中國養(yǎng)老金缺口的成因、風(fēng)險及對策研究

王成

(武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢430065)

[摘要]近年來，養(yǎng)老金缺口問題引起國家政府和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和熱議。養(yǎng)老金缺口是我國養(yǎng)老體制轉(zhuǎn)軌成本、人口老齡化、養(yǎng)老金支付水平不斷提高以及養(yǎng)老金“雙軌制”綜合作用的結(jié)果。從短期來看，養(yǎng)老金缺口會給我國的財政支付造成巨大壓力；從長期來看，它將會嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。為了化解養(yǎng)老金缺口風(fēng)險，可以采用漸進(jìn)式延遲退休、發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險、國有資產(chǎn)劃撥、養(yǎng)老金并軌、提高養(yǎng)老金投資規(guī)模和收益率以及發(fā)行政府債券等方法。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老金缺口；風(fēng)險；養(yǎng)老金替代率；財政支付壓力；人口老齡化

[收稿日期]2014-06-05

[基金項目]教育部規(guī)劃

[作者簡介]王成(1989-)，男，湖北隨州人，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，助教，從事養(yǎng)老金投資與管理研究.

[中圖分類號]F241.34

一、養(yǎng)老金缺口及其規(guī)模

(一)養(yǎng)老金缺口存在與否的爭議

近年來，隨著社會養(yǎng)老保險制度改革的深入和人口老齡化的加劇，養(yǎng)老金缺口問題逐漸受到國家政府、相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門以及社保方面專家學(xué)者的高度關(guān)注。然而，各界在對待“養(yǎng)老金缺口存在與否”這一問題上卻眾說紛紜。

2012年6月，《財經(jīng)》雜志同時發(fā)表了由德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿牽頭的復(fù)旦研究小組執(zhí)筆的《化解國家資產(chǎn)負(fù)債中長期風(fēng)險》和由中銀國際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征牽頭的中國銀行研究小組編寫的《重塑國家資產(chǎn)負(fù)債能力》，兩篇文章都對我國養(yǎng)老金所面臨的財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行了分析和估算?！痘鈬屹Y產(chǎn)負(fù)債中長期風(fēng)險》提到：“在不改革的情況下，養(yǎng)老金缺口到2020年將達(dá)到0.2%的GDP，2030年將達(dá)到1.4%的GDP，2040年將達(dá)到3.1%的GDP，2050年將達(dá)到5.5%的GDP。今后38年累積，養(yǎng)老金總?cè)笨诘默F(xiàn)值(用名義GDP增長率作為折現(xiàn)率來計算)相當(dāng)于目前GDP的75%。”《重塑國家資產(chǎn)負(fù)債能力》指出：“在2010年，我國養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到16.48萬億元，在目前養(yǎng)老制度不變的情況下，往后的年份缺口逐年放大，假設(shè)GDP年增長率為6%，到2033年時養(yǎng)老金缺口將達(dá)到68.2萬億元，占當(dāng)年GDP的38.7%。當(dāng)然，由于測算期限長，上述模型中的利率、死亡率、工資增長率等關(guān)鍵參數(shù)也會發(fā)生變化，影響測算結(jié)果的絕對數(shù)值。但根據(jù)情景分析的結(jié)果，如果現(xiàn)行養(yǎng)老制度不變，養(yǎng)老金缺口擴(kuò)大對財政造成巨大負(fù)擔(dān)這一總體趨勢是確定的。”

然而，作為我國的官方機(jī)構(gòu)，人力資源和社會保障部一直認(rèn)為就目前養(yǎng)老保險基金收入和支出數(shù)據(jù)來看，我國養(yǎng)老金不存在缺口問題。2014年4月，人社部公布的《2013年人力資源社會保障快報數(shù)據(jù)》顯示，2013年，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為32212萬人，比上年末增加1785萬人。全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入22484億元，比上年增長12.41%；全年基金總支出18 417億元，比上年增長18.35%。年末基本養(yǎng)老保險基金累積結(jié)存28008億元，累積結(jié)存增長率為16.99%。

表1

2008-2012年中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余情況

注：本表數(shù)據(jù)為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金情況，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險基金歷年也有結(jié)余；表中基金總收入包括征繳收入和各級財政補(bǔ)貼.

