周育冰

（河海大學(xué)，江蘇南京211100）

新環(huán)保法框架下政府環(huán)境信息公開問責(zé)制度存在問題及建議

周育冰

（河海大學(xué)，江蘇南京211100）

針對(duì)新環(huán)保法中存在的政府環(huán)境信息公開問責(zé)制度的規(guī)定仍然模糊，政府環(huán)境信息公開同體問責(zé)力度不足，環(huán)境信息公開行政訴訟原告資格范圍比較狹窄等問題，提出應(yīng)明確法律文件中的問責(zé)規(guī)定，加大同體問責(zé)力度，引入獨(dú)立民眾監(jiān)察制度，擴(kuò)大環(huán)境信息公開行政訴訟原告資格范圍，以期政府環(huán)境信息公開問責(zé)制度更有實(shí)效。

政府環(huán)境信息公開；問責(zé)制；獨(dú)立民眾監(jiān)察

2014年5月10日，浙江省杭州市余杭區(qū)中泰鄉(xiāng)及附近地區(qū)人員因反對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目選址，發(fā)生規(guī)模性聚集，事件一度造成交通中斷和多人受傷。事故產(chǎn)生的原因之一就是環(huán)保部門對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境信息公開程度不足。如果問責(zé)制是良好的，公眾就可以通過合法途徑對(duì)政府環(huán)境信息公開中的違法行為進(jìn)行責(zé)任追究，最大程度緩解“鄰避效應(yīng)”。

新環(huán)保法第53條規(guī)定，公眾是獲取環(huán)境信息的權(quán)利主體，各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督職責(zé)的部門是依法公開環(huán)境信息的義務(wù)主體。所以，當(dāng)權(quán)利主體的利益訴求得不到滿足時(shí)，權(quán)利主體是可以通過法定途徑進(jìn)行責(zé)任追究的?？墒?，現(xiàn)實(shí)操作中，公眾想要對(duì)義務(wù)主體進(jìn)行責(zé)任追究，仍然困難重重。為了督促環(huán)保信息公開機(jī)關(guān)積極履行環(huán)境信息公開職責(zé)，充分保障公民的環(huán)境知情權(quán)，有必要分析和探討我國問責(zé)制度存在的問題，并使之進(jìn)一步完善。

1　我國政府環(huán)境信息公開問責(zé)制度存在問題

1.1法律規(guī)定比較模糊，可操作性差

為了推進(jìn)政府環(huán)境信息公開，新環(huán)保法將政府環(huán)境信息公開的權(quán)利主體和義務(wù)主體予以明確。但是對(duì)于問責(zé)制度卻沒有提出具體的指導(dǎo)辦法。只是在新環(huán)保法第68條規(guī)定，對(duì)于應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員給予行政處分。該條規(guī)定與《環(huán)境信息公開辦法》第27條并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。根據(jù)我國現(xiàn)行處分體制，任免機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)國家行政機(jī)關(guān)工作人員給予處分。當(dāng)公眾為了保護(hù)環(huán)境知情權(quán)向上述二者機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢舉舉報(bào)時(shí)，二者機(jī)構(gòu)只能針對(duì)工作人員進(jìn)行行政處分。對(duì)于環(huán)保部門機(jī)關(guān)的責(zé)任認(rèn)定，法律法規(guī)并沒有規(guī)定。很顯然，這樣的制度安排與公法人理論不相符合。因?yàn)楦鶕?jù)公法人的理論，國家是最重要和最復(fù)雜的公法人，具有獨(dú)立的法律地位［1］。政府應(yīng)該對(duì)其為或不為的行政行為負(fù)責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)整體責(zé)任的缺失帶來的現(xiàn)實(shí)后果就是行政復(fù)議和行政訴訟形同虛設(shè)。因?yàn)樵趶?fù)議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)無法直接對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行行政處分。

1.2政府環(huán)境信息公開同體問責(zé)不足

“同體問責(zé)”包括2種形式：一是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行問責(zé)；二是專門機(jī)關(guān)問責(zé)，也就是行政監(jiān)察和審計(jì)。當(dāng)前，在我國問責(zé)制度中，“同體問責(zé)”主要是指行政復(fù)議和行政監(jiān)察。如果公眾想要通過行政復(fù)議制度進(jìn)行問責(zé)追責(zé)，申請(qǐng)期限是復(fù)議決定之后或者復(fù)議決定作出之后的一定期限內(nèi)提出。所以，當(dāng)不特定多數(shù)人的環(huán)境知情權(quán)遭受侵害時(shí)，通過復(fù)議制度進(jìn)行問責(zé)追責(zé)就變得較為困難。

