■文/張同秀

對政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督職能的再認識

■文/張同秀

在全面深化改革的大背景下，要破除制約市場主體活力和要素優(yōu)化配置的障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府作用，就必須向深化改革要動力，積極調(diào)整政府職能，依法履行職能是各級政府及其部門工作的基本依據(jù)和出發(fā)點，其中，對職能內(nèi)涵的認識和把握是職能正確有效履職和深化改革的第一步。作為政府產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督和管理部門，在依法履行職能的過程中，對產(chǎn)品質(zhì)量職能內(nèi)容及其相互關(guān)系的理解和認識是有效履行職能的基礎(chǔ)。

職能法定

一、法治政府職能定位的演變

職能是指人、事物、機構(gòu)應(yīng)有的、所發(fā)揮的或蘊藏的有利的作用（現(xiàn)代漢語詞典）。政府職能亦稱行政職能，是國家行政機關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔的職責和所具有的功能，是政府管理國家和社會公共事物所應(yīng)有的、所發(fā)揮的或蘊藏的有利的作用。在我國全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的進程中，依法行政、建設(shè)法治政府是依法治國、建設(shè)法治國家的基礎(chǔ)和重要部分。2004年國務(wù)院以國發(fā)〔2004〕10號頒布《國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要》，《綱要》提出，要全面推進依法行政，“經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府”，“政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能基本到位”。即，《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定的法治政府的職能是“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”。2015年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實施綱要2015～2020》，要求：“政府職能切實轉(zhuǎn)變，宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護等職責依法全面履行”。即，《法治政府建設(shè)實施綱要》規(guī)定的政府職能包括宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護。

二、政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管職能的法律依據(jù)

我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》第7條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當把提高產(chǎn)品質(zhì)量納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，加強對產(chǎn)品質(zhì)量工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和組織領(lǐng)導，引導、督促生產(chǎn)者、銷售者加強產(chǎn)品質(zhì)量管理，提高產(chǎn)品質(zhì)量”，該條是法律對產(chǎn)品質(zhì)量宏觀管理的職能授權(quán)；《產(chǎn)品質(zhì)量法》第8條規(guī)定：“國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管全國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)負責產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作?？h級以上地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)負責產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作”，該條是法律對產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的職能授權(quán)。隨著政府監(jiān)管概念的使用，該條規(guī)定的“產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督”從當下的職能履行角度可以理解為“產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管”。法律的兩條規(guī)定把產(chǎn)品質(zhì)量的宏觀管理和監(jiān)管職能分別賦予了各級人民政府和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門，這兩條規(guī)定即是政府產(chǎn)品質(zhì)量職能的法律淵源。

政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督職能的內(nèi)容

一、政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督職能的必要性

一方面，產(chǎn)品質(zhì)量是實物經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的基本內(nèi)容，也是社會發(fā)展的基礎(chǔ)。產(chǎn)品質(zhì)量升，則經(jīng)濟強；產(chǎn)品質(zhì)量強，則國強。當前，面對我國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，2015年底召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào):“要著力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，要“從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性”。產(chǎn)品質(zhì)量提升是提高供給質(zhì)量的有效途徑：從質(zhì)量總體發(fā)展角度，提高產(chǎn)品質(zhì)量水平可以擴大有效供給；從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改進角度，科技創(chuàng)新、技術(shù)攻關(guān)彌補某些行業(yè)的質(zhì)量短板，可以提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性。核心產(chǎn)品、重要消費品的質(zhì)量達到安全水平是經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)和支撐。因此，政府對產(chǎn)品質(zhì)量總體水平的管理和調(diào)控是以產(chǎn)品達到安全線為主要內(nèi)容的，政府在市場活動中不要直接進行資源的配置。

《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整的產(chǎn)品是市場交易的重要標的物，是主要的市場客體之一，產(chǎn)品質(zhì)量是市場交易的主要內(nèi)容，是確定產(chǎn)品價格的重要考量。產(chǎn)品質(zhì)量在生產(chǎn)中形成，在市場中得到價值體現(xiàn)。產(chǎn)品質(zhì)量在市場中的價值體現(xiàn)對其形成起反向激勵作用：市場需要高質(zhì)量的產(chǎn)品，以市場需求為導向的生產(chǎn)企業(yè)就會生產(chǎn)高質(zhì)量的產(chǎn)品；反之，市場對低質(zhì)量甚至劣質(zhì)產(chǎn)品有需求，必然會使趨利的生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)低質(zhì)量或劣質(zhì)產(chǎn)品。因此，維護正常的生產(chǎn)秩序，要從維護正常的產(chǎn)品質(zhì)量秩序入手，防止質(zhì)量失序造成生產(chǎn)秩序失控，進而造成市場失序。市場失靈需要政府監(jiān)管，產(chǎn)品質(zhì)量失控也需要政府監(jiān)管，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管是廣義市場監(jiān)管的重要組成部分。

