□陳亞輝

[電子科技大學(xué)中山學(xué)院 中山 528402]

城市公共服務(wù)均等化的制度化與地方治理體系創(chuàng)新
——“流動(dòng)人口積分制”的經(jīng)驗(yàn)及其啟示

□陳亞輝

[電子科技大學(xué)中山學(xué)院 中山 528402]

公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要方式，也是推動(dòng)行政體制改革的關(guān)鍵途徑，代表了中國(guó)公共管理發(fā)展的主要方向。作為公共服務(wù)均等化的重要組成部分，城市公共服務(wù)均等化問(wèn)題近年來(lái)得到了廣泛關(guān)注，其核心內(nèi)容就是戶籍人口與流動(dòng)人口的公共服務(wù)均等化。流動(dòng)人口積分制為城市公共服務(wù)均等化進(jìn)行了現(xiàn)實(shí)可行的制度探索，在公共資源、城市發(fā)展與流動(dòng)人口個(gè)人利益之間達(dá)到了一種平衡，制度可復(fù)制性和可操作性強(qiáng)。同時(shí)，流動(dòng)人口積分制不僅是城市公共服務(wù)均等化的制度化創(chuàng)新，也是推動(dòng)地方治理體系創(chuàng)新和治理能力現(xiàn)代化的積極嘗試和重要成果。

公共服務(wù)均等化；積分制；地方治理

公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的前提和關(guān)鍵，也是應(yīng)對(duì)我國(guó)改革中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，推動(dòng)治理現(xiàn)代化和治理體系創(chuàng)新的重要途徑之一。近些年來(lái)，從中央到地方都在公共服務(wù)均等化方面進(jìn)行了積極的探索，先后開(kāi)展了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展等多項(xiàng)制度安排，為公共服務(wù)均等化的宏觀制度構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。最近，在公共服務(wù)均等化微觀制度構(gòu)建方面最引人關(guān)注的就是流動(dòng)人口積分制。然而，學(xué)界及政府對(duì)于積分制是否能推動(dòng)公共服務(wù)均等化的制度化，以及少數(shù)地方性的、零散的、局部的積分制實(shí)驗(yàn)?zāi)芊駭U(kuò)散至全國(guó)，積分制在中國(guó)的發(fā)展前景如何等問(wèn)題上存在不少分歧和爭(zhēng)論。本文以中山流動(dòng)人口積分制的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為案例對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。中山流動(dòng)人口積分制在全市的廣泛和持續(xù)推進(jìn)并在地方治理和城市發(fā)展中日益發(fā)揮著重要作用和功能的事實(shí)說(shuō)明，積分制在推動(dòng)地方層面的公共服務(wù)均等化方面的作用是顯著的，而且在不斷發(fā)展和制度化；積分制是我國(guó)地方層面公共服務(wù)均等化的重要制度創(chuàng)新，也是推動(dòng)地方治理體系創(chuàng)新和治理能力現(xiàn)代化的積極嘗試和重要成就，代表著中國(guó)特色的公共服務(wù)均等化模式的可能方向之一。

本文的結(jié)構(gòu)如下：第一部分簡(jiǎn)單梳理了城市公共服務(wù)均等化理論及國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界的研究。第二部分考察中山流動(dòng)人口積分制制度發(fā)展?fàn)顩r，分析了該制度的主要現(xiàn)狀、特征和演進(jìn)。第三部分分析了中山流動(dòng)人口積分制的功能和作用，揭示了其作為公共服務(wù)均等化的重要制度創(chuàng)新，第四部分探討了流動(dòng)人口積分制對(duì)提升地方治理能力和體系創(chuàng)新的意義。

一、城市公共服務(wù)均等化與中國(guó)情境：研究緣起

公共服務(wù)均等化的概念起源于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。1920年，庇古（Pigou）在其著作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出國(guó)民收入極大化和收入分配均等化，并認(rèn)為消除國(guó)民收入分配的不均等現(xiàn)象有利于提高整體福利水平。政治哲學(xué)家羅爾斯（Rawls）將均等化引入政治領(lǐng)域，提出平等自由原則和差別原則是正義的兩大原則，其中差別原則的條件是“公平的機(jī)會(huì)平等”和“使最不利者獲得最大利益”。

自公共服務(wù)均等化引入中國(guó)以來(lái)，從研究領(lǐng)域看，相關(guān)研究主要集中在公共服務(wù)均等化基本理論、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和區(qū)域公共服務(wù)均等化等方面[1]。對(duì)城市公共服務(wù)問(wèn)題的研究則集中在供給機(jī)制、空間分布、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域。目前研究中國(guó)城市公共服務(wù)均等化問(wèn)題的文獻(xiàn)則較少，主要包括王悅榮提出了城市基本公共服務(wù)均等化的指標(biāo)體系和能力評(píng)價(jià)方法[2]；田艷平對(duì)國(guó)外城市公共服務(wù)均等化的成果進(jìn)行引入[3]；此外，金南順、徐增陽(yáng)[4～5]等人研究了城市農(nóng)民工公共服務(wù)的獲取機(jī)制等。

