溫樹英

（山西大學 法學院，山西 太原 030006）

消費者保護與我國金融監(jiān)管體制之完善研究

溫樹英

（山西大學 法學院，山西 太原 030006）

［摘 要］

從重點關(guān)注金融機構(gòu)的安全與穩(wěn)健向?qū)徤鞅O(jiān)管與消費者保護并重的監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變，既是零售金融市場發(fā)展的客觀要求，也是維護金融穩(wěn)定的必要前提。立足于消費者保護完善我國金融監(jiān)管體制，首先應(yīng)將消費者保護納入金融監(jiān)管的法定目標，建立審慎監(jiān)管與消費者保護并重的目標體系。其次，通過監(jiān)管機構(gòu)的消費者保護職能法定化，以及加強消費者保護職能部門相對于審慎監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，確保消費者保護規(guī)則的有效實施。最后，應(yīng)建立并加強分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)下消費者保護職能部門的協(xié)調(diào)與合作，以確保不同金融服務(wù)部門的公平競爭及消費者待遇的統(tǒng)一。

［關(guān)鍵詞］

消費者保護；審慎監(jiān)管；金融監(jiān)管

完善的金融監(jiān)管體制是宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管與消費者保護監(jiān)管的有機結(jié)合。傳統(tǒng)的監(jiān)管架構(gòu)更多關(guān)注于金融機構(gòu)的安全與穩(wěn)定而忽視系統(tǒng)性風險和消費者保護，是系統(tǒng)性風險積聚進而引發(fā)金融危機的重要原因，因此，以改善宏觀審慎監(jiān)管、加強消費者保護為核心重塑金融監(jiān)管體制是次貸危機后美、英等國金融改革的重要內(nèi)容和趨勢。就我國而言，“一行三會”下消費者保護職能部門的設(shè)立標志著我國在加強金融消費者保護監(jiān)管方面邁出實質(zhì)性步伐；2013年《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引》的發(fā)布標志著我國金融消費者保護制度由零散、碎片化保護向集中、體系化保護發(fā)展。另一方面，理財產(chǎn)品兌付危機、信托產(chǎn)品違約、保險銷售陷阱等消費者權(quán)益受損事件暴露出我國金融消費者保護監(jiān)管之不足?？傮w而言，我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制無論是在目標設(shè)定，還是監(jiān)管機構(gòu)的消費者保護職責和權(quán)限規(guī)定，以及監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部與外部的協(xié)調(diào)與合作等方面，都沒有充分體現(xiàn)金融消費者保護的要求，難以應(yīng)對零售金融市場快速發(fā)展產(chǎn)生的問題。因此，立足于消費者保護完善我國的金融監(jiān)管體制，既是加強金融消費者保護的應(yīng)有之義，也是防范和化解金融風險、維護金融體系穩(wěn)定的必然要求。

一、監(jiān)管目標之完善：將消費者保護納入金融監(jiān)管的法定目標

普遍認為，金融監(jiān)管的設(shè)計應(yīng)實現(xiàn)四個主要的政策目標：金融機構(gòu)的安全與穩(wěn)??；減少系統(tǒng)性風險；金融市場的公平與效率；保護消費者和投資者。在保護消費者和投資者方面，金融監(jiān)管者主要通過制定商業(yè)行為規(guī)則，即“市場行為監(jiān)管”進行保護。商業(yè)行為監(jiān)管有別于安全與穩(wěn)健監(jiān)管，它強調(diào)透明、披露、適合性，致力于確保公平交易。這些標準在證券領(lǐng)域早已被廣泛采用，但在銀行業(yè)領(lǐng)域并不普遍，隨著銀行更多地向零售消費者提供風險產(chǎn)品和服務(wù)，行為監(jiān)管也被越來越多的銀行監(jiān)管者開始采納。

