郭金金

（710100 西北政法大學(xué) 陜西 西安）

省直管縣體制改革的問(wèn)題及對(duì)策研究——以河南省省直管縣體制改革為例

郭金金

（710100 西北政法大學(xué) 陜西 西安）

黨的十八大將深化行政體制改革作為重要議題，提出要建設(shè)符合中國(guó)特色的社會(huì)主義行政體制，是我黨在新時(shí)期改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)理念、執(zhí)政方式的戰(zhàn)略性部署，是具有深遠(yuǎn)意義的政府體制改革。自2004年起，河南省關(guān)于省直管縣體制改革的探索已將近12個(gè)年頭，此項(xiàng)改革取得了卓越效果，同時(shí)也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題。繼續(xù)深化行政體制改革，進(jìn)一步妥善解決改革中衍生的新問(wèn)題，對(duì)于推進(jìn)河南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方面的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

省直管縣；體制改革；河南省

一、河南省省直管縣體制改革的歷程

河南省是全國(guó)第一人口大省，也是全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)大省，縣域土地面積占全省的90%左右，人口占全省的80%左右，經(jīng)濟(jì)總量占全省的70%左右，縣域經(jīng)濟(jì)是全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。2004年河南省出臺(tái)《關(guān)于發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》 和《關(guān)于擴(kuò)大部分縣（市）管理權(quán)限的意見(jiàn)》，標(biāo)志著河南省第一批擴(kuò)權(quán)縣和財(cái)政省直管縣的誕生。文件確定鞏義、永城、項(xiàng)城、固始、鄧州五縣（市）為財(cái)政省直管縣，并賦予省轄市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限（共計(jì)80項(xiàng)權(quán)限）；賦予新密市、新鄭市、林州市等30個(gè)擴(kuò)權(quán)縣（市）部分省轄市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限（80項(xiàng)權(quán)限中的71項(xiàng)權(quán)限）。

2007年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)擴(kuò)權(quán)縣（市）政策的通知》，標(biāo)志著第二批擴(kuò)權(quán)縣和財(cái)政省直管縣的誕生，享有權(quán)限與第一批相同。中牟縣等12個(gè)縣確定為擴(kuò)權(quán)縣，其中中牟縣同時(shí)也被確定為財(cái)政省直管縣。

2009年河南省頒布《關(guān)于完善省與市縣財(cái)政體制的通知》，確定了第三批財(cái)政省直管縣。增加了蘭考縣、郟縣等15個(gè)縣為財(cái)政省直管縣，根據(jù)這些縣的實(shí)際情況，除郟縣外，其余14個(gè)縣只能享有省轄市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限。至此，河南省共有擴(kuò)權(quán)縣47個(gè)，財(cái)政省直管縣 21個(gè)，既是擴(kuò)權(quán)縣又是財(cái)政省直管縣的有7個(gè)（鞏義、永城、項(xiàng)城、固始、鄧州、中牟、郟縣）。

2013年11月，河南省委 、省政府印發(fā)《河南省深化省直管縣體制改革實(shí)施意見(jiàn)》提出從 2014年1月1日起，對(duì)鞏義市、蘭考縣、汝州市、滑縣、長(zhǎng)垣縣等十個(gè)縣全面實(shí)行由省直接管理的體制，實(shí)現(xiàn)市縣分治。

二、省直管縣實(shí)行全面直接管理衍生的新問(wèn)題

1.省、市、縣各級(jí)政府間利益關(guān)系更加復(fù)雜化

在實(shí)行省直管縣改革的試點(diǎn)地區(qū)，地級(jí)市和直管縣在省級(jí)政府的管理和監(jiān)督中處于獨(dú)立平等的地位。這種行政隸屬關(guān)系的改變，使二者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中由上下級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)變成競(jìng)爭(zhēng)者的關(guān)系，也使地方政府間的利益格局發(fā)生了改變，這種改變極易出現(xiàn)“市縣爭(zhēng)利”“縣縣爭(zhēng)利”的情況。

2.管理體制的變化導(dǎo)致原有區(qū)域結(jié)構(gòu)及公共服務(wù)體系的碎片化

長(zhǎng)期實(shí)行市管縣體制，使得一些地方逐步形成了特定的市域性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及區(qū)域規(guī)劃。實(shí)行省直管縣后，從短期看，部分已有的市域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)構(gòu)等不同程度上被分解。另外，省管縣前，地級(jí)市和縣的公共服務(wù)體系是一個(gè)完整的系統(tǒng)，當(dāng)直管縣脫離地級(jí)市后，原本統(tǒng)一的公共服務(wù)體系被分割，整體性的公共服務(wù)體系出現(xiàn)碎片化傾向。