與理論研究形成鮮明反差的是，我國(guó)社會(huì)各界對(duì)城市公共服務(wù)均等化的關(guān)注日益增加。十八屆三中全會(huì)將“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”作為重要改革目標(biāo)，引發(fā)了城市公共服務(wù)均等化從理論研究走向政策構(gòu)建。對(duì)比而言，學(xué)界對(duì)城市公共服務(wù)均等化理論關(guān)注不夠。

中國(guó)城市公共服務(wù)均等化問(wèn)題的產(chǎn)生緣由是城市化進(jìn)程不斷加速促使中國(guó)正在經(jīng)歷從鄉(xiāng)土中國(guó)到城市中國(guó)的巨大社會(huì)轉(zhuǎn)型。在我國(guó)不少沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由流動(dòng)人口構(gòu)成的“新市民”數(shù)量已經(jīng)超過(guò)了戶籍人口。但是，這些流動(dòng)人口城市融入水平較低，這部分人雖然在城市就業(yè)和生活，但僅僅是勞動(dòng)力的城市化，而不是家庭城市化，只能算“半城市化”。他們很少在城市消費(fèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)有限；他們?cè)趧趧?dòng)報(bào)酬、子女教育、住房、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面都不能享有城市居民的同等待遇，也使其消費(fèi)能力偏低，沒(méi)有真正帶來(lái)內(nèi)需的增長(zhǎng)?！鞍氤鞘谢爆F(xiàn)象不僅影響經(jīng)濟(jì)，而且引發(fā)城市的治安、管理和社會(huì)矛盾問(wèn)題，農(nóng)村的空心化、留守兒童、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化等問(wèn)題都與此有關(guān)。很多人將這種難題簡(jiǎn)單歸結(jié)為戶籍制度，但戶籍制度只是表面的鴻溝，更本質(zhì)的問(wèn)題是戶籍背后是公共服務(wù)和社會(huì)福利的差異，即城市公共服務(wù)均等化問(wèn)題。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)城市公共服務(wù)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)并不存在太多分歧，但各有側(cè)重點(diǎn)。從國(guó)內(nèi)研究看，根據(jù)公眾需求分類，金南順認(rèn)為城市公共指的是城市政府依據(jù)市民的公共精神服務(wù)需求、公共制度服務(wù)需求及具體公共服務(wù)需求，架構(gòu)與此對(duì)應(yīng)的覆蓋廣義市民的城市公共服務(wù)體系[6]。根據(jù)服務(wù)內(nèi)容分類，朱廣磊將城市公共服務(wù)劃分為公共教育、社會(huì)保障、衛(wèi)生服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)保障、住房保障、文化、科技、公共信息等[7]。從國(guó)外研究看，根據(jù)供給方式分類，Baer將城市公共服務(wù)分為政府規(guī)制、合作生產(chǎn)及政府直接提供三類[8]。根據(jù)重點(diǎn)領(lǐng)域分類，阿瑟·奧沙利文將城市貧困人口服務(wù)和城市教育服務(wù)視作城市公共服務(wù)的核心[9]。綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者的分類，筆者認(rèn)為城市公共服務(wù)是滿足一個(gè)城市常住人口需求的，由政府負(fù)有主要供給或規(guī)制責(zé)任的公共產(chǎn)品和服務(wù)。根據(jù)分類又可以分為城市基本公共服務(wù)和城市一般公共服務(wù)，根據(jù)《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》的界定，城市基本公共服務(wù)又可以包括城市公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、基本醫(yī)療服務(wù)、人口和計(jì)劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)等。城市一般公共服務(wù)則可以包括城市公共交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施、科技服務(wù)、公共信息服務(wù)等。

結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，公共服務(wù)均等化一般指的是國(guó)家對(duì)公共服務(wù)及資源的分配對(duì)全體公民同等的關(guān)照，人們享有同等的權(quán)利與機(jī)會(huì)，同時(shí)也要求全體公民享有大體相同的基本公共服務(wù)水平，不能有太大的差距，其目標(biāo)是保證生存和發(fā)展的起點(diǎn)公平、基礎(chǔ)性的服務(wù)均等以及人們基本權(quán)利的平等。城市公共服務(wù)均等化是公共服務(wù)均等化的重要領(lǐng)域，主要指的是以城市為空間范圍內(nèi)全部常住人口的公共服務(wù)均等化。國(guó)外對(duì)城市公共服務(wù)均等化研究進(jìn)入了比較深層次的階段，集中在城市內(nèi)不同群體、不同階層以及不同鄰里（Neigbborhood）及社區(qū)之間，如美國(guó)的一項(xiàng)關(guān)于城市公共服務(wù)均等化的研究是聯(lián)邦法院處理的同一地區(qū)對(duì)不同學(xué)校財(cái)政支出的分配存在不平等的案例；更多的研究還涉及到城市不同街道公共財(cái)政投入及公共設(shè)施建設(shè)是否均等化問(wèn)題[10]。為此，西方學(xué)者還開(kāi)發(fā)了一序列城市公共服務(wù)均等化的衡量方法，如Lucy提出市不同社區(qū)間公共服務(wù)均等化的衡量可以從資源投入、使用過(guò)程、產(chǎn)生結(jié)果及其影響效果四個(gè)階段進(jìn)行測(cè)度[11]。相比而言，中國(guó)城市公共服務(wù)均等化的理論和實(shí)踐均處于非常初級(jí)的階段，當(dāng)前面臨的核心任務(wù)是要消弭同一區(qū)域不同群體之間公共服務(wù)差距，其中戶籍人口與流動(dòng)人口的公共服務(wù)之間的均等化則最受關(guān)注。