資料來源：2008-2012年數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》整理得到，2013年數(shù)據(jù)根據(jù)《2013年人力資源社會保障快報數(shù)據(jù)》整理得到.

其實，養(yǎng)老保險基金積累和養(yǎng)老金缺口是兩個不同的概念。養(yǎng)老金積累結(jié)余僅表示當(dāng)前養(yǎng)老基金所剩金額，而養(yǎng)老金缺口不僅考慮當(dāng)前的情況，還需考慮未來一段時間內(nèi)所需承擔(dān)養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任的情況下養(yǎng)老基金所剩金額。二者的關(guān)系可以用以下等式表示：

養(yǎng)老金缺口=養(yǎng)老保險基金累積額-養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任的折現(xiàn)值

因此，當(dāng)某段時間內(nèi)我國的養(yǎng)老保險基金累積額小于養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任時，養(yǎng)老金缺口值為負(fù)值，意味著這段時間內(nèi)養(yǎng)老金缺口確實存在；反之則不存在養(yǎng)老金缺口。但由于我國在1997年實行了養(yǎng)老保險體制轉(zhuǎn)軌，加之我國人口老齡化不斷加劇等原因，導(dǎo)致我國在至少未來30年期間養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任長期大于養(yǎng)老保險基金累積額，從而使我國的養(yǎng)老金缺口顯現(xiàn)并逐步擴(kuò)大。

(二)當(dāng)前我國養(yǎng)老金缺口規(guī)模

目前我國的養(yǎng)老金缺口包括“靜態(tài)缺口”和“動態(tài)缺口”?！办o態(tài)缺口”包括基本養(yǎng)老保險中收不抵支的部分統(tǒng)籌單位以及統(tǒng)籌賬戶挪用個人賬戶的部分(即“空賬”)。據(jù)了解，個人賬戶在運(yùn)行不到三年時間內(nèi)，“空賬”規(guī)模就達(dá)到1990億元；2004 年，該數(shù)字為7400億元；到2010年，中國養(yǎng)老金“空賬”規(guī)模已達(dá)1.3萬億元。截至2011年底，全國養(yǎng)老金個人賬戶記賬額2.5萬億元，其中空賬額上升到2.23萬億?！皠討B(tài)缺口”則是考慮到未來一段時間內(nèi)我國所需承擔(dān)養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任時的隱形債務(wù)?！皠討B(tài)缺口”由于統(tǒng)計口徑不一，統(tǒng)計難度大，因此并沒有較為官方的數(shù)據(jù)，但毋庸置疑，如果我國的養(yǎng)老體制不發(fā)生根本性的變革，這一缺口必將隨著我國的人口老齡化而呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢。

據(jù)中國社科院世界社保研究中心2013年12月發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013》顯示，在我國33個統(tǒng)籌單位(31個省加上新疆兵團(tuán)、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行)中，2012年度有19個省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收不抵支。2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶累計記賬額(即“空賬”)高達(dá)29543億元，與2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計余額23941億元相比，超出5602億元；與2011年相比，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶缺口擴(kuò)大約240億元。如果只考慮征繳收入(不含財政補(bǔ)助等)，2012年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期結(jié)余只有906億元，比2011年減少286億元。僅12個省份當(dāng)期征繳收入大于支出，19個省份和新疆兵團(tuán)、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行當(dāng)期征繳收入小于支出，缺口共計1205.60億元。

表2

2008-2012年全國33個統(tǒng)籌單位的養(yǎng)老金結(jié)余情況

資料來源：根據(jù)歷年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》整理得到.

二、中國養(yǎng)老金缺口的成因及風(fēng)險

(一)養(yǎng)老金缺口的成因

1.養(yǎng)老體制轉(zhuǎn)軌成本

改革開放以來，我國的養(yǎng)老保險事業(yè)迅猛發(fā)展，對保障企業(yè)離退休人員基本生活及維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。1997年7月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(以下簡稱《決定》)，決定將中國的基本養(yǎng)老保險制度從傳統(tǒng)的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”轉(zhuǎn)為“統(tǒng)賬結(jié)合制”。

