張進(jìn)軍

(貴州省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，貴州 貴陽 550002)

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新形勢(shì)下機(jī)構(gòu)編制管理的挑戰(zhàn)與變革

張進(jìn)軍

(貴州省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，貴州 貴陽 550002)

機(jī)構(gòu)編制是國家體制機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)性資源。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、深化改革和法治建設(shè)和機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域發(fā)生的新變化，構(gòu)成了機(jī)構(gòu)編制管理的新形勢(shì)。在新形勢(shì)下，編制供求矛盾、體制機(jī)制弊病的破除與重建、推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)與實(shí)施權(quán)責(zé)清單制度、常規(guī)管理職能與體制改革職能同步強(qiáng)化、粗放式管理不適應(yīng)法治建設(shè)和大數(shù)據(jù)管理趨勢(shì)等，構(gòu)成了機(jī)構(gòu)編制管理的挑戰(zhàn)?；膺@些挑戰(zhàn)，應(yīng)在把握和順應(yīng)新形勢(shì)的前提下，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理思維和管理方式變革。

體制機(jī)制；職能職責(zé)；機(jī)構(gòu)編制管理

機(jī)構(gòu)編制是國家體制機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)性資源，事關(guān)國家各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位組織體制建設(shè)、職能職責(zé)配置和人員編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革大局。黨的十八大以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、深化改革、法治建設(shè)和機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域發(fā)生的新變化，構(gòu)成了當(dāng)前和未來機(jī)構(gòu)編制管理的新形勢(shì)，帶來了一系列挑戰(zhàn)。因此，順應(yīng)新形勢(shì)，直面新挑戰(zhàn)，成為推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理變革的邏輯前提。

一、機(jī)構(gòu)編制管理面臨的新形勢(shì)

近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、深化改革、法治建設(shè)和機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域發(fā)生了一系列與機(jī)構(gòu)編制管理密切相關(guān)的新變化，構(gòu)成了當(dāng)前和未來機(jī)構(gòu)編制管理的新形勢(shì)。統(tǒng)籌地看，新形勢(shì)是機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)掌握和用好國家機(jī)構(gòu)編制資源，并為新形勢(shì)提供體制機(jī)制保障的基本前提。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速轉(zhuǎn)向中高速，發(fā)展方式從規(guī)模速度型轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型， 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量與做優(yōu)增量并舉，發(fā)展動(dòng)力從主要依靠資源和低成本勞動(dòng)力等要素投入為主轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁向中高端水平。一方面，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新體系，構(gòu)建發(fā)展新體制等，將會(huì)拓展政府經(jīng)濟(jì)管理職能，推進(jìn)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色不斷變化；另一方面，完善對(duì)外開放布局，搭建對(duì)外開放平臺(tái)，推動(dòng)開放型經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展，構(gòu)建對(duì)外開放新體系，形成對(duì)外開放新體制等，也將不斷地拓展政府經(jīng)濟(jì)管理職能。簡(jiǎn)言之，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)演進(jìn)和政府經(jīng)濟(jì)職能拓展，機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)將為完善政府經(jīng)濟(jì)管理職能建設(shè)新的經(jīng)濟(jì)管理體制。

(二)社會(huì)治理發(fā)生新變化。社會(huì)治理新變化主要是黨的十八屆二中全會(huì)部署的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)，旨在以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和社會(huì)治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，更加重視教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)供給；加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè)，更加注重發(fā)揮法律在社會(huì)治理中的作用；統(tǒng)籌現(xiàn)實(shí)社會(huì)和虛擬社會(huì)治理，更加重視城鄉(xiāng)社會(huì)治理和網(wǎng)絡(luò)安全治理；推進(jìn)社會(huì)組織與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革，更加注重社會(huì)組織在社會(huì)治理中的積極作用。這些社會(huì)治理領(lǐng)域的新變化，將會(huì)帶來政府社會(huì)治理職能和治理體制的調(diào)整和變化，即有的社會(huì)治理職能將不斷強(qiáng)化，有的社會(huì)治理職能將逐步弱化，有的則要理清政府職能與社會(huì)組織職能的邊界。這些都是機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)面臨的新任務(wù)。