在解決戶籍人口與流動(dòng)人口公共服務(wù)不均等化方面，國(guó)內(nèi)目前提出的主要方案是流動(dòng)人口積分制。本文力圖以城市公共服務(wù)均等化為視角，通過(guò)實(shí)證調(diào)研方法，全面審視積分制制度，并探索其未來(lái)發(fā)展路徑。

二、流動(dòng)人口積分制：現(xiàn)狀、特征與演進(jìn)

流動(dòng)人口積分制最早起源于廣東省中山市，該市位于珠江三角洲中南部，珠江口西岸，北連廣州，毗鄰港澳，總面積1783.67平方公里，據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，全市常住人口312萬(wàn)，其中外來(lái)常住人口達(dá)165萬(wàn)，約占總?cè)丝诘?3%。如何破解典型的城市人口二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)均等化，成為中山發(fā)展過(guò)程中亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。

2009年10月，中山市在借鑒國(guó)外移民經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以探索梯度式、漸進(jìn)式戶籍改革和普惠型公共服務(wù)為核心內(nèi)容，采用量化計(jì)分模式，率先在全國(guó)推出流動(dòng)人員積分管理制度（簡(jiǎn)稱“積分制”），開(kāi)全國(guó)之先河。積分制管理是根據(jù)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的人才需求和財(cái)政承受能力，綜合考慮流動(dòng)人員在當(dāng)?shù)氐墓ぷ髂晗揲L(zhǎng)短、個(gè)人素質(zhì)的高低、社會(huì)貢獻(xiàn)大小、遵紀(jì)守法等情況，采取定性與定量相結(jié)合的方法進(jìn)行積分登記，按照“總量控制、統(tǒng)籌兼顧、分類管理、分區(qū)排名”的原則，每年安排一定數(shù)量的入戶、入讀公辦學(xué)校、入住保障性住房指標(biāo)給流動(dòng)人員，以推進(jìn)戶籍制度改革和流動(dòng)人口基本公共服務(wù)市民化，引導(dǎo)流動(dòng)人員提升自我，促進(jìn)社會(huì)和諧。

積分制的實(shí)施是中山市按照先局部后整體、先試點(diǎn)后推開(kāi)的原則，在推動(dòng)農(nóng)民工進(jìn)城制度設(shè)計(jì)和逐步消除城市人口由于戶籍制度所造成的社會(huì)福利差異方面進(jìn)行的一種全新嘗試，具體由市政府統(tǒng)籌，市流動(dòng)人口管理辦公室負(fù)責(zé)實(shí)施，各相關(guān)職能部門(mén)和鎮(zhèn)區(qū)依職責(zé)權(quán)限協(xié)助實(shí)施，總體上形成一個(gè)以基層流動(dòng)人口和出租屋管理服務(wù)中心為工作主體，相關(guān)職能部門(mén)共同參與，社會(huì)各界共同監(jiān)督的工作模式，整個(gè)過(guò)程公開(kāi)、公正、透明。積分制實(shí)施以后，在全國(guó)引起了強(qiáng)烈反響，并稱之為推進(jìn)戶籍制度改革和流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的“中山模式”，2013年，“流動(dòng)人員積分制管理”項(xiàng)目榮獲第七屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。

之后，在廣東省委省政府的推動(dòng)下，中山的積分制政策迅速在全省推廣，并被列入《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008～2020年）》，明確提出：探索和完善流動(dòng)人口積分制管理辦法，引導(dǎo)流動(dòng)人口融入所在城市。2009年7月30日，廣東省人大常委會(huì)修訂通過(guò)的《廣東省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》提出，流動(dòng)人員入戶具體辦法由居住地地級(jí)以上市人民政府制定，常住戶口的入戶實(shí)行年度總量控制、按照條件受理、人才優(yōu)先、依次輪候辦理。進(jìn)一步為中山流動(dòng)人員積分制管理明確了方向，提供了法理依據(jù)。積分制的實(shí)施開(kāi)啟了戶籍制度改革的“破冰”之旅，有效地打破了長(zhǎng)期以來(lái)將戶口作為基本公共服務(wù)資源分配的慣例。