養(yǎng)老體制轉(zhuǎn)軌成本是新舊養(yǎng)老體制過渡時養(yǎng)老金隱性債務(wù)的顯性化。養(yǎng)老金隱性債務(wù)可以看成是將“老人”與“中人”①過去的工作年限視同繳費(fèi)年限所得到的個人賬戶的補(bǔ)償金及利息。在“老人”工作期間，他們的養(yǎng)老金繳費(fèi)都用于支付該時期已經(jīng)退休的人，因此轉(zhuǎn)軌后他們的個人賬戶無資金積累；同理，轉(zhuǎn)軌前“中人”按現(xiàn)收現(xiàn)付制的繳費(fèi)全部于支付該時期已退休職工養(yǎng)老金，轉(zhuǎn)軌后他們的個人賬戶資金嚴(yán)重不足。但他們在退休后還是可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，這些養(yǎng)老金的實質(zhì)還是后來職工的養(yǎng)老金繳費(fèi)(可以將現(xiàn)階段的養(yǎng)老保障體系看成變相的現(xiàn)收現(xiàn)付制)。而所不同的是轉(zhuǎn)軌后用后來職工繳納的養(yǎng)老金去支付退休人員的養(yǎng)老金不再是合理的使用，而變成了“挪用”，從而造成了養(yǎng)老金的巨大缺口。為了償還歷史債務(wù)，個人賬戶資金長期被挪用于統(tǒng)籌基金發(fā)放，并由此形成統(tǒng)籌基金結(jié)存萬億、個人賬戶空賬運(yùn)行的狀況。

2.人口老齡化加劇

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2000年中國60歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?%，2010年上升至13.26%，達(dá)1.78億人次。2013年2月中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)》指出：“中國將迎來第一個老年人口增長高峰，2013年老年人口數(shù)量突破2億大關(guān)，達(dá)2.02億，老齡化水平達(dá)14.8%。”據(jù)預(yù)測，到2050年，中國60歲以上老年人口比例將高達(dá)29.9%。然而，我國的國情決定了我國的人口老齡化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不適應(yīng)，出現(xiàn)“未富先老”的局面。人口老齡化加劇養(yǎng)老金缺口的形成機(jī)理可以從老年人口撫養(yǎng)比不斷攀升和人類預(yù)期壽命延長兩個方面來理解。

(1)老年人口撫養(yǎng)比不斷攀升

由表3可以看出，從2007年到2013年，中國60歲及以上老年人口撫養(yǎng)比和65歲及以上老年人口撫養(yǎng)比大約呈現(xiàn)出逐年攀升的趨勢。2010年9月，由全國政協(xié)舉辦的“21世紀(jì)論壇”召開主題為“通過養(yǎng)老保險制度化化老年危機(jī)為老年紅利”的專題研討會上有專家預(yù)測，老年人口撫養(yǎng)比還將繼續(xù)上升，直到2039年左右開始逐年下降；從2050年左右開始再逐年上升，到2059年左右達(dá)到45.2%的峰值。同時，該比值從2030年左右開始，將一直不低于1/4；從2053年左右開始，將基本不低于1/3[1]。老年人口撫養(yǎng)比上升對養(yǎng)老保險制度的影響可以理解為：我國的計劃生育政策使從現(xiàn)階段到未來半個世紀(jì)為養(yǎng)老繳費(fèi)的人數(shù)減少，但領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)增加，這對于當(dāng)前階段我國實行變相現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保障體系而言，無疑會使養(yǎng)老基金面臨入不敷出的赤字風(fēng)險[2]。

表3

2007-2013年中國老年人口撫養(yǎng)比情況

資料來源：表中2007-2011年的數(shù)據(jù)來源于《福建日報》(2012年10月23日，第四版)；2012-2013年數(shù)據(jù)來源于《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)》.

(2)人類預(yù)期壽命延長

改革開放以來，隨著人們生活、醫(yī)療以及社會保障水平的逐漸提高，人類的預(yù)期壽命得到顯著提高。2005年，國務(wù)院下發(fā)文件調(diào)整了養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，將原來的個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)全部為120個月調(diào)整為依照職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定差異化的計發(fā)月數(shù)，其中60歲退休(男性法定退休年齡)對應(yīng)的計發(fā)月數(shù)為139個月，約合11.58年；55歲退休(女干部法定退休年齡)對應(yīng)的計發(fā)月數(shù)調(diào)整為170個月，約合14.17年。即便如此，根據(jù)2010年第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)推算可知：2010年，我國男性平均余命②增至12.38歲，女性平均余命增至22.37歲(見表4)。從而可知在2010年，男性和女性所領(lǐng)取養(yǎng)老金平均分別有0.8年和8.2年無法通過個人賬戶支付，只能由統(tǒng)籌賬戶支付，養(yǎng)老金缺口由此產(chǎn)生[3]。