(三)深化改革開啟新征程。黨的十八屆三中全會(huì)部署全面深化改革戰(zhàn)略任務(wù)以來，改革已向全方位、各領(lǐng)域、深層次轉(zhuǎn)變。其主要體現(xiàn)為改革從以往單兵突進(jìn)、單項(xiàng)突破轉(zhuǎn)向整體推進(jìn)、協(xié)同突破，改革從以往處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系轉(zhuǎn)向處理好政府與市場(chǎng)和政府與社會(huì)關(guān)系并重，改革從單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)體制或文化體制等某一領(lǐng)域的改革轉(zhuǎn)向政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、文化體制、生態(tài)文明體制、黨的領(lǐng)導(dǎo)體制等全方位、各領(lǐng)域的全面改革，改革從完善某一領(lǐng)域的體制機(jī)制為目標(biāo)轉(zhuǎn)向推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)。[1]改革推進(jìn)方式從以往的高層部署和各級(jí)落實(shí)轉(zhuǎn)向持續(xù)不斷地采取高位推進(jìn)與各級(jí)落實(shí)相結(jié)合的方式進(jìn)行。改革力度空前，改革節(jié)奏快速，改革舉措頻出。隨著全面深化改革戰(zhàn)略任務(wù)和改革步驟的確立，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明、黨的建設(shè)等領(lǐng)域的體制機(jī)制改革任務(wù)，使機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)責(zé)無旁貸。

(四)法治建設(shè)納入新議程。黨的十八屆四中全會(huì)部署全面依法治國戰(zhàn)略任務(wù)以來，“依法治國”作為法治建設(shè)的一項(xiàng)重大議程，上升為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略議程，即“全面依法治國”成為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局之一。[2]在“四個(gè)全面”中，構(gòu)建法治體系成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，即既要堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)，又要以法治建設(shè)鞏固全面深化改革的成果。[3]其中，依法制定政府權(quán)責(zé)清單和推進(jìn)政府職、權(quán)、責(zé)法定化，實(shí)施對(duì)集中行政許可權(quán)和相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)改革，推進(jìn)行政審批體制和行政執(zhí)法體制改革，推動(dòng)行政執(zhí)法重心和執(zhí)法力量下沉，加強(qiáng)城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法體制建設(shè)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保執(zhí)法體制建設(shè)，深化司法管理體制和警務(wù)體制改革，完善司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善地方人大內(nèi)設(shè)法律工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理法治化等，均是機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)建設(shè)法治體制的中心議題。

(五)嚴(yán)控總量設(shè)定新紅線。嚴(yán)控總量新紅線主要是自黨的十八屆三中全會(huì)以來，中央從嚴(yán)格掌握和合理配置國家執(zhí)政資源的高度出發(fā)，明確各級(jí)黨政機(jī)關(guān)行政編制總量不得突破，中央批準(zhǔn)的各類專項(xiàng)編制總量不得突破，以2012年底統(tǒng)計(jì)數(shù)為基準(zhǔn)的事業(yè)編制總量不得突破，守好財(cái)政供養(yǎng)人員的前置關(guān)口，財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增。對(duì)此，需要理解的是，中央從發(fā)展和改革全局中統(tǒng)籌謀劃?rùn)C(jī)構(gòu)編制工作，首次明確了機(jī)構(gòu)編制管理與體制機(jī)制改革的協(xié)同性，首次確定了編制資源管理與財(cái)政供養(yǎng)人員的相互制約性，強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)編制資源的掌控力。這既凸顯了機(jī)構(gòu)編制管理在國家體制機(jī)制建設(shè)和合理配置執(zhí)政資源中的基礎(chǔ)性地位，也嚴(yán)格設(shè)定了機(jī)構(gòu)編制管理應(yīng)當(dāng)恪守的政策紅線。

二、新形勢(shì)下機(jī)構(gòu)編制管理的挑戰(zhàn)

在上述新形勢(shì)下，立足機(jī)構(gòu)編制管理工作實(shí)際，統(tǒng)籌當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，機(jī)構(gòu)編制管理面臨著五大挑戰(zhàn)。