（一）流動(dòng)人口積分制的典型特征

1．構(gòu)建了積分制與多種公共服務(wù)的靈活對(duì)接機(jī)制。目前根據(jù)流動(dòng)人口的需求，將入戶、子女入學(xué)、住房保障三部分分開(kāi)申請(qǐng)，滿足了不同群體的公共服務(wù)均等化需求。中山流動(dòng)人口的公共服務(wù)需求特征，決定了積分制的特點(diǎn)：“因受戶口問(wèn)題，外來(lái)務(wù)工人員的子女教育問(wèn)題方面挺不公平的，非本地戶口的子女很難入學(xué)，無(wú)法享受和本地戶口同等的教育資源。所以希望政府應(yīng)該取消戶口限制，讓更多的人平等享受教育資源。目前亟待解決的是子女教育，除了子女教育其他的其實(shí)用處不大?！保ǚe分制個(gè)案訪談，橫欄鎮(zhèn)，2013）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也反映了中山申請(qǐng)積分入戶易于積分入學(xué)。2014年，積分入戶的成功率達(dá)到99.68%，僅有13人未能獲得入戶資格；積分入學(xué)的成功率達(dá)64.32%，同比上升6.9個(gè)百分點(diǎn)，取得積分入學(xué)資格人數(shù)達(dá)到12251人，同比上升40.48%。積分入戶的成功率高于積分入學(xué)35.36個(gè)百分點(diǎn)。

2．建立了公開(kāi)、透明的積分制計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)體系，并明確了積分制實(shí)施細(xì)則。其中基礎(chǔ)分指標(biāo)包含個(gè)人素質(zhì)、參保情況和居住情況三項(xiàng)內(nèi)容，附加分指標(biāo)包括個(gè)人基本情況、急需人才、專利創(chuàng)新、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)貢獻(xiàn)、投資納稅、衛(wèi)生防疫、兒童隨行卡辦理、住房公積金繳交、社會(huì)教育、基礎(chǔ)教育等十一項(xiàng)內(nèi)容，扣減分指標(biāo)包括違反計(jì)劃生育政策和違法犯罪兩項(xiàng)內(nèi)容。在構(gòu)建了計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)體系的同時(shí)，出臺(tái)了《中山市流動(dòng)人員積分制管理實(shí)施細(xì)則》，詳細(xì)規(guī)定了每項(xiàng)指標(biāo)的責(zé)任部門(mén)。這些制度的構(gòu)建，標(biāo)志著積分制從一項(xiàng)理論設(shè)想變?yōu)檎邔?shí)踐，并成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)民生工程。

3．構(gòu)建了基于部門(mén)協(xié)作的積分制運(yùn)行機(jī)制。具體流程為：由個(gè)人提出申請(qǐng)，各鎮(zhèn)流動(dòng)人口和出租屋管理服務(wù)中心統(tǒng)一受理、審核、計(jì)分；各鎮(zhèn)區(qū)相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)存在疑問(wèn)的資料進(jìn)行復(fù)審；申請(qǐng)人可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)登錄市流動(dòng)人口管理辦公室的網(wǎng)站實(shí)時(shí)查詢本人或他人的基本得分情況，進(jìn)行監(jiān)督；市流動(dòng)人口管理辦公室受理流動(dòng)人員積分制管理相關(guān)投訴，市各相關(guān)職能部門(mén)協(xié)助開(kāi)展投訴審查。受理截止后，市流動(dòng)人口管理辦公室統(tǒng)一對(duì)積分進(jìn)行排名，并向全社會(huì)公示。根據(jù)積分排名，獲得子女入讀公辦學(xué)校資格的流動(dòng)人員，市流動(dòng)人口管理辦公室將名單移交市教育局，市教育部門(mén)統(tǒng)籌安排入學(xué)；獲得入戶資格的流動(dòng)人員，市流動(dòng)人口管理辦公室將名單移交市公安局，并向其個(gè)人發(fā)出積分入戶通知書(shū)，由個(gè)人向公安機(jī)關(guān)提出入戶申請(qǐng)，公安機(jī)關(guān)按規(guī)定辦理入戶手續(xù)；獲得住房保障資格的流動(dòng)人員，市流動(dòng)人口管理辦公室將名單移交市住保部門(mén)，市住保部門(mén)安排其入住公租房?？傮w上形成一個(gè)以鎮(zhèn)區(qū)流動(dòng)人口和出租屋管理服務(wù)中心為工作主體，相關(guān)職能部門(mén)共同參與，社會(huì)各界共同監(jiān)督的工作模式。

（二）流動(dòng)人口積分制的發(fā)展與完善

隨著中山流動(dòng)人口積分制的普遍推進(jìn)，在實(shí)施過(guò)程中也在不斷完善，表現(xiàn)在：

1．積分制的群眾參與度進(jìn)一步提升。2014年共有23060人次流動(dòng)人員提出積分入學(xué)入戶申請(qǐng)，同比增長(zhǎng)21.63%，群眾參與度進(jìn)一步提升。其中19047人次的流動(dòng)人員提出積分入學(xué)申請(qǐng)，同比增長(zhǎng)25.41%，包括11569人次的流動(dòng)人員提出積分入讀小學(xué)一年級(jí)申請(qǐng)，同比增長(zhǎng)21.55%，7478人次的流動(dòng)人員提出積分入讀初中一年級(jí)申請(qǐng)，同比增長(zhǎng)31.89%；4013人次提出積分入戶申請(qǐng)，同比增長(zhǎng)6.45%。