表4

近30年中國男性與女性平均預(yù)期壽命水平與余命情況

注：表中女性平均余命是按照女干部退休年齡計算而來；數(shù)據(jù)根據(jù)中華人民共和國第三次、第四次、第五次及第六次全國人口普查相關(guān)數(shù)據(jù)整理得到.

3.養(yǎng)老金支付水平不斷提高

由表5數(shù)據(jù)可以看出，從2002年到2012年，我國參保職工年人均養(yǎng)老金領(lǐng)取額度逐年攀升，然而養(yǎng)老金替代率在此期間有七年出現(xiàn)下滑。國際勞工組織《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定，養(yǎng)老金的最低替代率為55%，就目前情況來看，我國已連續(xù)近十年沒有達(dá)到這一最低標(biāo)準(zhǔn)。按照國家對基本養(yǎng)老保險制度的總體思路，未來基本養(yǎng)老保險目標(biāo)替代率確定為58.5%。由表可以看出，自2007年以來，我國的養(yǎng)老金增長率比以前顯著提高，而這一舉措正是為了緩解我國的高速經(jīng)濟(jì)增長造成的養(yǎng)老金“縮水”問題。2014年1月，國務(wù)院常務(wù)會議決定自2014年1月1日起，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平繼續(xù)提高10%。然而，養(yǎng)老金的增長率超過了消費(fèi)價格指數(shù)增長率和通貨膨脹率，卻“輸給”了工資增長率，由此造成了年人均養(yǎng)老金領(lǐng)取額度上升而養(yǎng)老金替代率卻顯著下降的局面。養(yǎng)老金支付水平不斷提升這一舉措不僅沒有讓人們切實感受到生活的改善，而且還對我國養(yǎng)老金的支付造成了巨大的壓力。

表5

2002-2012年中國參保職工養(yǎng)老金基本指標(biāo)與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對比情況

注：這里的養(yǎng)老金替代率指的是企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率。資料來源：參保職工人均養(yǎng)老金2002-2011年數(shù)據(jù)來源于《2012社?；饘徲媹蟾妗罚?012年數(shù)據(jù)來源于人社部尹成基新聞發(fā)布會上發(fā)言；全國職工年人均工資數(shù)據(jù)來源于歷年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》(2008年前為《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》)；消費(fèi)價格指數(shù)增長率是根據(jù)國家統(tǒng)計局關(guān)于居民消費(fèi)價格指數(shù)數(shù)據(jù)計算得到；其余數(shù)據(jù)均根據(jù)這些已知數(shù)據(jù)計算得出.

4.養(yǎng)老金雙軌制

從1992年起，中國實行的是“養(yǎng)老金雙軌制”的退休制度，即不同工作性質(zhì)的退休人員實行不同的養(yǎng)老金制度。其中，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工在工作期間不繳納或少繳納養(yǎng)老保險費(fèi)用，退休時由國家財政統(tǒng)一支付；而企業(yè)職工則實行由企業(yè)和職工本人分別按一定的標(biāo)準(zhǔn)(目前分別為20%和8%)繳費(fèi)，并分別劃入個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶。

人社部專家咨詢委員會專家、中央財經(jīng)大學(xué)社保系主任褚福靈的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率1999年為100.92%，2002年則為97.49%。機(jī)關(guān)單位的養(yǎng)老金替代率1999年為101.61%，2002年為104.56%。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院社保研究所所長李珍也說到，如今我國企業(yè)養(yǎng)老金替代率已在40%的水平，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率一直維持在100%左右。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工不僅在工作時不繳納或繳納少量的養(yǎng)老金費(fèi)用，在退休后還能享受如此豐厚的養(yǎng)老金待遇，這不僅造成了財富的不公平分配，也給我國財政支付帶來了巨大的壓力。因此，養(yǎng)老金雙軌制是養(yǎng)老金缺口形成的一個間接原因。