從歷史發(fā)展來看，保護消費者和投資者作為金融監(jiān)管的法定目標，是20世紀八九十年代才得到政策制定者的關(guān)注并體現(xiàn)在立法中。特別是最近的金融危機突出了有效的消費者保護對金融體系安全的重要性，才使得金融消費者保護成為危機后金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容并陸續(xù)出現(xiàn)在各國立法中。在此之前，消費者保護被視為金融監(jiān)管的外部經(jīng)濟性。英國《2000年金融服務(wù)與市場法》首次以法律明確了金融監(jiān)管目標，并將消費者保護列為金融服務(wù)局（Financial Service Authority，以下簡稱FSA）的法定監(jiān)管目標之一。在該法中，消費者保護目標被解釋為確保消費者獲得適當水平的保護。具體而言，金融監(jiān)管者必須考慮：不同種類的投資或其他交易所涉風險程度的不同；不同消費者可能擁有的經(jīng)驗和專業(yè)知識的不同；消費者對建議以及準確信息的可能需求；消費者應(yīng)對其決定負責的一般原則。次貸危機后，《2012年金融服務(wù)法》對英國金融監(jiān)管體制進行了根本性改革。FSA停止運作，其審慎監(jiān)管職能和業(yè)務(wù)行為監(jiān)管職能由新設(shè)立的審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，以下簡稱PRA）和金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，以下簡稱FCA）行使。作為負責業(yè)務(wù)行為監(jiān)管和消費者保護的唯一機構(gòu)，《2012年金融服務(wù)法》規(guī)定FCA的戰(zhàn)略目標是確保金融市場的良好運行，其操作目標包括消費者保護目標、健全目標、競爭目標。在消費者保護目標方面，除了上述因素外，該法還增加了三個考慮因素，具體包括：考慮到所涉投資或其他交易的風險程度及所涉消費者的能力，金融服務(wù)提供者應(yīng)該被期望以適當?shù)闹斏魉较蛳M者提供受監(jiān)管的金融服務(wù)的一般原則；金融消費者教育機構(gòu)行使金融教育職能時向FCA提供的任何信息；巡視員計劃的實施者向FCA提供的任何信息。

在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制下，根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條，銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標是促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，維護公眾對銀行業(yè)的信心。該條同時規(guī)定，銀行業(yè)監(jiān)督管理應(yīng)當保護銀行業(yè)公平競爭，提高銀行業(yè)競爭能力。很明顯，我國現(xiàn)行立法并沒有將消費者保護列為金融監(jiān)管的法定目標。從具體立法來看，金融監(jiān)管部門發(fā)布的規(guī)章和規(guī)范性文件是目前我國金融消費者保護的主要法律依據(jù)。這些規(guī)章和規(guī)范性文件雖然包含有保護消費者利益的相關(guān)規(guī)定，但其宗旨主要是以金融機構(gòu)的風險控制和風險管理為主要目標，而非消費者保護，如我國個人理財產(chǎn)品方面的管理辦法整體而言更加關(guān)注于商業(yè)銀行的風險控制。可以看出，在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制下，消費者保護明顯從屬于商業(yè)銀行的風險管理。雖然銀監(jiān)會在法定監(jiān)管目標的基礎(chǔ)上，將保護存款人和消費者的利益作為我國銀行業(yè)監(jiān)管的四個具體目標，但具體目標只是銀監(jiān)會在監(jiān)管工作實踐中提出的，如果沒有相關(guān)法律的明確規(guī)定，具體目標的實現(xiàn)就缺乏相應(yīng)的制度基礎(chǔ)。此外，銀監(jiān)會強調(diào)的是“通過審慎有效的監(jiān)管”保護存款人和消費者的利益。審慎監(jiān)管雖然有助于消費者保護，但并非消費者保護的主要工具和方法，現(xiàn)代金融市場的發(fā)展需要的是專門的消費者保護監(jiān)管或行為監(jiān)管。

監(jiān)管目標不僅決定監(jiān)管機構(gòu)的具體設(shè)置模式，而且是監(jiān)管機構(gòu)職責和權(quán)限的重要基礎(chǔ)和前提。只有監(jiān)管機構(gòu)具有明確的監(jiān)管目標和職責，監(jiān)管才有可能有效地進行。因此，我國應(yīng)明確將消費者保護規(guī)定為金融監(jiān)管的一個法定目標，建立審慎監(jiān)管與保護消費者并重的目標體系，并在具體法律規(guī)定中充分體現(xiàn)消費者保護的目標要求。

二、監(jiān)管機構(gòu)消費者保護職能之法定化和明確化

明確的職責和權(quán)限既是金融消費者保護監(jiān)管機構(gòu)有效行使職能的需要，同時也是有效實施金融消費者保護法的前提。我國現(xiàn)行立法主要是規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)在審慎監(jiān)管方面的職責，其消費者保護職能缺乏統(tǒng)一、明確的法定授權(quán)，有可能使監(jiān)管機構(gòu)的消費者保護職能從屬于審慎監(jiān)管職能，從而導致消費者保護部門實質(zhì)上形同虛設(shè)。

