邱月潮

依法推進國防動員軍民融合深度發(fā)展的思考

邱月潮

習(xí)主席強調(diào)“要強化法治保障，善于運用法治思維和法治方式推動軍民融合發(fā)展”。軍民融合發(fā)展作為統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)的國家戰(zhàn)略，作為強國防、促發(fā)展的戰(zhàn)略之舉，加快法規(guī)建設(shè)，依法推進融合刻不容緩。當(dāng)前，國防動員軍民融合深度發(fā)展還存在思想認(rèn)識不夠深入、法規(guī)機制不夠健全、體制編制不夠順暢、推進融合不夠有力等問題，這就要求必須凝聚依法推進軍民融合深度發(fā)展共識、加快融合法規(guī)立法進程、構(gòu)建完備依法融合體制機制，進一步強化黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)和執(zhí)法督導(dǎo)，真正依法推進軍民融合在更高層次、更廣領(lǐng)域深度發(fā)展。

國防建設(shè) 軍民融合 法制建設(shè)

作者：邱月潮，黑龍江省軍區(qū)參謀長、省國防動員委員會秘書長

黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國的戰(zhàn)略決策，將依法治軍納入依法治國總體布局。軍民融合發(fā)展作為統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)的國家戰(zhàn)略，作為強國防、促發(fā)展的戰(zhàn)略之舉，加快法規(guī)建設(shè)、依法推進融合刻不容緩。習(xí)近平主席在十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全體會議上強調(diào)，我國的軍民融合發(fā)展剛進入由初步融合向深度融合的過渡階段，還存在諸多問題，并對抓好融合發(fā)展提出了“四個強化”要求。在全面深化改革、全面推進依法治國的新形勢下，在應(yīng)對世界新軍事革命、踐行強軍夢的偉大實踐中，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)主席系列重要指示，破解深度融合“瓶頸”，依法推進深度融合發(fā)展，是時代賦予國防動員系統(tǒng)的緊迫任務(wù)。

一、依法推進軍民融合深度發(fā)展面臨的問題

《國防動員法》頒布實施以來，國防動員法制化建設(shè)步伐加快，行業(yè)性、區(qū)域性軍民融合法規(guī)或意見陸續(xù)出臺，為推進融合提供了保障。但是，按照全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，按照深度融合發(fā)展的目標(biāo)要求，從思想觀念、融合立法到依法融合，都存在較大差距。

一是思想認(rèn)識不夠深入。受傳統(tǒng)思維定式影響，一些領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和職能機構(gòu)人員推進融合、開展建設(shè)往往從協(xié)調(diào)軍地關(guān)系考慮較多，習(xí)慣于從“瓶子”（吃喝協(xié)調(diào)）、“票子”（物質(zhì)獎勵）、“旗子”（檢查評比）角度著手“融合”，從立法規(guī)、謀長遠(yuǎn)上思考研究不夠。部分人員思想認(rèn)識有偏差，有的認(rèn)為融合立法是國家的事、是領(lǐng)導(dǎo)的事，與下級無關(guān)；有的認(rèn)為融合主體責(zé)任在軍

隊，“推進融合是幫部隊干活”，與地方關(guān)系不大，甚至重視不夠，參與意識、作為意識不強；還有的認(rèn)為軍民融合發(fā)展涉軍涉地，面寬事雜，法規(guī)不健全，體制不完善，標(biāo)準(zhǔn)不明確，關(guān)系難協(xié)調(diào)，存在畏難情緒和“等”“靠”思想。