(二)中國養(yǎng)老金缺口發(fā)生的風(fēng)險

養(yǎng)老金缺口從根本上來講是制度上的缺口，如果國家不對其進(jìn)行制度上的改革，隨著養(yǎng)老金缺口的不斷膨脹，將會給我國財政支付造成巨大的壓力，甚至使我國的養(yǎng)老保險制度名存實亡。養(yǎng)老金缺口產(chǎn)生的風(fēng)險包括短期風(fēng)險和長期風(fēng)險兩個方面。

表62008-2012年財政對基本養(yǎng)老保險基金補(bǔ)貼情況

年份各級財政補(bǔ)貼金額(億元)財政補(bǔ)貼增長率(%)財政補(bǔ)貼占GDP比重(%)2008143724.200.482009164614.540.502010195418.710.572011227216.270.482012264816.550.51

資料來源：根據(jù)歷年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》整理得到.

1.短期風(fēng)險

養(yǎng)老金缺口的短期風(fēng)險主要來源于我國部分省份養(yǎng)老金收不抵支這一現(xiàn)狀。據(jù)《新京報》顯示，2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期有結(jié)余的省份結(jié)余額度最大的為廣東，達(dá)652.09億元；而當(dāng)期收不抵支的省份缺口額度最大的為黑龍江，高達(dá)209.28億元[4]。然而在目前，我國的基本養(yǎng)老保險基金尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，一個地區(qū)的養(yǎng)老基金結(jié)余不能用于彌補(bǔ)另一個缺口省份的缺口。統(tǒng)籌層次低不僅在全國范圍帶來制度不夠規(guī)范統(tǒng)一、各地的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)畸輕畸重、養(yǎng)老基金規(guī)模效應(yīng)低、養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不夠順暢等弊端，也使一些地區(qū)的養(yǎng)老金缺口不斷積累、增大，難以實現(xiàn)與其他省份均衡發(fā)展。為了彌補(bǔ)缺口，缺口額度較大的地區(qū)便開始加大征繳力度，降低養(yǎng)老待遇，相對于那些結(jié)余額度較大的地區(qū)而言，這一舉措不僅造成了養(yǎng)老待遇的苦樂不均，形成養(yǎng)老金的兩極分化，違背了養(yǎng)老保險制度的基本原則，同時也增大了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)營成本，不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，國家政府每年會撥發(fā)大量的財政資金用于彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口省份的缺口，對我國的財政支付能力造成了一定的壓力。

2.長期風(fēng)險

養(yǎng)老金的長期風(fēng)險主要體現(xiàn)在我國人口老齡化以及其他原因引致的未來養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任不斷增長給我國政府財務(wù)的可持續(xù)性帶來的考驗。長期來看，我國的養(yǎng)老金制度如果不進(jìn)行根本性的變革，隨著我國人口老齡化的不斷加劇、人類預(yù)期壽命逐漸延長、養(yǎng)老金支付水平逐年提高、養(yǎng)老金雙軌制繼續(xù)運(yùn)行等因素的推動，我國需要承擔(dān)的養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任將在30年后顯著提高，并對我國的政府財務(wù)造成巨大的沖擊，致使財政赤字高企，最終出現(xiàn)政府債務(wù)不可持續(xù)的問題。

另外，出現(xiàn)缺口危機(jī)的國家如果采取不當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施，還有可能造成更大的危害，甚至波及到整個國家乃至全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。比如有些國家用增加貨幣發(fā)行量的辦法彌補(bǔ)赤字，造成了嚴(yán)重的通貨膨脹和貨幣貶值。

三、解決中國養(yǎng)老金缺口的對策

(一)漸進(jìn)式延遲退休年齡

1978年5月24日，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議原則批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，文件對我國的法定退休年齡進(jìn)行了明確規(guī)定。雖然之后有過細(xì)微的調(diào)整，但基本沒有改變“國家法定的企業(yè)職工退休年齡是男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲”這一根深蒂固的退休制度。然而，由表4可以看出從1982年到2010年，我國男性和女性平均預(yù)期壽命分別提高近6歲和8歲。

毋庸置疑，我國人口預(yù)期壽命在未來還將會隨著社會逐步向好發(fā)展而不斷提高。預(yù)期壽命大幅提高而法定退休年齡維持不變的矛盾就是養(yǎng)老金缺口產(chǎn)生的重要原因之一。因此，延遲退休年齡對緩解養(yǎng)老金缺口具有極其重要的意義，因為延遲退休意味著人們要繳納更多年數(shù)的保費(fèi)并且推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾公開表示，我國退休年齡每延遲一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。