(一)嚴(yán)控總量與保障發(fā)展和改革用編需求的挑戰(zhàn)。在嚴(yán)控總量的政策紅線與保障發(fā)展和改革用編需求前提下，機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)既要守好嚴(yán)控編制總量和財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增的底線，又需著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域的用編需求，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和體制改革合理配置編制資源和提供編制保障。一方面，中央嚴(yán)格設(shè)定嚴(yán)控總量的政策紅線，目的是要化解機(jī)構(gòu)和人員編制“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈，采取政策紅線約束各級(jí)不斷增設(shè)事業(yè)機(jī)構(gòu)和核增事業(yè)編制導(dǎo)致事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員編制擴(kuò)張的問題。另一方面，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、開放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)等，將會(huì)拓展政府經(jīng)濟(jì)管理職能，為機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)帶來新的體制建設(shè)和新增用編需求的挑戰(zhàn)。在社會(huì)領(lǐng)域中，教育、文化及醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)社會(huì)治理和網(wǎng)絡(luò)安全治理等，將會(huì)不斷新增機(jī)構(gòu)設(shè)置和用編需求。在全面深化改革和全面依法治國布局中，隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、司法、生態(tài)文明、黨的建設(shè)等領(lǐng)域體制改革推進(jìn)，新的體制建設(shè)不可避免地產(chǎn)生新的用編需求。這意味著機(jī)構(gòu)編制管理將在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)面臨總量控制與發(fā)展和改革用編需求的供需矛盾。

(二)破除既有的體制機(jī)制弊病與完善體制機(jī)制的挑戰(zhàn)。在新形勢(shì)下，機(jī)構(gòu)編制管理既要著眼于破除制約國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體制機(jī)制弊病，又需將體制機(jī)制建設(shè)作為改革主線，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供體制機(jī)制支撐。首先，從體機(jī)機(jī)制來看，機(jī)構(gòu)編制管理既要破除改革開放以來各領(lǐng)域體制改革不盡完善導(dǎo)致的體制機(jī)制弊病，又要處理機(jī)構(gòu)編制管理法治化滯后導(dǎo)致的體制機(jī)制問題，更要破除束縛經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)的體制機(jī)制障礙。同時(shí)，在破除這些體制機(jī)制弊病的過程中，要妥善化解各種改革阻力。其次，從實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)來說，在宏觀層面，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、司法、生態(tài)文明以及黨的體制機(jī)制改革，構(gòu)成國家治理體系建設(shè)的重要組成部分，需要機(jī)構(gòu)編制管理系統(tǒng)落實(shí)好國家的改革頂層設(shè)計(jì)。在中觀層面，市場(chǎng)監(jiān)管、行政執(zhí)法、行政審批制度、紀(jì)檢、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、事業(yè)單位分類改革等若干領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，需要機(jī)構(gòu)編制管理者創(chuàng)造性地把國家的改革舉措與地方實(shí)際結(jié)合起來，因地制宜地完善相關(guān)領(lǐng)域體制機(jī)制建設(shè)。在微觀層面，體制機(jī)制改革中涉及的機(jī)構(gòu)調(diào)整設(shè)置、職能職責(zé)調(diào)整、編制資源配置等，都是嚴(yán)控總量政策紅線下機(jī)構(gòu)編制管理的挑戰(zhàn)。

