■/李文杰　陳　晨

完善財(cái)政體制助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

■/李文杰陳晨

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，是宏觀調(diào)控的重要工具，財(cái)政體制又是國(guó)家治理體系的核心內(nèi)容。供給側(cè)改革無(wú)論是要重構(gòu)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，還是要去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，增需求等，都離不開(kāi)財(cái)政體制的改革。文章重點(diǎn)論述了為保證供給側(cè)改革的順利推進(jìn)，財(cái)政體制方面需要在理順中央與地方財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)上，在預(yù)算管理、稅收制度和財(cái)政收支等各個(gè)方面進(jìn)行一系列的制度創(chuàng)新。

財(cái)政體制改革供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

財(cái)政在國(guó)家治理中具有基礎(chǔ)性、支撐性、保障性作用。財(cái)政體制運(yùn)行不暢，供給側(cè)改革就難以推動(dòng)，只有不斷深化財(cái)政體制改革，才能為推進(jìn)供給側(cè)改革創(chuàng)造條件，開(kāi)辟路徑。

一、理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供前提

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，我國(guó)從中央到地方有多個(gè)層次，中央與地方的財(cái)政關(guān)系不協(xié)調(diào)，相互博弈，中央的精神就會(huì)在貫徹中逐層減弱，財(cái)政政策的執(zhí)行力就會(huì)降低，在制度層面損害中央權(quán)威，使供給側(cè)改革受阻。1994年實(shí)施的“分稅制”雖有其意義，但它在中央與地方的財(cái)政關(guān)系上卻留有后遺癥，它將財(cái)權(quán)上收，事權(quán)層層下移，致使中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，事權(quán)與支出責(zé)任不對(duì)應(yīng)。尤其到近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政收入增速回落，地方承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)又在增多，收支缺口加大，這一問(wèn)題越發(fā)突出。地方政府要么難有作為，要么只有舉債，致使債務(wù)包袱沉重，影響供給側(cè)改革的推進(jìn)。

推進(jìn)供給側(cè)改革，就要抓住財(cái)政體制改革這個(gè)牛鼻子，從調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系入手，完善財(cái)政治理體系，提高中央政策的執(zhí)行力和穿透力。在收入上，中央要給地方放權(quán)，配合營(yíng)改增的完善，合理確定中央和地方的分享比例，并把適合地方收入的稅種下劃給地方，以改善地方的收入來(lái)源。在支出上，要科學(xué)劃分中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央的事權(quán)和支出責(zé)任，并減少中央和地方職責(zé)交叉、共同管理的事項(xiàng)。各級(jí)政府都編制權(quán)力清單與責(zé)任清單，構(gòu)建規(guī)范嚴(yán)密、權(quán)責(zé)明確、激勵(lì)相容、互惠共贏、助推改革與發(fā)展的財(cái)政體制，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，這既有利于完善國(guó)家治理體系，提高國(guó)家治理能力，又有助于發(fā)揮財(cái)政的作用，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革順利進(jìn)行。

二、調(diào)整和完善稅收政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力機(jī)制重構(gòu)，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供基石

“所謂供給側(cè)改革，本質(zhì)上就是從財(cái)富的原點(diǎn)再出發(fā)，發(fā)掘經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的真動(dòng)力?！敝С纸?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體、生產(chǎn)要素、要素升級(jí)、結(jié)構(gòu)變動(dòng)、制度變革等。在生產(chǎn)力水平較低時(shí)，供不應(yīng)求，投入勞動(dòng)力、資本、土地等生產(chǎn)要素，就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)入中等收入階段后，尤其在供大于求的條件下，則需要重構(gòu)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力機(jī)制，改變過(guò)去依賴(lài)要素驅(qū)動(dòng)的方式，通過(guò)要素升級(jí)、結(jié)構(gòu)變動(dòng)和制度創(chuàng)新來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