二、政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管職能內(nèi)容分析

《產(chǎn)品質(zhì)量法》從宏觀管理和監(jiān)管兩個方面對產(chǎn)品質(zhì)量職能作了授權(quán)規(guī)定，產(chǎn)品質(zhì)量是市場的產(chǎn)物，從政府對市場經(jīng)濟干預的宏觀和微觀視角角度，政府的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管也應(yīng)當包括產(chǎn)品宏觀質(zhì)量管理和微觀監(jiān)管。在政府對產(chǎn)品宏觀質(zhì)量管理方面，應(yīng)重點對產(chǎn)品的風險進行管理。研究產(chǎn)品總體質(zhì)量現(xiàn)象要運用政策、法律、檢測技術(shù)、統(tǒng)計分析等手段，對產(chǎn)品質(zhì)量安全的總體狀況及風險隱患進行干預和監(jiān)測，使產(chǎn)品質(zhì)量安全總體狀況達到規(guī)定的預期要求，不出現(xiàn)系統(tǒng)性、區(qū)域性風險。同時，還要加強對重點產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管也稱產(chǎn)品質(zhì)量微觀規(guī)制，重點研究個別產(chǎn)品或行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況，是運用技術(shù)、行政等手段，防范和監(jiān)測產(chǎn)品質(zhì)量安全風險，糾正和化解產(chǎn)品質(zhì)量安全可能危及消費者和國家利益的傾向和隱患，合理應(yīng)對和處置已經(jīng)產(chǎn)生的損害，保證市場中的產(chǎn)品質(zhì)量安全。

隨著社會治理和社會共治概念的提出和逐步實施，產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域的社會治理、社會共治理念也越來越被人們所認識，產(chǎn)品質(zhì)量需要社會共治。產(chǎn)品質(zhì)量社會共治是產(chǎn)品質(zhì)量宏觀管理和監(jiān)管的共聚點，產(chǎn)品質(zhì)量社會共治改變了過去政府主導的格局，市場化的治理格局中，政府只參與部分涉及公共利益產(chǎn)品的監(jiān)管，并承擔構(gòu)建共治機制和制度框架的職責。

在我國，不同領(lǐng)域的質(zhì)量安全監(jiān)管由不同的部門承擔，產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管由各級質(zhì)檢（質(zhì)監(jiān)）和某些專業(yè)監(jiān)管部門（如國家食品藥品監(jiān)管部門）承擔，環(huán)境質(zhì)量由各級環(huán)保部門監(jiān)管，建設(shè)工程質(zhì)量由各級住建部門調(diào)控與監(jiān)管。因此，質(zhì)監(jiān)部門的質(zhì)量宏觀管理被國務(wù)院界定在一般消費品、兒童用品等具有一定的可操作性。

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督職能內(nèi)容的關(guān)系

政府的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督職能是政府履行產(chǎn)品質(zhì)量管理和調(diào)控應(yīng)發(fā)揮的功能，職能的各部分內(nèi)容應(yīng)當既有區(qū)別，又互相聯(lián)系，構(gòu)成有機的功能體系。

一、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督宏觀管理與具體監(jiān)管的區(qū)別

1、兩者的調(diào)控目標不同。政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的宏觀管理在當前深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的形勢下，產(chǎn)品安全形勢一是對質(zhì)量的管控，包括建立并不斷完善產(chǎn)品質(zhì)量安全形成監(jiān)督機制，產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域有序、規(guī)范的市場競爭機制以及政府監(jiān)管機制和社會共治機制。對發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性質(zhì)量安全風險加強分析、研判。產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的目標則主要側(cè)重于：產(chǎn)品質(zhì)量達到安全規(guī)定的要求，預防和減少發(fā)生損害人體健康和財產(chǎn)安全的質(zhì)量安全事故。

2、兩者調(diào)節(jié)的對象和視角不同。宏觀管理調(diào)節(jié)的對象是產(chǎn)品或消費品質(zhì)量安全總體，從產(chǎn)品質(zhì)量安全總體角度分析區(qū)域、行業(yè)、國家的產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況，著重解決影響產(chǎn)品質(zhì)量安全總體水平的體制、機制、系統(tǒng)性及結(jié)構(gòu)性問題和較為普遍的技術(shù)風險與隱患。宏觀管理的政策和規(guī)定一般是普適的，并不針對特定的企業(yè)和產(chǎn)品。質(zhì)量監(jiān)管的對象則是相對微觀具體的，從某一產(chǎn)品或某一行業(yè)的角度規(guī)制產(chǎn)品質(zhì)量安全，著重解決影響產(chǎn)品質(zhì)量安全的技術(shù)性、行業(yè)性問題，化解各種質(zhì)量安全風險。質(zhì)量監(jiān)管的規(guī)制、政策可能會針對特定的產(chǎn)品或企業(yè)。