(三)推進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)與實(shí)施權(quán)責(zé)清單制度的挑戰(zhàn)。從改革目標(biāo)來看，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本前提是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其中，機(jī)構(gòu)編制管理系統(tǒng)既要推進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)以廓清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的職能關(guān)系，又要推進(jìn)政府實(shí)施權(quán)責(zé)清單制度以理清政府權(quán)責(zé)邊界。一方面，在簡(jiǎn)政放權(quán)中機(jī)構(gòu)編制管理面臨的主要難題有：一是縱向上要根據(jù)各級(jí)政府履行經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能和下級(jí)政府承接能力的實(shí)際，推進(jìn)上級(jí)政府向下級(jí)政府下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)責(zé)，使下級(jí)政府承擔(dān)的權(quán)責(zé)一致；橫向上要推進(jìn)政府部門整合交叉和分散的職能，理順部門間職能關(guān)系；在部門內(nèi)部要推進(jìn)職責(zé)合理配置，理順部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系。二是處理好政府與市場(chǎng)職能關(guān)系，以激發(fā)市場(chǎng)主體活力和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為取向，推動(dòng)政府有序向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)職能，由市場(chǎng)主體承擔(dān)。三是處理好政府與社會(huì)職能關(guān)系，以政社分開和激發(fā)社會(huì)活力為取向，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展，推動(dòng)政府逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移社會(huì)職能，由社會(huì)組織承擔(dān)。另一方面，在權(quán)責(zé)清單制度中機(jī)構(gòu)編制管理面臨的主要任務(wù)是，其一，堅(jiān)持全面清理和公開透明結(jié)合，依據(jù)法律法規(guī)和“三定規(guī)定”編制政府權(quán)責(zé)清單，以清單目錄形式列出各級(jí)政府依法保留的行政權(quán)責(zé)，著力解決行政審批事項(xiàng)繁雜和簡(jiǎn)政放權(quán)不夠的問題，實(shí)現(xiàn)清單以外的權(quán)責(zé)事項(xiàng)交由市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)和社會(huì)自律自治；其二，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，適時(shí)提出權(quán)責(zé)進(jìn)一步取消、轉(zhuǎn)移、下放、整合、加強(qiáng)等建議，進(jìn)一步廓清政府職權(quán)，避免簡(jiǎn)單地要求政府部門將行政職權(quán)列入權(quán)責(zé)清單。

(四)常規(guī)管理職能與體制改革職能同步強(qiáng)化的挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會(huì)以來，從中央到地方，機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)承擔(dān)的機(jī)構(gòu)編制管理任務(wù)更加繁重，體制改革任務(wù)更趨艱巨，機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)呈現(xiàn)常規(guī)管理職能和體制改革職能同步強(qiáng)化的特征。一方面，在實(shí)踐中，機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)的常規(guī)管理職能逐漸加強(qiáng)。比如，根據(jù)“大部門制”要求綜合設(shè)置行政機(jī)構(gòu)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，按照“一件事情交由一個(gè)部門承擔(dān)”原則整合行政機(jī)構(gòu)職能職責(zé)，遵循“撤一建一”方式設(shè)置事業(yè)機(jī)構(gòu)，消化超編與減編控編并舉等常規(guī)管理職能，在中央改革政策要求中逐步強(qiáng)化，機(jī)構(gòu)編制常規(guī)管理任務(wù)愈加繁重。另一方面，從改革來看，機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)的體制改革職能驟然加強(qiáng)。在全面深化改革戰(zhàn)略任務(wù)中，與機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)直接相關(guān)的體制改革任務(wù)有6大類近60項(xiàng)；在全面依法治國改革任務(wù)中，有近20項(xiàng)體制改革任務(wù)直接由機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)承擔(dān)。同時(shí)，還有多項(xiàng)體制改革任務(wù)由機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)協(xié)同配合。總的來看，破除體制機(jī)制障礙和完善體制機(jī)制建設(shè)的任務(wù)艱巨，改革時(shí)間跨度較長(zhǎng)，改革工作強(qiáng)度前所未有。這為機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)履行體制改革職能提出了更高的能力要求。