與行政復(fù)議問責(zé)制度不同，行政監(jiān)察問責(zé)兼具救濟(jì)與監(jiān)督的作用。根據(jù)我國《行政監(jiān)察法》第7條的規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)可以通過行政監(jiān)察手段，對(duì)負(fù)有政府環(huán)境信息公開職責(zé)的行政機(jī)關(guān)怠于履行或違法履行政府環(huán)境信息公開行為進(jìn)行問責(zé)?？墒怯捎谛姓O(jiān)察屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部監(jiān)督模式，監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)察活動(dòng)過程中，并不能像訴訟那樣具有極強(qiáng)的獨(dú)立性。其次，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與政府環(huán)保部門不具有隸屬關(guān)系，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議被申請(qǐng)人的行政行為不能進(jìn)行全面審查。再者，《行政監(jiān)察法》第23條規(guī)定行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督追責(zé)時(shí)，其處理方式是監(jiān)察建議。建議的處理方式雖然柔和，可是監(jiān)察力度卻被削弱了［2］。這些問題的存在使得行政監(jiān)察問責(zé)追責(zé)方式的實(shí)效并不理想。

1.3環(huán)境信息公開行政訴訟原告資格認(rèn)定范圍狹窄

2008—2015年環(huán)境信息公開訴訟案件有300余起。在對(duì)這些裁判文書進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，各地法院在對(duì)環(huán)境信息公開訴訟進(jìn)行實(shí)體審查時(shí)，普遍依據(jù)的是《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第13條以及《關(guān)于實(shí)行＜政府信息公開條例＞若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）第5條。法官援引上述法條進(jìn)行裁決時(shí)，對(duì)于法條的解讀存在2點(diǎn)誤區(qū)：①公民對(duì)于環(huán)境信息掌握的程度，直接影響著他們采取何種措施應(yīng)對(duì)環(huán)境污染，進(jìn)而保障自身生命健康權(quán)。即在我國領(lǐng)土范圍內(nèi)的任何人都應(yīng)該享有環(huán)境信息知情權(quán)?？墒牵?dāng)法官對(duì)《條例》第13條進(jìn)行解讀時(shí)，將原告只限于“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等需要申請(qǐng)政府信息”的主體。②法院在對(duì)原告與案件的實(shí)體性利害關(guān)系進(jìn)行審查的時(shí)候，又將利害關(guān)系僅限于生產(chǎn)、生活、科研3個(gè)方面，該種限縮解釋又將公民的部分正當(dāng)訴求進(jìn)行了縮減［3］。

2　完善我國政府環(huán)境信息公開問責(zé)制度的建議

2.1明確政府環(huán)境信息公開法律文件中的問責(zé)規(guī)定

全國人大常委會(huì)可以對(duì)新環(huán)保法進(jìn)行立法解釋，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，對(duì)問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)方式以及問責(zé)程序予以明確。就問責(zé)主體而言，在地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的基礎(chǔ)上，增加公眾、檢察院和其他有條件的社會(huì)組織。明確問責(zé)對(duì)象不僅僅包括主管人員和其他直接責(zé)任人員，也包括行政機(jī)關(guān)單位整體。比如，在政府環(huán)境信息未公開致使公民、法人或其組織的生命健康與財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受巨大損害的情形下，不僅主管人員和其他直接責(zé)任人員要承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，單位也應(yīng)承擔(dān)集體責(zé)任。明確問責(zé)方式有公眾參與績效評(píng)估、政府環(huán)境信息公開行政訴訟、行政復(fù)議與行政監(jiān)察。

2.2加大政府環(huán)境信息公開同體問責(zé)力度，引入獨(dú)立民眾監(jiān)察制度

在英國，涉及環(huán)境信息公開問責(zé)的法律文件是Freedom of Information Act 2000（簡稱FOIA）和Environmental Information 2004（簡稱EIR）。在FOIA規(guī)定的問責(zé)方式中，信息專員制度最具英國特色。在英國，信息專員是獨(dú)立于其他政府機(jī)關(guān)存在的。其組成人員是信息專員（包括正職和副職）、數(shù)名高級(jí)職員和一般工作人員。由于環(huán)境信息公開涉及對(duì)國家秘密、商業(yè)秘密的專業(yè)鑒定，所以，在行政復(fù)議制度中可以借鑒英國的信息專員制度，吸收專業(yè)人士參與到行政復(fù)議制度中，專門處理關(guān)于環(huán)境信息公開引起的行政復(fù)議。

就行政監(jiān)察制度而言，可以引入獨(dú)立民眾監(jiān)察制度。具體而言，需注意以下幾點(diǎn)：①確立民眾監(jiān)察專員的獨(dú)立地位。民眾監(jiān)察專員是由民眾代表組成的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其組成人員只需要對(duì)人大負(fù)責(zé)，不受政府、司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。②明確民眾監(jiān)察專員的選任標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)構(gòu)設(shè)置。人員選任可以采取自薦和人大推舉的方式。對(duì)于自薦的人員，要充分依靠公平、公正的競爭機(jī)制，靠其自己競爭［4］。對(duì)于人大推薦產(chǎn)生的人員，應(yīng)依工作任務(wù)的不同，區(qū)別對(duì)待。就機(jī)構(gòu)組成人數(shù)而言，采用其他國家通常做法，以3～5人為宜。③明確民眾監(jiān)察專員的權(quán)力。在構(gòu)建民眾監(jiān)察專員制度時(shí)，應(yīng)對(duì)民眾監(jiān)察專員的權(quán)力予以明確規(guī)定。賦予專員督促權(quán)、監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和提出建議權(quán)。④規(guī)范該制度的程序。程序正義是實(shí)體正義的前提與基礎(chǔ)。在對(duì)民眾監(jiān)察專員制度進(jìn)行法律移植的時(shí)候，應(yīng)規(guī)范該制度的程序。