3、兩者調(diào)控的手段不同。宏觀管理以政策手段為主，法律和行政手段為輔，技術(shù)上更傾向于用大數(shù)據(jù)的海量分析來捕捉面上的風險與隱患。從宏觀角度避免大范圍質(zhì)量安全事故的發(fā)生。質(zhì)量監(jiān)管以法律手段為主，行政、經(jīng)濟手段為輔，運用抽查檢驗、打擊偽劣產(chǎn)品、生產(chǎn)許可等手段，從具體的質(zhì)量安全的角度發(fā)現(xiàn)質(zhì)量隱患，解決質(zhì)量問題，保證質(zhì)量安全。

4、兩者調(diào)節(jié)政策的特征不同。宏觀管理具有較強的政策性，計劃經(jīng)濟時代，政府大包大攬，宏觀管理直接抓企業(yè)該抓的事，泛泛地抓質(zhì)量?，F(xiàn)在深化市場經(jīng)濟改革，政府以抓質(zhì)量安全為主。質(zhì)量監(jiān)管具有一定的技術(shù)性。具體產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管，一般是以該產(chǎn)品強制性技術(shù)標準為依據(jù)，抽查也好，檢測也好，監(jiān)管以強制性標準為比對。

二、產(chǎn)品質(zhì)量安全宏觀管理與監(jiān)管的聯(lián)系

1、宏觀管理和監(jiān)管在糾正市場失靈方面相輔相成。宏觀管理從質(zhì)量安全總體水平方面管控因體制性、結(jié)構(gòu)性及技術(shù)性原因造成的區(qū)域性、系統(tǒng)性產(chǎn)品質(zhì)量風險及生產(chǎn)領(lǐng)域市場失序。監(jiān)管從打擊假冒偽劣，解決某一產(chǎn)品、某一具體的質(zhì)量安全問題。

2、監(jiān)管為宏觀管理奠定基礎(chǔ)，宏觀管理為監(jiān)管創(chuàng)造良好的環(huán)境。監(jiān)管從微觀、具體上預防和化解產(chǎn)品質(zhì)量存在的安全風險，解決某些行業(yè)、某一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量欺詐和失信問題，提高某一產(chǎn)品、某一行業(yè)的質(zhì)量水平，也就為宏觀管理奠定了良好的微觀基礎(chǔ)。監(jiān)管得到的質(zhì)量安全信息可以為宏觀管理和決策提供有效的參考和依據(jù)；宏觀管理建立的風險防控和隱患排查機制可以防控產(chǎn)品爆發(fā)大面積質(zhì)量安全問題，為產(chǎn)品質(zhì)量提高營造市場環(huán)境；宏觀管理建立的政府和社會質(zhì)量治理機制，可以為質(zhì)量監(jiān)管營造法治、機制、體制環(huán)境。

3、宏觀管理和監(jiān)管具有互補性。兩者從不同的側(cè)面互補單一政策的不足和缺陷。監(jiān)管同時也是對產(chǎn)品質(zhì)量水平及存在問題的監(jiān)測，監(jiān)管中的質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果應(yīng)當作為質(zhì)量宏觀管理的決策依據(jù)。宏觀管理應(yīng)當根據(jù)監(jiān)測結(jié)果適時調(diào)整管理政策，進行有針對性的質(zhì)量促進，同時適時對監(jiān)管措施及實施情況進行科學評估，評估措施的可行性、合理性和措施實施的效果，及時提出監(jiān)管措施繼續(xù)實施、停止或改進的建議。

三、產(chǎn)品質(zhì)量社會共治與政府的宏觀管理和監(jiān)管

1、宏觀管理和監(jiān)管均需要社會共治的理念作指導。宏觀管理的機制設(shè)計、先進管理方法的推廣離不開社會的參與，政府參與的宏觀管理，著重對產(chǎn)品質(zhì)量的安全及風險進行測評與分析，而社會其他主體對質(zhì)量的管理則更寬泛。政府的監(jiān)管一方面針對產(chǎn)品的質(zhì)量安全，這離不開公眾對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督舉報和對監(jiān)管機構(gòu)自身工作的監(jiān)督，同時，監(jiān)管還針對社會組織、質(zhì)量中介服務(wù)機構(gòu)等。因此，宏觀管理和監(jiān)管必須有社會共治的理念作指導，離開了社會，宏觀管理和監(jiān)管就成了無源之水、無本之末，沒有實施的根基和基礎(chǔ)。