(五)粗放式管理與法治化和大數(shù)據(jù)管理不相適應(yīng)的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，機(jī)構(gòu)編制粗放式管理方式已經(jīng)不適應(yīng)依法行政和機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)化管理的新要求。在法治化層面，機(jī)構(gòu)編制管理法治化滯后與全面依法治國關(guān)于“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”的要求不適應(yīng)。具體表現(xiàn)為，國家和地方層面針對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理立法極少，機(jī)構(gòu)編制管理的法律依據(jù)欠缺，機(jī)構(gòu)編制審批管理較多依靠國家和地方層面的政策依據(jù)；機(jī)構(gòu)編制管理“一支筆審批制度”屬于規(guī)范性政策范疇，法律剛性約束不足，機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)踐中“討價(jià)還價(jià)的博弈空間較大”和“自由裁量空間較大”的問題突出；機(jī)構(gòu)編制管理責(zé)任追究的法律依據(jù)不足，領(lǐng)導(dǎo)干部或上級(jí)部門干預(yù)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，擅自核定編制，超編進(jìn)人和超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部等問題時(shí)有發(fā)生。這些不夠規(guī)范的粗放式管理問題成為推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理法治化的邏輯起點(diǎn)。在數(shù)據(jù)管理層面，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理系統(tǒng)中數(shù)據(jù)集成與運(yùn)用機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)需求不相適應(yīng)。具體表現(xiàn)為，實(shí)名制管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)子項(xiàng)目設(shè)定有待完善，數(shù)據(jù)集成子系統(tǒng)不夠合理，各領(lǐng)域、各系統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)信息雖可查但集成程度不夠，機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)資源采用的可信度不高，機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)智能化集成功能和智能化計(jì)算功能有待加強(qiáng)。這些都成為推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理向大數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)變亟待解決的問題。

三、新挑戰(zhàn)下機(jī)構(gòu)編制管理的可行變革

從長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)來看，機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)要化解上述新挑戰(zhàn)，應(yīng)在把握和順應(yīng)新形勢(shì)的前提下，在管理思維和管理方式上進(jìn)行相應(yīng)的變革和創(chuàng)新。

(一)推進(jìn)“擴(kuò)張式增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式調(diào)整”的變革。在嚴(yán)控編制總量前提下，創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理方式，化解機(jī)構(gòu)編制數(shù)量“擴(kuò)張式增長(zhǎng)”的問題，不只是少批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)構(gòu)，少新增編制，少核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等，而是要著眼降低財(cái)政供養(yǎng)人員成本和提高體制機(jī)制運(yùn)行效能，采取內(nèi)部挖潛潛力的辦法，在總量?jī)?nèi)優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置，破解“有的系統(tǒng)或領(lǐng)域編制富余”與“有的系統(tǒng)或領(lǐng)域編制緊缺”的結(jié)構(gòu)性問題，以期實(shí)現(xiàn)編制總量和財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增的目標(biāo)。一方面，這需要機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)提高政策底線思維能力，統(tǒng)籌考慮總量控制與保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和體制改革用編需求，打破機(jī)構(gòu)編制“終身制”的傳統(tǒng)管理機(jī)制，建立“嚴(yán)控總量、動(dòng)態(tài)調(diào)整、增減適度、用活存量”的動(dòng)態(tài)化管理機(jī)制；優(yōu)化編制資源配置，讓有限的編制資源跨系統(tǒng)、跨部門、跨層級(jí)合理流動(dòng)，有效化解“總量控制”與“發(fā)展和改革需求”之間的供需矛盾。另一方面，機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)應(yīng)轉(zhuǎn)變以往僅僅增加機(jī)構(gòu)編制以解決亟需領(lǐng)域設(shè)置機(jī)構(gòu)和核定編制的管理方式，擯棄“發(fā)展一個(gè)產(chǎn)業(yè)即建立一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，建設(shè)一個(gè)開發(fā)開放平臺(tái)即組建一套管理體制，新增一項(xiàng)職能即增設(shè)一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，拓展一項(xiàng)功能即增加編制”的傳統(tǒng)管理思維和管理方式，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理“常做加法，少做減法”向“加法與減法并重”轉(zhuǎn)變。這就需要機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)注重統(tǒng)籌管理，在新增職能和新增編制需求不能通過政府購買服務(wù)等方式解決時(shí)，應(yīng)靈活審慎地運(yùn)用“控制、調(diào)整、改革、撤銷、合并、劃轉(zhuǎn)”等方法，調(diào)整設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)，合理調(diào)整相關(guān)職能職責(zé)，優(yōu)化配置編制資源，在嚴(yán)控總量的政策紅線下實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)守”和“有為”的有機(jī)統(tǒng)一。