（一）現(xiàn)行立法關(guān)于監(jiān)管機構(gòu)消費者保護職能規(guī)定之空白

作為銀監(jiān)會的授權(quán)立法，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第1條立法目的中雖有保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益的規(guī)定，但在第三章“監(jiān)督管理職責”中主要是規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)在審慎監(jiān)管方面的職責，在消費者保護職責方面沒有任何明確規(guī)定。《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引》對銀監(jiān)會及其派出機構(gòu)的監(jiān)管職責只有幾條原則性的規(guī)定。保險監(jiān)督管理委員會《關(guān)于做好保險消費者權(quán)益保護工作的通知》要求保險監(jiān)管機構(gòu)完善保護保險消費者權(quán)益的組織體系，確立職能部門，清晰工作職責，但對工作職責無任何具體規(guī)定?！吨袊嗣胥y行金融消費權(quán)益保護工作管理辦法（試行）》對中國人民銀行各級分支機構(gòu)金融消費權(quán)益保護部門的職能作了原則規(guī)定，且只適用于中國人民銀行及其分支機構(gòu)開展金融消費權(quán)益保護工作。

周芳春等（2018）對5號礦脈27個見礦工程中的Ta2O5、Nb2O5品位數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計，繪出了Ta2O5、Nb2O5品位標高變化趨勢圖，5號礦脈中礦體Ta2O5、Nb2O5品位變化趨勢為（根據(jù)標高從高到低）：低→高 →低→緩慢增高，礦體往深部延伸趨勢明顯，Ta2O5、Nb2O5品位在地表較差，往深部變富，呈跳躍式緩慢增長地趨勢。

就權(quán)限而言，關(guān)于規(guī)則制定權(quán)，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第15條規(guī)定，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布對銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則。同時該法第21條規(guī)定，銀行業(yè)金融機構(gòu)的審慎經(jīng)營規(guī)則，由法律、行政法規(guī)規(guī)定，也可以由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依照法律、行政法規(guī)制定。上述規(guī)定僅針對審慎經(jīng)營規(guī)則，并未涉及消費者保護規(guī)則的規(guī)定。監(jiān)管權(quán)和執(zhí)行權(quán)方面，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四章“監(jiān)督管理措施”也都是針對審慎監(jiān)管要求規(guī)定的監(jiān)管和執(zhí)行措施。

由此可見，我國現(xiàn)行立法不僅對銀監(jiān)會在消費者保護方面的職責沒有明確規(guī)定，即使是權(quán)限方面，也是側(cè)重對其在審慎監(jiān)管方面的權(quán)限進行規(guī)定。盡管在實踐中，銀監(jiān)會、保監(jiān)會為維護消費者權(quán)益，在商業(yè)銀行代理保險業(yè)務(wù)、商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)、銀行服務(wù)收費、消費糾紛解決等方面通過了一系列通知、辦法，但上位法中卻沒有對監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)進行相應(yīng)規(guī)定，顯然無法適應(yīng)消費者保護部門建立以后的現(xiàn)狀。美國次貸危機的教訓表明，有效的監(jiān)管不僅要求監(jiān)管機構(gòu)有相應(yīng)的權(quán)力，而且要有監(jiān)管的動力。在我國現(xiàn)行法律框架下，監(jiān)管機構(gòu)雖有立法、監(jiān)管和執(zhí)行權(quán)，但審慎監(jiān)管是其首要和主要的任務(wù)，顯然缺乏消費者保護監(jiān)管的動力。

（二）監(jiān)管機構(gòu)消費者保護職能法定化之途徑及建議

世界銀行的研究報告指出，無論是任何機構(gòu)負責金融消費者保護，其在金融消費者保護方面的職責必須明確，最好通過對該機構(gòu)的授權(quán)立法加以明確規(guī)定。實踐中，美國、加拿大等設(shè)立專門消費者保護機構(gòu)的國家，一般是通過設(shè)立該機構(gòu)的立法對機構(gòu)的職能和權(quán)限進行明確規(guī)定；還有的國家則是通過相關(guān)監(jiān)管法賦予相關(guān)金融監(jiān)管部門金融消費者保護職能，如捷克2008年修正后的《國民銀行法》明確規(guī)定了捷克國民銀行在消費者保護監(jiān)管方面的職責。借鑒國外經(jīng)驗，我國應(yīng)該通過相關(guān)立法明確規(guī)定金融消費者保護監(jiān)管機構(gòu)的職責及權(quán)限。首先是修改《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等監(jiān)管法，在監(jiān)管機構(gòu)的職責和權(quán)限部分增加關(guān)于消費者保護的規(guī)定。其次，在未來關(guān)于金融消費者保護的專門立法中加以規(guī)定。