當(dāng)前我國(guó)的供給不能滿足消費(fèi)升級(jí)換代的需要，原因在于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式粗放，技術(shù)水平低，創(chuàng)新能力弱，生產(chǎn)的多是低端產(chǎn)品。要改變這一狀況，從財(cái)政來(lái)講，就要不斷調(diào)整和完善稅收政策，加大對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的支持力度。如完善研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策；擴(kuò)大享受所得稅優(yōu)惠的高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定范圍；放寬減免所得稅的技術(shù)轉(zhuǎn)讓主體范圍等，以促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化，鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)科技創(chuàng)新投入，提升產(chǎn)品和服務(wù)品質(zhì)，提高全要素生產(chǎn)率。

我國(guó)近年也在不斷減稅，2016年又全面推開(kāi)“營(yíng)改增”改革，但企業(yè)的稅負(fù)依然較重，還要進(jìn)一步采取措施。如“營(yíng)改增”的繼續(xù)完善；進(jìn)一步擴(kuò)大小微企業(yè)免征范圍；繼續(xù)清理規(guī)范涉企收費(fèi)，取消、歸并、減免政府性基金，合理降低行政事業(yè)性服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，清理整頓與行政職能掛鉤且無(wú)法定依據(jù)的中介服務(wù)收費(fèi)，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，清理行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)違法違規(guī)強(qiáng)制企業(yè)付費(fèi)參加考核評(píng)比、表彰、贊助捐贈(zèng)等項(xiàng)目，以降低企業(yè)制度性交易成本；要使財(cái)政與金融分家，幫助企業(yè)降低融資成本；清理規(guī)范公路收費(fèi)，降低企業(yè)物流成本；完善最低工資調(diào)整機(jī)制，統(tǒng)籌兼顧企業(yè)承受能力和保障勞動(dòng)者最低勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)益，合理確定最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度和頻率，階段性降低社保繳費(fèi)和公積金繳存比例，降低企業(yè)人力成本等。通過(guò)這些改革促使企業(yè)降成本，增效益。

三、完善預(yù)算管理制度，為實(shí)現(xiàn)供給側(cè)改革目標(biāo)提供保證

當(dāng)前我國(guó)不僅總供給大于總需求，供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)也不對(duì)應(yīng)，產(chǎn)能大量過(guò)剩，其原因都與財(cái)政體制有關(guān)。從總量看，供大于求的直接原因是為應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)，國(guó)家出臺(tái)了4萬(wàn)億的一攬子計(jì)劃，大量增加財(cái)政投資，并帶動(dòng)社會(huì)投資。從結(jié)構(gòu)看，我國(guó)供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不對(duì)應(yīng)，除因企業(yè)技術(shù)水平低，創(chuàng)新能力弱，主要生產(chǎn)低端產(chǎn)品外，也與財(cái)政偏重投資有關(guān)。財(cái)政的內(nèi)容與功能具有多樣性，若舉措不當(dāng)，就可能功能錯(cuò)位。如刺激需求，投資的效果更明顯，而調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)，稅收更具有優(yōu)勢(shì)。過(guò)去偏重投資雖能增加需求，但難以解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，原因在于市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，政府能預(yù)測(cè)宏觀發(fā)展趨勢(shì)，卻很難全面、真實(shí)、準(zhǔn)確了解具體的市場(chǎng)狀況，在我國(guó)財(cái)政“軟約束”。政府決策缺乏有效制約的條件下，財(cái)政投資就容易沖動(dòng)，盲目拍板，不符合市場(chǎng)需要。而且財(cái)政投資數(shù)量大，并具有帶動(dòng)效應(yīng)，容易形成一哄而上的局面，致使宏觀調(diào)控不僅沒(méi)有彌補(bǔ)市場(chǎng)的弱點(diǎn)，反而強(qiáng)化、放大了市場(chǎng)的弱點(diǎn)。今天去產(chǎn)能，就要改革財(cái)政體制，完善績(jī)效預(yù)算、預(yù)算公開(kāi)等制度，加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)，強(qiáng)化預(yù)算的外部監(jiān)督機(jī)制，建設(shè)“規(guī)范、透明、績(jī)效”的預(yù)算管理制度，以規(guī)范財(cái)政投資，控制投資數(shù)量，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，避免拍腦袋決策的現(xiàn)象出現(xiàn)，促使財(cái)政調(diào)節(jié)在工具上由偏重投資轉(zhuǎn)向偏重稅收，在方式上由直接調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向間接調(diào)控，這既有利于改善財(cái)政的作用，又有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用。這種用改革的辦法消化產(chǎn)能的作法，更利于達(dá)成目標(biāo)。