(二)推進(jìn)“被動(dòng)破立”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)建構(gòu)”的變革。從改革實(shí)踐來看，破與立是體制機(jī)制改革中對(duì)立統(tǒng)一的常見狀態(tài)。全面深化改革和全面依法治國戰(zhàn)略布局中每一項(xiàng)體制機(jī)制改革任務(wù)，都涉及破與立的辯證關(guān)系，考驗(yàn)著機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)正確處理破與立之關(guān)系的能力，特別是“破中有立”的能力。在改革的背景下，一方面，機(jī)構(gòu)編制管理者應(yīng)轉(zhuǎn)變被動(dòng)接受改革設(shè)定“破”和“立”目標(biāo)任務(wù)的思維和工作方式，緊扣國家相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)系統(tǒng)體制機(jī)制改革的頂層設(shè)計(jì)，緊密結(jié)合體制機(jī)制順暢運(yùn)行實(shí)際，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，主動(dòng)作為，在破解體制機(jī)制弊病和完善體制機(jī)制過程中建設(shè)性地貢獻(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理者擅長(zhǎng)體制機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和智慧。另一方面，要把握體制機(jī)制改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，重視破與立的銜接，妥善化解體制機(jī)制建設(shè)中遇到的阻力，為完善相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)系統(tǒng)的體制機(jī)制提供建設(shè)性的、可行的改革方案或政策建議，積極推進(jìn)體制機(jī)制建設(shè)。這種“主動(dòng)建構(gòu)”，目的是讓新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制一經(jīng)建立并能有序、順暢地運(yùn)轉(zhuǎn)，避免新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制建立后出現(xiàn)反復(fù)調(diào)整。

(三)推進(jìn)制定“三定規(guī)定”轉(zhuǎn)向“完善政府治理體系”的變革。從現(xiàn)代政府來看，職能職責(zé)體系、組織結(jié)構(gòu)體系、人員編制體系是構(gòu)成現(xiàn)代政府治理體系的基礎(chǔ)。但隨著發(fā)展和改革的推進(jìn)以及市場(chǎng)主體的發(fā)展和社會(huì)力量的成長(zhǎng)，政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能將不斷演變，簡(jiǎn)政放權(quán)和權(quán)責(zé)清單也會(huì)持續(xù)推進(jìn)，政府治理體系也將不斷優(yōu)化。這意味著機(jī)構(gòu)編制管理者需要改變以往單純制定“機(jī)構(gòu)、職能、編制”的“三定規(guī)定”思想，從建構(gòu)現(xiàn)代政府治理體系的視野出發(fā)，統(tǒng)籌化解政府職能演化與簡(jiǎn)政放權(quán)和權(quán)責(zé)清單演變引發(fā)政府職能職責(zé)體系、組織結(jié)構(gòu)體系、人員編制體系調(diào)整的問題。進(jìn)一步而言，機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)要注重三個(gè)方面：一是改變以往制定“三定規(guī)定”中未充分考慮政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)職能關(guān)系的思維，結(jié)合簡(jiǎn)政放權(quán)和權(quán)責(zé)清單制度，依法明確政府職能職責(zé)邊界，合理優(yōu)化政府職能體系，使政府始終在法定職能范圍內(nèi)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)“清單之外不得為”。二是從完善政府組織結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，注重政府組織結(jié)構(gòu)的上下銜接和左右協(xié)調(diào)，優(yōu)化設(shè)置相應(yīng)的政府部門，完善縱向?qū)蛹?jí)、橫向部門、部門內(nèi)部、垂直管理的組織結(jié)構(gòu)，提高政府組織結(jié)構(gòu)的整體運(yùn)行效能。三是從政府組織結(jié)構(gòu)運(yùn)行順暢的角度出發(fā)，根據(jù)政府管理職能演變的實(shí)際，在動(dòng)態(tài)調(diào)整中合理配置政府部門編制資源，在發(fā)揮編制資源效用的基礎(chǔ)上促進(jìn)政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(四)推進(jìn)“常規(guī)管理”轉(zhuǎn)向“常規(guī)管理”與“推進(jìn)改革”并重的變革。自全面深化改革序幕開啟以來，隨著常規(guī)管理職能和體制改革職能逐步強(qiáng)化，編制資源配置合理與否，機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范與否，體制改革成功與否，直接關(guān)系全面深化改革和全面依法治國中若干體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，機(jī)構(gòu)編制管理系統(tǒng)要正確把握和處理常規(guī)管理與體制改革的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“常規(guī)管理”與“推進(jìn)改革”協(xié)同并進(jìn)。首先，在機(jī)構(gòu)編制常規(guī)管理上，應(yīng)在嚴(yán)控總量的政策底線下實(shí)現(xiàn)存量編制資源的優(yōu)化配置、編制結(jié)構(gòu)的適度調(diào)整、消化超編與控編減編的有效推進(jìn)；在職能職責(zé)調(diào)整中優(yōu)化配置行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)機(jī)構(gòu)職能職責(zé)；在規(guī)范化的前提下實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)論證和規(guī)范設(shè)置的有機(jī)統(tǒng)一；在運(yùn)用法治思維和大數(shù)據(jù)技術(shù)的前提下推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理思維和管理方式逐步走向法治化和數(shù)據(jù)化。其次，在體制改革上，應(yīng)在全面深化改革和全面依法治國布局中統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)體制改革任務(wù)；在改革的“破”與“立”中妥善化解各種改革阻力，消除體制機(jī)制弊病，完善體制機(jī)制建設(shè)；在有效履行體制改革職能的前提下，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)自身的體制機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和職能配置，完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，為推進(jìn)改革奠定良好的體制、機(jī)制和職能基礎(chǔ)。