二是法規(guī)機制不夠健全。法規(guī)機制是推進軍民融合深度發(fā)展的根本保障。但是，目前軍民融合法規(guī)建設(shè)從頂層到基層都是薄弱環(huán)節(jié)。從國家層面看，我國還沒有一部規(guī)范軍民融合發(fā)展的綜合性法規(guī)，現(xiàn)有的法律法規(guī)涉及融合的一些條款也過于宏觀和原則性，有的已不適應(yīng)深度融合發(fā)展要求，缺乏具體剛性的規(guī)范。從?。ㄊ校用婵?，近年來，一些省軍地之間，相關(guān)省與軍區(qū)之間聯(lián)合制訂出臺了相關(guān)融合法規(guī)，但大都是圍繞軍民融合推進軍事斗爭準(zhǔn)備的單方面法規(guī)，或交通基礎(chǔ)設(shè)施、國防信息動員等專項領(lǐng)域的法規(guī)，不僅內(nèi)容不全面，且大都以“意見”“辦法”“細(xì)則”等形式頒布，有的執(zhí)法主體不明確，處罰辦法不嚴(yán)格，其執(zhí)行的權(quán)威性、影響力勢必受到限制，按照“全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合發(fā)展格局”要求來衡量，顯然不能適應(yīng)。

三是體制編制不夠順暢。國家、軍區(qū)和省以下國防動員職能機構(gòu)設(shè)置上下不對應(yīng)，隸屬關(guān)系不順暢。國家和軍區(qū)國動委職能辦公室大都設(shè)在軍隊，省、市、縣國動委的綜合辦公室、人民武裝動員辦公室設(shè)在省軍區(qū)系統(tǒng)，而經(jīng)濟動員、交通戰(zhàn)備和信息動員辦公室又設(shè)在省、市、縣政府的委辦局，政治動員辦公室設(shè)在省、市、縣委宣傳部。由于軍地之間、綜合辦公室和其他辦公室之間，人權(quán)、財權(quán)與事權(quán)互不隸屬，缺乏相應(yīng)的制約監(jiān)督，工作靠感情維系、靠覺悟推進，無論是調(diào)研制訂融合法規(guī)，還是依法落實融合項目，常常統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難，工作周期長，反饋情況慢。另外，省、市、縣的國防動員職能機構(gòu)普遍存在編配人員兼職多、專職少，缺編多、滿編少等問題。

四是推進融合不夠有力。推進軍民融合深度發(fā)展是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，盡管有廣闊的發(fā)展空間，但從目前看，還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。如依法融合宣傳不夠深入，社會各界對深度融合的戰(zhàn)略意義、目標(biāo)要求等認(rèn)識不到位，從國家安全發(fā)展全局利益思考融合、主動參與、積極作為的意識不強。制訂融合發(fā)展規(guī)劃差距較大，既缺少頂層的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，省、市以下短期規(guī)劃的制訂也不及時、不翔實或與經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)合不緊密，又存在國防動員職能機構(gòu)規(guī)劃多、相關(guān)部門和單位規(guī)劃少，短期規(guī)劃多、長遠(yuǎn)規(guī)劃少等問題，推進融合項目落地見效缺少力度。受利益驅(qū)動、行政指令、系統(tǒng)壁壘等影響，部分行業(yè)系統(tǒng)和企業(yè)事業(yè)單位在依法落實融合建設(shè)項目過程中，存在口頭上、文件上積極融合，具體實施中打折扣、搞變通，甚至有“利大大融、利小小融、無利不融”的現(xiàn)象。

二、依法推進軍民融合深度發(fā)展的對策

習(xí)主席強調(diào)，“要強化法治保障，善于運用法治思維和法治方式推動軍民融合發(fā)展”。依法推進軍民融合深度發(fā)展，必須認(rèn)真落實習(xí)主席重要指示，從深化認(rèn)識、凝聚共識入手，在加快融合法規(guī)機制建設(shè)上下功夫，在依法推進、依法落實上見成效。