另外，美國的實踐經(jīng)驗告訴我們：延遲退休不宜一蹴而就，而應(yīng)遵循“小步漸進(jìn)式”原則。在延長法定退休年齡的進(jìn)程中，美國基本采用的是每年將其延長2個月，直至達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的漸進(jìn)式延遲退休年齡方式。而且美國采取養(yǎng)老金“早領(lǐng)懲罰，晚領(lǐng)獎勵”的彈性退休制度(如表7)，在法定退休年齡66歲退休可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，在62-65歲退休只能領(lǐng)到全額養(yǎng)老金的75%-93.3%，而且越提前退休，懲罰力度越大；反之，在67-70歲退休能領(lǐng)到全額養(yǎng)老金的108%-132%，而且越延遲退休，獎勵力度越大。這些措施都值得我國學(xué)習(xí)和借鑒[5]。

表7

美國彈性退休制度獎懲辦法的計算

注：表中“1000”為設(shè)定的在剛好達(dá)到法定退休年齡時退休可領(lǐng)取的全額養(yǎng)老金；資料來源：根據(jù)美國社會保障局網(wǎng)站整理得到.

(二)大力發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險

目前，我國的養(yǎng)老保險體系大致可以分為三個支柱：一是基本養(yǎng)老保險；二是企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險；三是個人儲蓄性養(yǎng)老保險，層次還算比較合理，但是比例失調(diào)嚴(yán)重。據(jù)美國投資公司協(xié)會網(wǎng)站最新數(shù)據(jù)顯示，雖然美國公共養(yǎng)老金(聯(lián)邦社保基金)積累額僅2.6萬億美元，但是其私人養(yǎng)老金(補(bǔ)充養(yǎng)老保險基金)總資產(chǎn)卻高達(dá)23萬億美元。而中國的社?；痣m然也有2.5萬億元左右，但中國的補(bǔ)充養(yǎng)老保險基金累積僅0.54萬億元(見表8)。納入?yún)R率因素，中國的養(yǎng)老金總儲備僅相當(dāng)于美國的1/50，而中國的人口卻是美國的4.5倍，這樣一來中國的人均養(yǎng)老金儲備只有美國的1/225。造成這一現(xiàn)狀的“罪魁禍?zhǔn)住本褪侵袊难a(bǔ)充養(yǎng)老保險制度不夠發(fā)達(dá)，而且第一支柱對第二支柱和第三支柱存在著嚴(yán)重的“擠出效應(yīng)”。因此中國要大力扶持第二支柱和第三支柱的發(fā)展，而扶持方式主要通過稅收優(yōu)惠政策。具體來講，以第二支柱的企業(yè)年金為例，目前只有部分國有企業(yè)和大型企業(yè)建立了企業(yè)年金制度，因此國家要從制度層面調(diào)動企業(yè)建立企業(yè)年金的積極性，如借鑒美國的經(jīng)驗，建立企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策，實行“僅在職工領(lǐng)取企業(yè)年金時征稅，而在企業(yè)及職工繳費(fèi)以及基金投資運(yùn)作環(huán)節(jié)實行免稅”的企業(yè)年金個人所得稅遞延優(yōu)惠政策。另外，相對于第一支柱和第二支柱，第三支柱在我國的發(fā)展最為緩慢，因此國家應(yīng)通過稅收優(yōu)惠政策調(diào)動職工參與個人儲蓄性養(yǎng)老保險的積極性與主動性，適當(dāng)降低繳費(fèi)基數(shù)，充分發(fā)揮第三支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老作用。

綜上，我國應(yīng)從多渠道籌集養(yǎng)老金，適當(dāng)降低基本養(yǎng)老金替代率，并用補(bǔ)充養(yǎng)老制度來加以彌補(bǔ)，提高養(yǎng)老金綜合替代率，減輕國家在養(yǎng)老金財政支付上的壓力[6]。

表82009-2013年中美兩國補(bǔ)充養(yǎng)老資金資產(chǎn)總額

年份美國私人養(yǎng)老金總資產(chǎn)額(萬億美元)中國企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險基金積累額(萬億元)200916.10.25201018.20.28201118.20.36201219.90.48201323.00.54