2.3擴(kuò)大政府環(huán)境信息公開行政訴訟原告資格范圍

根據(jù)美國Freedom of Information Act可以得知，任何公民均可以環(huán)境信息申請(qǐng)?jiān)馐芫芙^為由，向司法部門提起訴訟，通過訴訟實(shí)現(xiàn)對(duì)政府環(huán)境信息公開的問責(zé)。其次，只要該信息是美國Environmental Protection Agency（簡稱EPC）應(yīng)主動(dòng)公開的信息，所有人均可以EPC怠于履行環(huán)境信息公開職責(zé)為由，向法院提起訴訟。由此看來，在美國通過訴訟方式進(jìn)行問責(zé)的啟動(dòng)主體可以是任何人，并且對(duì)其目的并不局限于生產(chǎn)、生活、科研。從各國問責(zé)制度的發(fā)展趨勢(shì)來看，其他國家對(duì)于環(huán)境信息原告資格的認(rèn)定也沒有環(huán)境信息用途的要求。

所以，為了更好地保護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)，督促政府積極履行環(huán)境信息公開職責(zé)。法院在認(rèn)定政府環(huán)境信息公開原告資格時(shí)，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：①《條例》13條規(guī)定的“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”是不完全列舉，所以法院在認(rèn)定原告資格時(shí)，不應(yīng)采取縮小解釋，將其目的僅限于“生產(chǎn)、生活、科研”的目的。②不應(yīng)對(duì)利害關(guān)系采取限縮解釋。雖然對(duì)行政相對(duì)人采取“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的利害關(guān)系的限制，是為了防止部分申請(qǐng)人濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)。但是，在關(guān)于利害關(guān)系審查時(shí)，法院不應(yīng)為了防止濫訴，對(duì)利害關(guān)系進(jìn)行縮小解釋，應(yīng)當(dāng)對(duì)其加以辯證的認(rèn)識(shí)。③由于政府怠于履行環(huán)境信息公開職責(zé)，侵犯的是公眾的環(huán)境知情權(quán)。所以對(duì)于環(huán)境信息公開行政訴訟極易出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。為了切實(shí)保障知情權(quán)，可以引入行政公益訴訟，將其主體資格擴(kuò)大為檢察院和在市級(jí)以上民政部門登記的，連續(xù)5 a從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)且無相關(guān)違法記錄的環(huán)保社會(huì)組織［5］。

［1］鄧可祝.政府環(huán)境責(zé)任的法律確立與實(shí)現(xiàn)：《環(huán)境保護(hù)法》修訂案中政府環(huán)境責(zé)任規(guī)范研究［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014，13（3）：23-34.

［2］范海玉.論我國政府環(huán)境信息公開問責(zé)制度：基于公眾參與外部問責(zé)模式的視角［J］.法學(xué)雜志，2013（10）：53-59.

［3］章楚加，仲新建.環(huán)境信息公開訴訟中利害關(guān)系審查的若干思考［J］.人民司法，2015（1）：45-48.

［4］扶松茂.從瑞典英國議會(huì)行政監(jiān)察看中國的行政監(jiān)察專員制度創(chuàng)新［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002（6）：50-54.

［5］王燦發(fā).我國環(huán)境信息公開立法及面臨的挑戰(zhàn)［J］.環(huán)境保護(hù)，2011（11）：22-23.

Problems and Suggestions of Government Environmental Information Disclosure Accountability System under the Framework of Environmental Protection Law

Zhou Yubing
（Hohai University，NanjingJiangsu211100）

According to some problemsabout the new law on environmental protection，such as，the regulationsabout the accountability system of government environmental information disclosure is still vague，the strength of government environmental information public consubstantial ask duty is insufficient，the scope of plaintiff qualification in administrative litigation of environmental information disclosure isrelatively narrow.Some suggestions were put forward to make the accountability system ofgovernment environmental information disclosure more practical，including clearing legal documentsin the accountability requirements，increasing the consubstantial ask duty strength，bringing in the independent public supervision system，and expanding the scope ofplaintiffqualification in administrative litigation ofenvironmental information disclosure.

government environmental information disclosure；accountability system；independent public supervision

D922.68；D922.1

B

1005-8206（2016）03-0052-03

周育冰（1991—），碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓?、環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

2016-03-18