2．積分制的標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)功能強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)新中山人的深層融入。積分制通過(guò)正負(fù)評(píng)價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，不斷引導(dǎo)廣大新中山人在中山安居樂(lè)業(yè)、遵紀(jì)守法、熱心公益、自我增值，實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展與城市需要的對(duì)接。2014年申請(qǐng)積分入戶入學(xué)23060人次中，有專利創(chuàng)新加分人員達(dá)296名，同比上升55.78%，僅有1人有違法記錄，大部分指標(biāo)的得分情況明顯提升。在取得積分入戶資格人員當(dāng)中，具有大專以上學(xué)歷、職業(yè)資格和專業(yè)技術(shù)資格、獲得居住登記、社會(huì)保險(xiǎn)得分，參與志愿服務(wù)，具有捐贈(zèng)或無(wú)償獻(xiàn)血行為的人數(shù)同比上升10%～20%。同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化了城市人口結(jié)構(gòu)，成功取得積分入戶資格人員中，56.7%的人員為18歲至35歲以下的青年人群。申請(qǐng)積分入學(xué)人員當(dāng)中，有職業(yè)資格和專業(yè)技術(shù)資格的人數(shù)達(dá)3081人，同比上升64.58%。

3．積分制推動(dòng)了流動(dòng)人口公共服務(wù)均等化納入中山國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃?！吨猩绞袊?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》規(guī)劃了“十二五”期間，要“完善流動(dòng)人口積分制，推進(jìn)優(yōu)秀外來(lái)務(wù)工人員逐步享受與戶籍居民同等的公共服務(wù)和社會(huì)保障”；提出了基本公共服務(wù)均等化的六項(xiàng)重點(diǎn)工作。中山市2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃提出：不斷拓展積分制管理的廣度和深度，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)向異地務(wù)工群體延伸，扶持面向異地務(wù)工人員的文化體育類社團(tuán)發(fā)展，廣泛開(kāi)展鄰里幫扶、志愿互助、文化娛樂(lè)、社區(qū)聯(lián)誼等活動(dòng)，促進(jìn)異地務(wù)工人員更好地融入中山。在積分制的推動(dòng)下，促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市成為一項(xiàng)普惠性公共政策。

三、流動(dòng)人口積分制的功能與作用：地方政府主導(dǎo)的城市公共服務(wù)均等化

（一）創(chuàng)新和超越戶籍制度：將公共服務(wù)與戶籍身份適當(dāng)剝離

城市公共服務(wù)的不均等的最突出反映是戶籍人口和流動(dòng)人口之間的鴻溝，而造成這個(gè)巨大鴻溝的關(guān)鍵則是戶籍制度。因此，戶籍制度是城市公共服務(wù)均等化政策無(wú)法回避的問(wèn)題。中山流動(dòng)人口積分制嘗試將入戶與子女入學(xué)及住房保障分開(kāi)申請(qǐng)的做法本質(zhì)是將公共服務(wù)與戶籍身份進(jìn)行剝離。

一方面，創(chuàng)新了戶籍制度。我國(guó)戶籍制度改革的總體特點(diǎn)是在謹(jǐn)慎中前行、在漸進(jìn)中發(fā)展，即在改革時(shí)間和空間的選擇上采取的是漸進(jìn)式而不是一步到位式的改革模式。我國(guó)戶籍制度的漸進(jìn)式改革是以試點(diǎn)推進(jìn)和條件設(shè)定為主要改革方式的“增量改革”。戶籍制度的試點(diǎn)改革是一個(gè)先小城市后大城市、先局部后整體的循環(huán)漸進(jìn)推進(jìn)過(guò)程。

另一方面，超越了戶籍制度。流動(dòng)人口積分制充分體現(xiàn)了“低門(mén)檻、漸進(jìn)式”的戶籍制度改革方向及流動(dòng)人口基本公共服務(wù)“普惠制”的發(fā)展趨勢(shì)，在制度層面打破了長(zhǎng)期以來(lái)城市以戶口為標(biāo)準(zhǔn)享受城市社會(huì)保障和公共服務(wù)的慣例，將主要依附于戶籍制度的社會(huì)保障和公共服務(wù)適當(dāng)剝離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)了制度上的新突破。積分制將教育、住房保障等公共服務(wù)與戶口脫鉤，有利于流動(dòng)人員在保護(hù)合理權(quán)益基礎(chǔ)上，在城鄉(xiāng)之間靈活進(jìn)退。同時(shí)，積分制的實(shí)施與推廣，實(shí)現(xiàn)了從管控思維到治理創(chuàng)新的重大變革，是通往善政，最終達(dá)至善治的有效嘗試，將產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)的“治理”外溢效應(yīng)，嘗試出一種全新的公民社會(huì)培養(yǎng)體制。