(五)推進(jìn)“粗放式管理”轉(zhuǎn)向“法治化管理”和“大數(shù)據(jù)管理”的變革。法治建設(shè)和依法行政是現(xiàn)代國家建構(gòu)的基本取向，也是機(jī)構(gòu)編制管理的基本依歸。大數(shù)據(jù)技術(shù)作為新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)，為提高機(jī)構(gòu)編制管理信息化水平提供了技術(shù)支撐。為此，一方面，應(yīng)圍繞全面依法治國關(guān)于“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”的部署，[4]既推進(jìn)國家層面的機(jī)構(gòu)編制立法，又推進(jìn)地方層面的機(jī)構(gòu)編制立法；既推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制審批管理的立法，又推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制責(zé)任追究的立法；逐步健全機(jī)構(gòu)編制管理法律體系，盡可能減少機(jī)構(gòu)編制管理中的自由裁量空間。同時(shí)，在機(jī)構(gòu)編制管理中運(yùn)用法治思維，既嚴(yán)格遵循法律依據(jù)研究機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，又靈活審慎地做好根據(jù)新興職能拓展需求且暫不具備法律依據(jù)的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，更要引導(dǎo)各級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位逐步形成機(jī)構(gòu)編制“法律紅線不能觸碰，政策底線不能逾越”的思想，真正樹立機(jī)構(gòu)編制管理的法治權(quán)威性和嚴(yán)肅性。另一方面，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)抓住大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的重大機(jī)遇，培養(yǎng)和運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理方式由實(shí)名制管理向大數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)變。為此，機(jī)構(gòu)編制管理系統(tǒng)應(yīng)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)和云計(jì)算技術(shù)，建立實(shí)名制數(shù)據(jù)、空編數(shù)據(jù)、超編數(shù)據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)據(jù)、“三定規(guī)定”數(shù)據(jù)等若干子項(xiàng)目與黨委、政府、人大、政協(xié)、群團(tuán)、司法以及事業(yè)單位系統(tǒng)等若干子系統(tǒng)集成的機(jī)構(gòu)編制大數(shù)據(jù)管理和云計(jì)算平臺(tái)，以便適時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和征用各類機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)評(píng)估的有機(jī)統(tǒng)一。

[1] 中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì).中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[J].求是，2013(22):3.

[2] 莫紀(jì)宏.“四個(gè)全面”：習(xí)近平治國理政思想的精髓[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015(3):2.

[3] 習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明[J].求是，2014(21):16.

[4] 中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì).中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[J].求是. 2014(21):8.

[責(zé)任編輯：申鳳敏]

張進(jìn)軍，貴州省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室體制改革處主任科員，主要研究方向：公共政策分析、行政體制改革研究。

C931.2

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1002-6924(2016)11-126-130