2、宏觀管理和監(jiān)管政策的制定和實施要源于社會，用之于社會。產(chǎn)品質(zhì)量和公眾息息相關(guān)，公眾參與是產(chǎn)品質(zhì)量宏觀管理和監(jiān)管政策制定的民主程序和公正保障。宏觀管理和監(jiān)管的政策制定應(yīng)當引入公眾參與機制，而政策的實施也需要有公眾的支持、配合。

3、宏觀管理和監(jiān)管的效果要由社會作評價。宏觀管理的效果是產(chǎn)品質(zhì)量總體水平的提升和國民總體質(zhì)量素質(zhì)的提高，表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的市場份額和知名品牌的增加。監(jiān)管的效果是產(chǎn)品質(zhì)量安全風險防范和質(zhì)量安全水平的提高，表現(xiàn)為產(chǎn)品質(zhì)量安全事故的減少。這些效果都應(yīng)由社會來評價，其中包括公眾自身的評價和社會組織的評價。

四、行政執(zhí)法、司法在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督職能履行中的作用

1、確保產(chǎn)品質(zhì)量安全行政執(zhí)法、司法是質(zhì)監(jiān)部門職能履行的手段和方法。從廣義的角度，執(zhí)法亦稱法律執(zhí)行，包括國家行政機關(guān)、司法機關(guān)及其公職人員貫徹實施法律的所有活動。行政執(zhí)法是上述執(zhí)法的一部分，是指國家行政機關(guān)及其委托的組織依照法定職權(quán)行使行政管理權(quán)，貫徹實施法律的活動。在產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域，《產(chǎn)品質(zhì)量法》賦予了產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門和有關(guān)部門的產(chǎn)品質(zhì)量職責和現(xiàn)場檢查、調(diào)查、查封扣押、行政處罰等行政執(zhí)法職權(quán)。廣義的產(chǎn)品質(zhì)量行政執(zhí)法是監(jiān)管部門貫徹實施產(chǎn)品質(zhì)量法律的活動，包括行政許可、行政指導、行政處罰等，是產(chǎn)品質(zhì)量職能履行的手段和方法。從狹義的角度，目前產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門設(shè)置的執(zhí)法打假機構(gòu)的行政執(zhí)法主要是查處產(chǎn)品質(zhì)量違法行為，通過打擊違法行為遏制不合格產(chǎn)品進入市場，從物質(zhì)生產(chǎn)的角度維護正常的市場秩序。產(chǎn)品質(zhì)量司法是司法部門對違反產(chǎn)品質(zhì)量民事、刑事法律規(guī)定的行為，運用法律處理具體案件的專門活動，是對違法行為進行法律裁判，懲治違法行為，補償被違法行為侵害的法律權(quán)利，維護正當?shù)姆芍刃颉Ｒ虼?，狹義上的產(chǎn)品質(zhì)量行政執(zhí)法和產(chǎn)品質(zhì)量司法是從產(chǎn)品質(zhì)量違法行為個體角度對產(chǎn)品質(zhì)量的規(guī)制和約束，屬于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的范疇，是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的方式和途徑。

2、產(chǎn)品質(zhì)量行政執(zhí)法是一種主動的監(jiān)管方式。行政執(zhí)法的特征之一是其主動性，行政機關(guān)可以依據(jù)法律規(guī)定進行主動的執(zhí)法檢查。我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定了“對產(chǎn)品質(zhì)量實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度”，各級監(jiān)管部門可以根據(jù)此規(guī)定對產(chǎn)品質(zhì)量進行監(jiān)督檢查，如生產(chǎn)許可證、強制性產(chǎn)品認證中的定期監(jiān)督檢查；可以根據(jù)已經(jīng)取得的違法嫌疑證據(jù)或者舉報，對涉嫌違法行為進行查處，如日常監(jiān)管中的執(zhí)法打假。因此，產(chǎn)品質(zhì)量行政執(zhí)法是一種政府監(jiān)管的主動方式。

3、產(chǎn)品質(zhì)量司法是一種被動的監(jiān)管方式。司法又稱法的適用，中立性是司法權(quán)的第一特性，司法權(quán)中立性的另一個層面是其消極性，具體表現(xiàn)在司法機關(guān)不應(yīng)主動出擊，一般來說實行不告不理原則。在產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域，民事司法中實行“不告不理”和一般情況下的“誰主張誰舉證”原則；刑事司法包括案件的偵查、審查起訴、審判、及判決的執(zhí)行，刑事司法的過程是在有證據(jù)證明涉嫌犯罪的前提下進行，原則上也是一種被動行為。

（作者單位：山東省淄博市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）