具體而言，監(jiān)管機構(gòu)的消費者保護職能應(yīng)包括以下幾個方面：第一，監(jiān)督金融機構(gòu)執(zhí)行金融消費者保護法是其首要職責。金融消費者保護法既包括一般的消費者保護法中涉及金融服務(wù)的特殊規(guī)定，也包括銀行監(jiān)管法等相關(guān)法律法規(guī)中涉及消費者保護的專門規(guī)定，還包括金融消費者保護的專門立法，如美國《2010年消費者金融保護法》、我國臺灣地區(qū)《金融消費者保護法》，以及金融機構(gòu)為實施保護消費者利益的政策和程序而制定的消費者保護措施、自愿行為準則和公共承諾。第二，進行金融教育的職能。消費者教育的目的在于使消費者獲得理解和評估其所獲得的信息所必需的知識和技能，使他們購買最適合其個人和家庭需要的金融產(chǎn)品和服務(wù)。英國、加拿大、美國、澳大利亞等金融業(yè)發(fā)達國家的主管機構(gòu)不僅制定和實施關(guān)于金融教育的國內(nèi)戰(zhàn)略，而且通過設(shè)立專門的金融消費者教育網(wǎng)站，開展全方位、多層次的金融教育。第三，收集、調(diào)查消費者投訴。通過對金融機構(gòu)處理消費者投訴的情況進行審查，如發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)在規(guī)定期間內(nèi)沒有對合理的消費投訴做出滿意處理的，金融消費者保護監(jiān)管機構(gòu)可以采取相應(yīng)的處罰措施。審查消費者投訴也有助于監(jiān)管機構(gòu)分析和報告金融服務(wù)問題的趨勢，并隨著金融產(chǎn)品的不斷演進而對相關(guān)法律規(guī)定進行必需的調(diào)整。第四，開展相關(guān)研究。作為一項輔助職能，研究的目的在于為消費者保護監(jiān)管機構(gòu)更好地行使其職能和權(quán)限提供基礎(chǔ)。

就權(quán)限而言，應(yīng)賦予監(jiān)管機構(gòu)金融消費者保護方面的規(guī)則制定權(quán)、監(jiān)管權(quán)、執(zhí)行權(quán)等權(quán)力。金融消費者保護監(jiān)管機構(gòu)制定的規(guī)則主要包括信息披露的規(guī)則、關(guān)于公平待遇的規(guī)定，以及合理的申訴處理及救濟規(guī)則。從各個國家的法律規(guī)定來看，消費者保護監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)主要是指通過要求被監(jiān)管機構(gòu)提交定期報告、定期進行現(xiàn)場檢查等方式監(jiān)督金融機構(gòu)執(zhí)行消費者保護法。執(zhí)行權(quán)主要表現(xiàn)為當金融機構(gòu)違反金融消費者保護法時，監(jiān)管機構(gòu)有采取警告和罰款的權(quán)力。此外，有的國家還規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)要求返還多收費用、就違法行為發(fā)布公告、撤回許可，在情節(jié)嚴重的情況下有提起刑事訴訟的權(quán)力。

三、正確處理消費者保護職能部門與其所屬監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)系

由于消費者保護監(jiān)管與審慎監(jiān)管之間目標、方法之差異，當消費者保護職能由審慎監(jiān)管機構(gòu)行使時，如何協(xié)調(diào)審慎監(jiān)管與消費者權(quán)益保護之間的沖突以確保消費者保護職能的有效行使是政策制定者完善金融監(jiān)管框架時必須關(guān)注的問題。

（一）我國現(xiàn)行消費者保護職能部門設(shè)置存在的問題

金融消費者保護職能具體是由審慎監(jiān)管機構(gòu)行使，還是由獨立的機構(gòu)行使，取決于不同國家的法律規(guī)定。我國采取的審慎監(jiān)管職能與消費者保護職能由一個機構(gòu)同時行使的模式。這種模式的優(yōu)點在于：審慎監(jiān)管機構(gòu)具有履行職能所必需的專門的金融知識和技能；有利于節(jié)約監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率；對消費者投訴的處理對于某一金融機構(gòu)存在的問題也可以提供早期預警信號。