（二）突出和強(qiáng)化政府責(zé)任：倒逼政府改革城市公共服務(wù)供給機(jī)制

隨著積分制制度的建立，流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)的真實(shí)需求能得到很好的反映，便于政府在總需求和總供給之間合理調(diào)控以建立均衡。如：2014年政府加大了基本公共服務(wù)的投入，積分入學(xué)入戶指標(biāo)大幅增加，入學(xué)指標(biāo)13200名，同比增加50%，入戶指標(biāo)4000名，同比增加11.11%。在沒(méi)有積分制制度之前，政府公共服務(wù)供給只面向戶籍人口，這是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，在沒(méi)有外力作用的情況下政府很難有提高公共服務(wù)供給的動(dòng)力；積分制建立后，每年的公共服務(wù)需求情況可以完全測(cè)量和預(yù)料，一方面方便政府做出公共服務(wù)供給的總體決策；另一方面積分制倒逼政府提供城市公共服務(wù)總量的特征得以顯現(xiàn)。

在城市人口“二元”結(jié)構(gòu)客觀存在的前提下，城市有限公共資源的一種合理分配機(jī)制，出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿在于改善流動(dòng)人口民生問(wèn)題，最大限度地釋放了流入地政府善意，是管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)換的生動(dòng)案例，積分制較好地處理了彼此的關(guān)切點(diǎn)，為戶籍制度改革和流動(dòng)人口基本公共服務(wù)市民化探索出了一條現(xiàn)實(shí)可行的路徑。

（三）城市人口調(diào)控和公民培育的統(tǒng)一：開(kāi)發(fā)城市公共服務(wù)均等化的附加功能

首先，積分制著力于解決城鎮(zhèn)化帶來(lái)的流動(dòng)人口問(wèn)題，是在推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化方面的新探索，對(duì)于破解城鎮(zhèn)化帶來(lái)的人口“二元”結(jié)構(gòu)、構(gòu)建和諧的社會(huì)關(guān)系具有重要的價(jià)值；同時(shí)，積分制以一種漸進(jìn)式的戶籍改革和有效供給的公共服務(wù)模式，對(duì)提高流動(dòng)人員的城市歸屬感、消除本地人和外地人之間的心理隔閡和情緒對(duì)立具有很強(qiáng)的正面引導(dǎo)作用。

其次，積分制成為城市人口調(diào)控的新手段。積分制管理具有總量控制、擇優(yōu)輪候的特點(diǎn)，既能保證城市發(fā)展所需人力資源的有效供給，又能適度緩解人口的無(wú)序涌入對(duì)現(xiàn)有城市管理和社會(huì)福利體制造成的巨大沖擊，有效地解決了良好的服務(wù)管理與城市規(guī)模失控的矛盾，為政府有效控制人口總量、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、提高人口素質(zhì)提供了重要抓手。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全市取得入戶資格的10765人中，具有大專以上學(xué)歷的有5538人，占總?cè)藬?shù)的51.44%；擁有技術(shù)職稱和職業(yè)技術(shù)資格的3816人，占總?cè)藬?shù)的35.45%；取得年齡積分（年齡在16周歲以上至35周歲以下）的有6460人，占60.01%。

最后，積分制是城市公民培育的新機(jī)制。積分制采用量化指標(biāo)、正負(fù)評(píng)價(jià)的管理模式，實(shí)行積分高低與權(quán)益享受對(duì)等的原則，有利于引導(dǎo)流動(dòng)人員自覺(jué)提升個(gè)人素質(zhì)，規(guī)范個(gè)人行為，規(guī)劃自己成長(zhǎng)，強(qiáng)化公民意識(shí)，接受社會(huì)管理，從事慈善公益，自覺(jué)融入城市，實(shí)現(xiàn)了人的成長(zhǎng)與城市發(fā)展的有效對(duì)接，孵化出了一種全新的城市公民培育機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市通過(guò)積分獎(jiǎng)勵(lì)方式，發(fā)展流動(dòng)人員交通、消防志愿者超8000人。

四、流動(dòng)人口積分制的意義：地方治理體系創(chuàng)新

（一）推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)建公共服務(wù)型政府

其一，地方政府的流動(dòng)人口工作職能逐步從“管制”走向“服務(wù)”。起初，地方政府并沒(méi)有專門(mén)的職能部門(mén)，隨著沿海發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)人口數(shù)量快速增加，引發(fā)了城市人口管理壓力，珠三角地區(qū)基本設(shè)立了專門(mén)的流動(dòng)人口管理部門(mén)，主要職能是負(fù)責(zé)對(duì)流動(dòng)人口和出租屋管理服務(wù)工作的監(jiān)督檢查和協(xié)調(diào)指導(dǎo)等，這種職能比較單一，主要從管制的角度確保流動(dòng)人口有序進(jìn)入和生活在城市。流動(dòng)人口積分制政策出臺(tái)后，地方政府流動(dòng)人口工作職能更多地從“治理”而不是“管制”的邏輯為流動(dòng)人口提供服務(wù)平臺(tái)，如：流動(dòng)人口入戶和公共服務(wù)均等化；流動(dòng)人口信息平臺(tái)構(gòu)建及處理；流動(dòng)人口工作的跨部門(mén)協(xié)作組織等。