注：中國企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險主要為企業(yè)年金，因此該項數(shù)據(jù)用我國企業(yè)年金積累額代替，其中2013年數(shù)據(jù)為截至6月底的積累額；資料來源：美國數(shù)據(jù)來源于美國投資公司協(xié)會(ICI)網(wǎng)站，中國2013年數(shù)據(jù)來源于人力資源和社會保障部基金監(jiān)督司近日發(fā)布的2013年二季度全國企業(yè)年金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)摘要，其他年度數(shù)據(jù)均來源于人力資源社會保障部公布的歷年全國社會保險情況.

(三)國有資產(chǎn)劃撥

雖然“老人”和“中人”因養(yǎng)老金體制轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致個人賬戶沒有結(jié)余或者結(jié)余不足，但他們工作時的繳費(fèi)實際上已經(jīng)納入過去的政府收入并凝固在國有資產(chǎn)中。因此運(yùn)用劃撥國有資產(chǎn)的方法來彌補(bǔ)養(yǎng)老體制轉(zhuǎn)軌造成的養(yǎng)老金缺口是可行的，也是合乎情理的。據(jù)德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿介紹，目前中央和地方政府持有市值約12.2萬億元的上市國有企業(yè)的股份。2013年11月，黨的十八屆三中全會公報明確指出要“劃撥部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。因此，可以先對養(yǎng)老金缺口稍小的部分地區(qū)進(jìn)行國有資產(chǎn)劃撥試點，并將劃撥資金交由社?；鹄硎聲?jīng)營和管理，經(jīng)營收入全部用于彌補(bǔ)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制成本[7]。

國有資產(chǎn)劃撥可以通過以下途徑來實施：第一，完善現(xiàn)有國企上市將其股份或募集資金10%劃撥給全國社?；鸬闹贫龋瑢⑵渖仙秊閲鴦?wù)院的專項條例；第二，逐步將國企上繳利潤比例提高至30%，并將其中的60%-80%劃撥全國社?；穑坏谌?，將國家控股比例過高的央企(含金融企業(yè))的部分股份劃撥全國社?；餥8]。

(四)養(yǎng)老金并軌

當(dāng)前，解決因機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本不繳費(fèi)卻享受高替代率養(yǎng)老金這一現(xiàn)狀對我國財政支付造成壓力的最根本辦法就是進(jìn)行“養(yǎng)老金并軌”改革。該改革的核心思想是將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度逐漸統(tǒng)一，使機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金也實行由單位和個人共同繳費(fèi)來建立統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶。目前，我國擁有公務(wù)員700多萬人，另有事業(yè)單位在崗職工3100多萬人，他們是中國社保的關(guān)鍵參保人，也是繳費(fèi)能力最強(qiáng)的群體。養(yǎng)老金并軌重在轉(zhuǎn)機(jī)制，而非降待遇，否則改革將會受到重大的阻力。為達(dá)到這一效果，可以通過提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資以及建立職業(yè)年金來彌補(bǔ)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工因繳費(fèi)和降低養(yǎng)老金替代率而造成的生活水平的顯著下降。目前，深圳的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌取得了一定成效，國家可以借鑒深圳的改革模式——實行公務(wù)員聘任制，并為他們建立了社會養(yǎng)老保險與職業(yè)年金相結(jié)合的養(yǎng)老保障模式——對養(yǎng)老金并軌改革進(jìn)行試點并推廣[9]。

(五)提高養(yǎng)老金投資規(guī)模和收益率

由表1可以看出，截至2013年年底，我國的基本養(yǎng)老金結(jié)余已達(dá)2.8萬億元。然而據(jù)中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，2013年我國社?；鹜顿Y資產(chǎn)總額不到1.2萬億元，遠(yuǎn)不及基本養(yǎng)老金資產(chǎn)總額的1/2。同時，由表9可以看出，2008-2013年我國的社?；甬?dāng)期投資收益率除2009年外都普遍偏低，在2011年僅為0.84%，在2008年還出現(xiàn)了負(fù)收益率。而且社?；鹉昃顿Y收益率在近幾年也一直保持下滑的趨勢，再加上通貨膨脹等因素的影響，我國的社?；鹉昃鶎嶋H投資收益率僅在5%左右。綜上所述，我國的養(yǎng)老金投資規(guī)模和收益率都偏低。

表9

2008-2013年中國社?；鹜顿Y及收益情況

注：當(dāng)期全國社保基金已實現(xiàn)收益率為當(dāng)期已實現(xiàn)收益與當(dāng)期資金平均占用額的商，報告期資金平均占用額按資金占用天數(shù)進(jìn)行加權(quán)平均.