要凝聚依法推進軍民融合深度發(fā)展共識。思想是行為的先導(dǎo)。軍地領(lǐng)導(dǎo)和機關(guān)高端站位，高度重視，依法推進融合才有堅實的思想基礎(chǔ)。要運用黨校培訓(xùn)、黨委機關(guān)理論學(xué)習(xí)和多種媒體宣傳等方式，持續(xù)搞好教育引導(dǎo)，澄清思想觀念上的是非，認(rèn)清依法推進融合的重大意義。首先，認(rèn)清依法融合是貫徹依法治國方略的實際步驟。黨的十八屆四中全會《決定》強調(diào)，要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。國防和軍隊建設(shè)軍民融合發(fā)展必須順應(yīng)大勢，堅決貫徹依法“治國方略”，加快推進融合法規(guī)建設(shè)，實現(xiàn)依法融合發(fā)展。尤其是我國生產(chǎn)力水平多層次、經(jīng)濟主體多元化、企業(yè)形式多樣化，只有運用完善的法規(guī)機制，融合發(fā)展才能與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。其次，認(rèn)清依法融合是實現(xiàn)國防與經(jīng)濟建設(shè)良性互動的必然要求。經(jīng)濟建設(shè)是國防建設(shè)的基礎(chǔ)，國防建設(shè)是經(jīng)濟建設(shè)的支撐，兩者互為依存，相互促進，缺一不可。法規(guī)制度是管長遠(yuǎn)之計、管根本之法。只有依法推進深度融合，逐步實現(xiàn)從行政主導(dǎo)向依法辦事、靠關(guān)系協(xié)調(diào)向依法規(guī)運行、憑感情維系向依法落實轉(zhuǎn)變，推進軍民融合深度發(fā)展才能持久不變、扎實有效，才能科學(xué)統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)，實現(xiàn)資源共享、創(chuàng)新發(fā)展。第三，

認(rèn)清依法融合是實現(xiàn)強軍興軍目標(biāo)的根本保障。習(xí)主席強調(diào)，要“深入實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，努力開創(chuàng)強軍興軍新局面”。建立完善法規(guī)機制，依法規(guī)范融合發(fā)展中的頂層規(guī)劃、需求提報、調(diào)研論證等重要環(huán)節(jié)，才能破解發(fā)展“瓶頸”，打破行業(yè)壁壘，將蘊藏在社會、民間的各種潛力資源聚集起來，借助優(yōu)勢加快國防和軍隊建設(shè)，為實現(xiàn)強軍興軍目標(biāo)提供雄厚的物資保障。

要加快軍民融合深度發(fā)展法規(guī)政策建設(shè)。一是調(diào)研建言推進立法。從國家層面制訂融合法規(guī)，從頂層以法律形式規(guī)范軍民融合發(fā)展的原則、目標(biāo)、領(lǐng)域、相關(guān)部門單位的職責(zé)等，非常必要。由于各省（市）間、經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)間差異較大，短期內(nèi)國家不可能很快拿出適合全國各地的融合法規(guī)，需要有一個調(diào)研論證過程。各?。ㄊ校┸姷叵嚓P(guān)部門應(yīng)以推進融合立法為己任，圍繞深度融合重點、難點、熱點，按照“國防動員軍民融合發(fā)展總綱”和“人民武裝動員”“國民經(jīng)濟動員”“國防科技信息動員”等系統(tǒng)，分行業(yè)、多領(lǐng)域積極組織調(diào)研，圍繞立法內(nèi)容提出翔實有據(jù)的建議，推進加快融合立法。二是問題牽引建章立制。著眼破解制約深度融合中的體制、機制等矛盾問題，不等不拖，積極調(diào)研制訂適合本地區(qū)、本行業(yè)的地方性法規(guī)，推進區(qū)域性融合法規(guī)建設(shè)。三是利益驅(qū)動完善政策。結(jié)合省、市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實際，發(fā)揮市場經(jīng)濟利益杠桿調(diào)節(jié)作用，在廣泛調(diào)研論證基礎(chǔ)上，積極協(xié)調(diào)出臺金融、財政、稅收等優(yōu)惠政策，吸引相關(guān)企業(yè)事業(yè)單位積極“參軍”，主動融合。

