才流動、社會保障、資源開發(fā)、信息共享等政策的同城化，保護市場規(guī)則的一致性。建立四市公共政策綜合評估機制，抓緊清理圈內(nèi)各市與一體化、同城化要求不相符的地方性政策及規(guī)范性文件。

3.繼續(xù)強化都市圈規(guī)劃協(xié)調(diào)作用

建立完善各地區(qū)、主要利益相關(guān)者規(guī)劃參與編制機制和規(guī)劃成果公示制度。在現(xiàn)有規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進軌道交通、“智慧城市”建設(shè)等專項規(guī)劃共編工作。

（四）多渠道籌措杭州都市圈發(fā)展資金

1.建立都市圈共同發(fā)展基金

積極發(fā)揮財政性資金的引導作用，由各市按照地區(qū)生產(chǎn)總值或地方財政收入的一定比例建立“杭州都市圈共同發(fā)展基金”，重點用于圈內(nèi)生態(tài)環(huán)境共保、上下游資源的合理利用與補償、區(qū)域公共服務(wù)均等化等領(lǐng)域，推進杭州都市圈重大領(lǐng)域合作的突破。

2.創(chuàng)新圈域發(fā)展融資新渠道

杭州都市圈是民間資本發(fā)達地區(qū)，允許通過投資基金、債券發(fā)行等方式推進區(qū)域合作發(fā)展。借鑒廣西北部灣產(chǎn)業(yè)投資基金的經(jīng)驗，建立“杭州都市圈產(chǎn)業(yè)投資基金”，推進建立圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系。通過發(fā)行區(qū)域性項目債券等方式，用于圈內(nèi)重大項目建設(shè)和規(guī)劃落實。設(shè)立都市圈創(chuàng)業(yè)投資風險基金，健全促進產(chǎn)學研合作風險共擔和利益共享機制。

3.加強城市商業(yè)銀行合作

建立杭州銀行、湖州銀行、嘉興銀行和紹興銀行之間的交流協(xié)作機制，通過市場化手段，進一步推進在銀行業(yè)務(wù)開展、資產(chǎn)及股權(quán)合作方面加強協(xié)作。

（責任編輯 方晨光）

作者謝雙成，杭州市人民政府副市長（郵政編碼 310026）。