資料來源：2008-2012年數(shù)據(jù)來源于歷年全國社會保障基金理事會基金年度報告；2013年數(shù)據(jù)來源于中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng).

提高養(yǎng)老金投資規(guī)模和收益率能有效緩解政府的財政支付壓力，從一定程度上改善養(yǎng)老金缺口問題。而養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低是造成我國養(yǎng)老金投資規(guī)模偏低的重要原因，因此實行全國統(tǒng)籌是改善這一現(xiàn)狀的重要途徑?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌要求養(yǎng)老保險基金必須集中在中央，而且繳費(fèi)和支出都由中央政府管理。這樣不僅能有效解決養(yǎng)老金在結(jié)余省份和缺口省份之間不能合理調(diào)度的問題，減少國家的財政補(bǔ)貼壓力，還能有效改善養(yǎng)老保險制度碎片化的現(xiàn)狀，實現(xiàn)養(yǎng)老金集中運(yùn)營管理，擴(kuò)大投資規(guī)模。另外，可以效仿美國的模式，采用債務(wù)導(dǎo)向性的投資策略，將部分資金投資于固定收益產(chǎn)品[10]，以控制風(fēng)險，并滿足未來的債務(wù)償付需要，并將其他一部分投入風(fēng)險更高的投資組合中，以獲取更高回報。

(六)發(fā)行政府債券

養(yǎng)老金缺口不斷擴(kuò)大是我國人口老齡化及養(yǎng)老體制問題不斷發(fā)展而逐步積累的后果。如果不采取根本性的措施，這一缺口占我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重將不斷提高。發(fā)行政府債券雖然不能根本解除養(yǎng)老缺口的規(guī)模危機(jī)，但能有效地將當(dāng)期的養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任額度以跨期調(diào)整的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移或延后，從而可以有效地分散養(yǎng)老金缺口壓力。特別是在我國還未實現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的情況下，地方政府可以選擇發(fā)行一定量的債券來彌補(bǔ)該省累積的缺口額度，尤其是在像黑龍江、遼寧等這些近年來連年收不抵支，且缺口額度較大的省份。同時，中央財政也可以發(fā)行政府債券來分散養(yǎng)老體制的轉(zhuǎn)軌成本，其可行性在于通過發(fā)行政府債券融資來支付“老人”與“中人”的養(yǎng)老金，使國家現(xiàn)在應(yīng)該對他們的支付行為轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥韺徺I政府債券的投資者的支付行為[11]。這樣轉(zhuǎn)軌成本就被年均化，隱性債務(wù)被遞延，從而使政府面臨的養(yǎng)老金支付壓力平均化。

[注釋]

①本文將《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》實施前已離退休職工稱為“老人”；將其實施前參加工作，實施后離退休職工稱為“中人”.

②平均余命為平均預(yù)期壽命與對應(yīng)的法定退休年齡之差．

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[責(zé)任編輯：張曉娟]

Research on Causes, Risks and Resolutions of the Pension Gap in China

WANG Cheng

( College of Literature Law and Economics, Wuhan University of Science and Technology,

Wuhan 430065, China)

Abstract:In the recent years, pension gap has aroused widespread concern and hot discussion of Chinese government and researchers. China’s pension gap has resulted from transition cost of pension system, aging of population, constantly increasing standard of pension payment and double-track pension system. In the short run, pension gap will put great pressure on fiscal expenditure; in the long run, it will make a considerable influence on the normal operation of economy. To defuse the risks of pension gap, it is practicable to adopt the following ways: progressive delay retirement, deeper development of supplementary pension insurance, state-owned asset allotment, reform of dual-track pension system, increase of the scale and yield of pension fund investment and government bond issuance.

Key words:pension gap; risks; pension replacement rate; fiscal expenditure pressure; aging of population