要構(gòu)建依法推進軍民融合深度發(fā)展的體制機制。軍民融合領(lǐng)域深邃寬廣、任務(wù)復(fù)雜繁重，既要有法律法規(guī)的約束，也要有順暢的體制和運行機制來保障。一方面，要建立軍地領(lǐng)導(dǎo)雙向兼職和合署辦公制度。著眼軍地溝通信息順暢，協(xié)調(diào)融合事項快捷，加快融合建設(shè)項目落地，應(yīng)在省政府、省軍區(qū)級建立軍地相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)交叉任職體制，以強化對融合的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，堅持軍地發(fā)展規(guī)劃雙向納入制度。省級政府和國動委在制訂年度或下一個五年發(fā)展建設(shè)規(guī)劃時，雙向納入軍地規(guī)劃內(nèi)容，做到一方規(guī)劃雙重內(nèi)容，一方建設(shè)雙重功能，一方生產(chǎn)雙重效益。制訂規(guī)劃中，注重協(xié)調(diào)組織軍地相關(guān)部門聯(lián)合調(diào)研論證，找準(zhǔn)經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)共同點、利益交會處，確保規(guī)劃的前瞻性、針對性和可行性。

三、依法推進軍民融合深度發(fā)展應(yīng)把握的環(huán)節(jié)

依法推進軍民融合深度發(fā)展，在當(dāng)前法規(guī)政策不健全、體制機制不完善的情況下，要突出推進融合的責(zé)任主體，強化統(tǒng)合協(xié)調(diào)，加強執(zhí)法監(jiān)督，確保融合效果。

一要強化黨委領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八屆四中全會《決定》明確指出：“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法制的根本要求，是全面推進依法治國的首要原則?！币婪ㄍ七M軍民融合深度發(fā)展，必須堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是深度融合的核心，推進建設(shè)的關(guān)鍵。要加強思想領(lǐng)導(dǎo)。軍地各級黨委機關(guān)要率先深入學(xué)習(xí)習(xí)主席關(guān)于軍民融合深度發(fā)展戰(zhàn)略思想和重要論述，深刻領(lǐng)會精神，不斷提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想，凝聚共識，引領(lǐng)融合。要加強組織領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨委議軍會、黨管武裝工作述職和情況通報、要事會商等制度機制，堅持把軍民融合深度發(fā)展納入黨委議事日程，納入工作規(guī)劃部署，納入相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和干部政績考評，及時分析形勢，通報交流情況，破解疑難問題，統(tǒng)籌發(fā)展建設(shè)。要掌控融合大事。對本級宏觀或長遠(yuǎn)的軍民融合發(fā)展規(guī)劃、重大融合項目、重大疑難問題、重要融合法規(guī)機制及政策出臺等，黨委都要及時研究，把關(guān)定向。省軍區(qū)系統(tǒng)作為地方黨委、政府的軍事部，在推進軍民融合深度發(fā)展中，要積極為地方黨委政府當(dāng)參謀、出主意、提建議，為依法融合建言獻(xiàn)策，為融合項目落地結(jié)果扎實工作。

二要強化政府主導(dǎo)?！秶绖訂T法》規(guī)定，地方人民政府應(yīng)當(dāng)貫徹和執(zhí)行國防動員工作的方針、政策和法律，組織本行政區(qū)域國防動員的實施。依法推進軍民融合深度發(fā)展，必須按照《國防動員法》要求，突出各級政府的主體地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。主導(dǎo)制訂融合發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)區(qū)域國防和軍隊建設(shè)需求，組織相關(guān)部門在制訂本級國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃時，把國防和軍隊建設(shè)需求納入其中，或制訂軍民融合深度發(fā)展規(guī)劃，為依法深度融合提供依據(jù)。主導(dǎo)制訂深度融合法規(guī)政策。根