其二，擯棄“見(jiàn)物不見(jiàn)人”的發(fā)展模式，要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展要惠及全體參與者。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)地方政府的基本模式是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，政府長(zhǎng)期主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并把本應(yīng)該由政府提供的某些公共服務(wù)推向市場(chǎng)和社會(huì)。地方政府公共服務(wù)型政府的主觀意愿不強(qiáng)，政府被動(dòng)轉(zhuǎn)型的特征較明顯。從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府到公共服務(wù)型政府是一次重要的行政理念的改革，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府強(qiáng)調(diào)政府的行為要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，其重要標(biāo)志是物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)，公共服務(wù)型政府則更重視以人為本的治理理念。流動(dòng)人口積分制是地方政府主動(dòng)探索公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的一次有益嘗試，其重要意義在于促進(jìn)政府創(chuàng)新治理理念，強(qiáng)調(diào)人是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，通過(guò)提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，通過(guò)制度約束和體制激勵(lì)提高地方政府公共服務(wù)的主觀意愿。流動(dòng)人口積分制政策的實(shí)施，促使地方政府開(kāi)始關(guān)注流動(dòng)人口公共服務(wù)問(wèn)題，并開(kāi)始探索構(gòu)建常住人口公共服務(wù)體系。

（二）探索破解“新二元結(jié)構(gòu)”

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)流動(dòng)性迅速增加，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)除了原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)外，又增添了新二元結(jié)構(gòu)，即城鄉(xiāng)戶籍居民與以外來(lái)農(nóng)民工為主的流動(dòng)人口形成的二元結(jié)構(gòu)。新二元結(jié)構(gòu)下的城市公共治理對(duì)流動(dòng)人口形成了制度性排斥，使得流動(dòng)人口無(wú)法獲得與戶籍人口同等的待遇。

流動(dòng)人口積分制是探索破解“新二元結(jié)構(gòu)”的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，逐步破除了流動(dòng)人口與戶籍居民在就學(xué)、住房、就醫(yī)、就業(yè)、就學(xué)、社會(huì)保障等待遇上的差距，促進(jìn)了同城待遇均等化。通過(guò)淡化附著在只有城市戶籍才有的各種機(jī)會(huì)和待遇，如：子女入學(xué)、住房保障等，逐步引導(dǎo)流動(dòng)人口融入城市，并最終實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

（三）引導(dǎo)流動(dòng)人口參與社會(huì)治理

公民參與是治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，相比戶籍人口而言，流動(dòng)人口參與社會(huì)治理的意識(shí)、渠道和制度都相對(duì)比較缺乏。中山市通過(guò)多種途徑引導(dǎo)流動(dòng)人口參與社會(huì)治理，其一，通過(guò)“推舉+選舉”結(jié)合的方式先后選聘了較有威望、熟悉轄區(qū)情況、有較高知名度的農(nóng)民工代表作為特別委員，并賦予特別委員參與社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)和村（居）委員會(huì)會(huì)議的權(quán)限，大大提高了流動(dòng)人口影響社區(qū)和基層發(fā)展的能力。其二，組建流動(dòng)人口兼職聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍，建立了全方位的信息快速收集網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)處理流動(dòng)人口面臨的社會(huì)治理難題，涉及社會(huì)治安、涉嫌傳銷、勞資糾紛等多個(gè)方面。其三，在流動(dòng)人口積分制體系中設(shè)置社會(huì)管理指標(biāo)，如志愿者、禁毒宣傳員等，通過(guò)引導(dǎo)流動(dòng)人口參與社會(huì)治理，使得他們能夠有序融入城市。

流動(dòng)人口參與社會(huì)治理意義重大，引導(dǎo)流動(dòng)人口提高自我管理和自我服務(wù)能力，成為社會(huì)治理的參與者和主導(dǎo)者。通過(guò)促進(jìn)流動(dòng)人口融入社區(qū)和城市，增強(qiáng)他們的主人意識(shí)，減少過(guò)客思想。雖然社會(huì)上將非戶籍人口稱之為“流動(dòng)人口”，但是事實(shí)上相當(dāng)一部分人已經(jīng)長(zhǎng)期居住和工作在流入地，居住和工作時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)戶籍所在地。在這樣的背景下，引導(dǎo)他們盡快適應(yīng)并融入當(dāng)?shù)兀茏畲笙薅葴p少社會(huì)隔閡和沖突。