3.縣級(jí)政府規(guī)模擴(kuò)張趨勢(shì)將沖擊機(jī)構(gòu)改革的既有成果

省管縣后，作為省級(jí)政府的直屬行政單位，縣級(jí)政府的事務(wù)必定增多，責(zé)任必定加大，從而出現(xiàn)人員編制不足的問(wèn)題，隨之而來(lái)的必定是增加人員編制，向地級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)看齊，從而導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)大，客觀上會(huì)導(dǎo)致改革經(jīng)濟(jì)成本的增加，有可能引起管理機(jī)構(gòu)膨脹，沖擊既有改革成果。

4.垂直體系的條塊管理問(wèn)題依然存在

在我國(guó)，海關(guān)、工商、稅務(wù)、煙草、交通、土地、質(zhì)檢、藥監(jiān)等部門(mén)的中央或省級(jí)以下單位實(shí)行的是垂直化管理。應(yīng)該承認(rèn)，現(xiàn)行的垂直管理體制有其特定的管理效能，對(duì)于解決地區(qū)保護(hù)主義等問(wèn)題作用顯著。但是，這種管理方式割裂了一級(jí)政府完整的行政運(yùn)行體系，弱化了一級(jí)政府對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的效力。

三、繼續(xù)深化省直管縣體制改革的對(duì)策建議

1.立足省情，實(shí)行“一省多制”

在省直管縣改革過(guò)程中，因各地情況差異非常大，所以必須要因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)。以河南省為例，目前，包括鞏義等新的省直管縣在內(nèi)，全省直轄市、縣由改革前的18個(gè)增加到 28個(gè)。省級(jí)管理幅度大大增加，是否管得過(guò)來(lái)，是否管得好，需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索路子。要從各地的實(shí)際出發(fā)，因地制宜，在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)保持“一省多制”的局面。

2.準(zhǔn)確定位市、縣的功能，明確劃分各級(jí)政府職責(zé)權(quán)限

省直接管理縣后，地級(jí)市和直管縣形成了新的行政關(guān)系，因此要對(duì)二者的行政功能作出新的規(guī)劃和定位。地級(jí)市應(yīng)將管理重心放在本級(jí)城市的發(fā)展上，更好地發(fā)揮中心城市在產(chǎn)業(yè)集聚、交通暢達(dá)等方面的優(yōu)勢(shì)和輻射帶動(dòng)作用。

3.創(chuàng)新工作管理機(jī)制，提高行政效能

實(shí)行省直管縣體制改革的目標(biāo)之一是構(gòu)建充滿活力、高效的工作機(jī)制。在全面推行改革的時(shí)期，主要工作應(yīng)包括以下三個(gè)方面。第一，創(chuàng)新行政管理機(jī)制。第二，推進(jìn)政務(wù)信息化進(jìn)程，提高行政效能。第三，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，減輕省級(jí)政府管理的壓力。

4.對(duì)垂直管理體制實(shí)行有效改革

省直管縣后，必須深入研究垂直部門(mén)權(quán)力配置問(wèn)題，進(jìn)一步明確垂直管理部門(mén)與市縣政府的關(guān)系，建立更加高效的工作配合和銜接運(yùn)行機(jī)制。對(duì)必須保留的“垂直管理”部門(mén)，要按照“簡(jiǎn)化程序、提高效率、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、條塊共管、發(fā)展縣域”原則進(jìn)行必要調(diào)整，給予地方更大調(diào)節(jié)權(quán)，消除行政權(quán)力條塊分割對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響。

［1］張占斌.中國(guó)省直管縣改革研究［M］.北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2011.

［2］何顯明.省管縣改革：績(jī)效預(yù)期與路徑選擇［M］.上海：學(xué)林出版社，2009.

［3］孫學(xué)玉.垂直權(quán)力分合省直管縣體制研究［M］.北京：人民出版社，2013.

［4］王雪麗.“困境”與“脫困”：“省直管縣”體制改革探析［J］.理論與改革，2012，（2）.

［5］徐珂.省直管縣改革的問(wèn)題與措施［M］.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（10）.

郭金金（1992～ ），女，漢族，陜西西安人，現(xiàn)為西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)研究生。