四、完善社會(huì)保障和收入分配等制度，適度刺激需求，為供給側(cè)改革的順利推進(jìn)創(chuàng)造環(huán)境

供給側(cè)改革從改善供給入手，改變了過(guò)去從需求側(cè)入手，通過(guò)投資、出口來(lái)增加需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作法，但這并不等于它就否定需求側(cè)的作用。當(dāng)前，我國(guó)出口乏力，內(nèi)需不振，若經(jīng)濟(jì)增速下滑過(guò)快，也會(huì)帶來(lái)就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定等一系列問(wèn)題。因而供給側(cè)改革也需要適當(dāng)擴(kuò)張需求，為改革托底。而財(cái)政能起到作為需求側(cè)和供給側(cè)連接點(diǎn)的作用，它既能改善供給、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，又能增加當(dāng)下需求，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將其與產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策相配合，既能在微觀處發(fā)力，又能在中觀、宏觀層面見(jiàn)效，相比于貨幣政策，就更具有優(yōu)勢(shì)。

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)低迷，赤字率又低，通過(guò)完善稅收制度，積極減稅，造成的財(cái)政缺口通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)彌補(bǔ)，在未來(lái)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)償還，有利于把沉淀的社會(huì)需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)需求，促使經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升，并熨平經(jīng)濟(jì)周期，避免下一輪經(jīng)濟(jì)過(guò)熱發(fā)生；增加財(cái)政支出，在擴(kuò)大需求的同時(shí)，還能改善民生、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)發(fā)展后勁。改革財(cái)政體制還可以通過(guò)完善收入分配制度，如通過(guò)優(yōu)化個(gè)稅稅率或?qū)嵭芯C合所得稅制；完善社會(huì)保障制度，建立兼顧各類(lèi)人員的養(yǎng)老保障待遇確定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制；加快健全覆蓋全民的醫(yī)保體系；加大保障性住房的供給規(guī)模并優(yōu)化供給機(jī)制；改革轉(zhuǎn)移支付制度，平衡區(qū)域收入差異，加大扶貧支出和精準(zhǔn)扶貧等政策措施，增加居民收入，縮小收入差距，增加消費(fèi)需求，釋放發(fā)展?jié)摿Γ鄹母飫?dòng)力，增強(qiáng)增長(zhǎng)活力，為供給側(cè)改革的順利推進(jìn)創(chuàng)造環(huán)境與條件。

［1］滕泰，劉哲.供給側(cè)改革需改善發(fā)動(dòng)機(jī)“三去”不是全部〔EB/ OL〕搜狐財(cái)經(jīng)新聞，http：//mt.sohu.com/2016/0302/n439084119.shtml.2016-03-02.

［2］吳曄.去杠桿，勢(shì)在必行〔N〕.浙江日?qǐng)?bào)，2016-1-13.

［3］商西.全國(guó)400多個(gè)縣債務(wù)率超100%地方政府會(huì)“破產(chǎn)”嗎〔N〕.南方都市報(bào)，2015-12-25.

［4］張志前.對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)“去杠桿”的五大建議〔N〕.證券日?qǐng)?bào)，2016-07-30.

［5］張海冰.持續(xù)減稅是供給側(cè)改革的重要舉措〔N〕.上海證券報(bào)，2016-03-09.

◇作者信息：湖南省耒陽(yáng)市財(cái)政局

湖南省耒陽(yáng)市水利局

◇責(zé)任編輯：劉小梅

◇責(zé)任校對(duì)：劉小梅

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1004-6070（2016）10-0005-02