五、結(jié)論

流動(dòng)人口積分制作為城市公共服務(wù)均等化制度化的路徑探索，是一種有效的政策嘗試。從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，積分制是一種“帕累托改進(jìn)”，這項(xiàng)政策是在沒(méi)有過(guò)多侵犯戶籍人口利益，并且在地方政府公共財(cái)政允許的范圍內(nèi)開(kāi)展的，因此，總體上看沒(méi)有使得任何人的公共服務(wù)變壞，然而，它卻明顯改進(jìn)了通過(guò)積分制入戶或解決子女入學(xué)等公共服務(wù)問(wèn)題的流動(dòng)人口利益。正因?yàn)槿绱耍瑥V東流動(dòng)人口積分制政策自出臺(tái)以來(lái)就獲得了社會(huì)各界的廣泛贊譽(yù)。

然而，積分制從本質(zhì)上是站在地方政府需求視角上考慮公共服務(wù)均等化問(wèn)題的，是一種基于地方政府資源限制下的改革措施，它無(wú)法從根本上改變公共服務(wù)向常住人口覆蓋的問(wèn)題，也很難觸動(dòng)當(dāng)前以戶籍為依托的公共服務(wù)供給體制，積分制存在其內(nèi)在缺陷：一是積分制無(wú)法實(shí)現(xiàn)全部城市常住人口公共服務(wù)均等化；二是積分制不能解決空間區(qū)位導(dǎo)致的城市公共服務(wù)機(jī)會(huì)不均等；三是積分制較難觸及城市公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)改革?？吹搅肆鲃?dòng)人口積分制的價(jià)值限度，才能更為理性地思考城市公共服務(wù)均等化的改革路徑問(wèn)題。

因此，從城市公共服務(wù)均等化的短期政策目標(biāo)看，流動(dòng)人口積分制可以作為各個(gè)地方政府推進(jìn)戶籍改革和公共服務(wù)均等化的政策手段，這項(xiàng)政策十分符合當(dāng)前中國(guó)地方治理的需求特征，即：操作便利，可移植性強(qiáng)，可量化考核。然而，從長(zhǎng)期看，必須逐步建立常住人口教育、就業(yè)、醫(yī)療、文化和社區(qū)服務(wù)等城市公共服務(wù)均等化供給機(jī)制，才能推進(jìn)基本公共服務(wù)逐步由戶籍人口向常住人口覆蓋。

[1] 阿瑪?shù)賮啞ど? 論經(jīng)濟(jì)不平等：不平等之再考察[M].王利文, 于占杰, 譯. 北京: 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2006: 289-290.

[2] 王悅榮. 城市基本公共服務(wù)均等化及能力評(píng)價(jià)[J].城市問(wèn)題, 2014(8): 9-16.

[3] 田艷平. 國(guó)外城市公共服務(wù)均等化的研究領(lǐng)域及進(jìn)展[J]. 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào), 2014(1): 50.

[4] 金南順. 覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)均等化體系研究[M]. 北京: 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社, 2012: 25.

[5] 徐增陽(yáng). 農(nóng)民工公共服務(wù)獲得機(jī)制與“同城待遇”——對(duì)中山市“積分制”的調(diào)查與思考[J]. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較, 2011(5): 95.

[6] 金南順. 城市公共服務(wù)理論與實(shí)踐[M]. 北京: 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社, 2009: 43.

[7] 朱光磊. 城市公共服務(wù)體系建設(shè)綱要：給市長(zhǎng)們的建議[M]. 北京: 中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社, 2010: 40

[8] BEAR W C. Just what is an urban service,anyway? [J]. The Journal of Politics, 1985, 47(3): 882-896.

[9] 阿瑟·沙利文. 城市經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]. 北京: 中信出版社，2003: 312-321.

[10] 田艷平. 國(guó)外城市公共服務(wù)均等化的研究領(lǐng)域及進(jìn)展[J]. 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào), 2014(1): 50.

[11] LUCY W H, DENNIS G, BIRKHEAD G S. Equity in local service distribution[J]. Public Administration Review, 1977(11/12): 687-689.

Institutionalization of Equalization in Urban Public Services and Local Governance System Innovation——Experience and Enlightenment of Floating Population Integral System

CHEN Ya-hui
(Zhongshan Institute of Electronic Science and Technology University Zhongshan 528402 China)

Equalization of public services is an important way to achieve social justice, and the key way to promote administrative reform. It represents the main direction of development of Chinese Public Administration. The core content is public services equalization of household and floating population floating population integral system is also an important achievement, which promote innovation of the local governance system.

equalization of public services; integral system; local governance

D035.5

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)03-0005-06

編輯 劉 波

2014 ? 11 ? 29

廣東高校育苗工程(人文社科)項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工利益保障的政策網(wǎng)絡(luò)——以珠三角為調(diào)研樣本”（2013WYM0092）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)融入與公共服務(wù)均等化實(shí)證研究”（11BZZ042）；廣東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目：不完全信息動(dòng)態(tài)博弈下的地方政府績(jī)效目標(biāo)設(shè)置問(wèn)題研究（2015A030310135）.

陳亞輝（1981? ）男，電子科技大學(xué)中山學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授，廣東省社會(huì)科學(xué)院中山分院特約研究員.