據(jù)區(qū)域深度融合發(fā)展需要，組織協(xié)調(diào)軍地相關(guān)部門深入調(diào)研論證，制訂出臺或提交人大審定頒布軍民融合深度發(fā)展區(qū)域性法規(guī)或政策。主導(dǎo)實施重大融合建設(shè)項目。各級政府相關(guān)部門是依法融合的執(zhí)行者、落實者，在實施融合規(guī)劃和推進重大融合項目中，要充分發(fā)揮職能作用，確保融合項目、規(guī)劃按標(biāo)準(zhǔn)、按時限完成。主導(dǎo)解決融合發(fā)展遇到的疑難問題。對深度融合發(fā)展中遇到的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題等，政府或相關(guān)部門應(yīng)及時研究，積極解決。

三要強化協(xié)調(diào)督導(dǎo)。協(xié)調(diào)力量聚合。依法推進深度融合，涉及黨政軍警多單位、多部門，涉及領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位多領(lǐng)域、多行業(yè)。國防動員機構(gòu)要充分發(fā)揮職能作用，圍繞一個時期的工作重點，運用召開國動委會議、軍地領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議和推進融合發(fā)展專項調(diào)研等多種形式，加強綜合統(tǒng)籌，適時傳達(dá)上級精神，落實融合任務(wù)，明確融合責(zé)任，統(tǒng)籌融合力量，推進融合建設(shè)。協(xié)調(diào)視察促合。發(fā)揮人大和新聞媒體的執(zhí)法監(jiān)督作用，每年協(xié)調(diào)人大和政府相關(guān)部門，對軍民融合發(fā)展法規(guī)落實、重大基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防需求、重大融合建設(shè)項目進展、相關(guān)軍事設(shè)施為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)等情況進行視察，重點查找差距問題，探尋對策措施，督導(dǎo)依法推進融合建設(shè)。協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)合。針對職能部門隸屬不一、設(shè)置分散、專業(yè)各異等特點，運用定期合署辦公、職能辦公室會議等形式，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不斷強化系統(tǒng)人員大局觀念和“一盤棋”思想，各司其職、各盡其責(zé)，相互支持、通力協(xié)作，增強依法推進融合的主動性、創(chuàng)造性，確保依法融合強勢推進。

［1］國防動員法．2010．

［2］任民．國防動員學(xué)．北京：軍事科學(xué)出版社，2008．［3］吳子勇．戰(zhàn)爭動員學(xué)．北京：軍事科學(xué)出版社，2002．

（責(zé)任編輯：何 荷）

簡 訊

浙江省召開“全省征兵工作座談會”

為及早做好新年度工作籌劃和“十三五”規(guī)劃準(zhǔn)備，進一步提高征兵工作質(zhì)效，在自下而上系統(tǒng)總結(jié)梳理的基礎(chǔ)上，前不久，浙江省政府、省軍區(qū)在杭州召開了“全省征兵工作座談會”。全省各地級市分管領(lǐng)導(dǎo)、軍分區(qū)（警備區(qū)）1名主官、基層征兵工作人員代表和省級職能部門、省軍區(qū)機關(guān)相關(guān)人員80余人參加。會議深入貫徹習(xí)主席在2015年視察浙江時提出的“干在實處永無止境、走在前列要謀新篇”的要求，緊扣“交流情況、研究難題、探討對策”主題，就大學(xué)生征集、優(yōu)待安置、擁軍優(yōu)屬等方面進行經(jīng)驗交流，并查找了10類78個矛盾問題，提出了有效的解決辦法。同時，還研究了新年度征兵工作的總體思路、具體措施和標(biāo)準(zhǔn)要求，重點明確了優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)、退役安置、獎懲問責(zé)等10個方面的對策措施；制定出臺大學(xué)生征集專項政策，從組織領(lǐng)導(dǎo)、機構(gòu)設(shè)置、指標(biāo)分配、就業(yè)服務(wù)、經(jīng)費保障、責(zé)任督導(dǎo)等方面推出“組合拳”，為提高大學(xué)生征集質(zhì)效奠定堅實的基礎(chǔ)。

（徐海峰 潘華強 徐龍水 報道 吳鳳林 攝影）

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ISSN1002-4484（2015）12-0028-04