這種模式的缺點在于：首先，審慎監(jiān)管職能與消費者保護職能可能存在利益沖突。審慎監(jiān)管以金融機構(gòu)為本位，監(jiān)管者側(cè)重通過對金融機構(gòu)的資本充足性、流動性、風險管理等的監(jiān)管，維護金融機構(gòu)的安全和穩(wěn)?。幌M者保護監(jiān)管則是以消費者為本位，監(jiān)管者通過對金融機構(gòu)的行為實施監(jiān)管，維護金融市場的公平競爭秩序，增強消費者對金融體系的信心。當這兩種職能由同一個機構(gòu)行使時，總會發(fā)生誰優(yōu)先的問題，監(jiān)管者可能會為了金融機構(gòu)的安全而暫時犧牲消費者的利益，因為在監(jiān)管者看來，金融機構(gòu)對金融體系的影響更直接、更明顯。其次，監(jiān)管機構(gòu)任務(wù)過多，目標過多，都可能面臨監(jiān)管不足的風險。如英國的金融服務(wù)局在危機前過多重視處理消費者申訴，而在審慎監(jiān)管方面未投入足夠的資源，忽視銀行倒閉等影響大的事件；美聯(lián)儲正好相反，由于其未能正確行使消費者保護權(quán)力而受到批評。當審慎監(jiān)管和消費者保護監(jiān)管集中于一個機構(gòu)時，很可能發(fā)生忽視另一方的問題。再次，與審慎監(jiān)管相比，消費者保護監(jiān)管需要完全不同的監(jiān)管工具和方法。審慎監(jiān)管更多是通過現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查對單個金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況進行評估，而監(jiān)督金融機構(gòu)是否遵守消費者保護法主要是通過分析消費者的反饋、對金融機構(gòu)信息披露及處理投訴等行為進行評估。

（二）完善消費者保護職能部門設(shè)置的具體建議

完善現(xiàn)行機構(gòu)模式的首要問題在于加強消費者保護職能部門的獨立性。世界銀行《金融消費者保護的良好實踐》指出：審慎監(jiān)管和消費者保護監(jiān)管可以由不同的機構(gòu)行使或置于一個機構(gòu)內(nèi)，無論哪種模式，審慎監(jiān)管與消費者保護監(jiān)管之間的資源分配必須足以確保消費者保護規(guī)則的有效實施。與審慎監(jiān)管機構(gòu)本身的獨立性不同，審慎監(jiān)管機構(gòu)的獨立性是指獨立于行政干預并免于規(guī)制俘虜，金融消費者保護監(jiān)管機構(gòu)的獨立性是相對于審慎監(jiān)管機構(gòu)而言的。

具體而言，首先是人員的獨立性。如加拿大金融消費者管理局的局長由內(nèi)閣直接任命，局長具有副部級的待遇和權(quán)力。在美國，金融消費者保護局雖然是設(shè)在美聯(lián)儲內(nèi)的機構(gòu)，但保持很大的獨立性，美聯(lián)儲理事會不得對金融消費者保護局施加任何行政上的干預。保護局局長經(jīng)國會同意后由總統(tǒng)直接任命，副局長由局長任命。保護局局長不僅可以確定雇員的人數(shù)，而且可以任命和指揮保護局的所有雇員，有權(quán)雇傭律師、執(zhí)行檢察官、執(zhí)行檢查分析師、經(jīng)濟師、統(tǒng)計師等可能被認為是行使其職能所必需的其他人員。美聯(lián)儲理事會不得任命、指揮或解除消費者保護局的任何官員或雇員。其次是資金的獨立性。就其資金來源而言，英國FCA的資金完全來源于受其監(jiān)管的公司繳納的許可費和年費。美國金融消費者保護局的資金來源于美聯(lián)儲理事會從美聯(lián)儲系統(tǒng)合并收益中的撥款，但撥款額由金融消費者保護局局長確定，以達到執(zhí)行保護局在聯(lián)邦消費者金融法項下權(quán)力的合理必要水平。最后是獨立的問責制度。監(jiān)管機構(gòu)的獨立問責有利于提供公眾監(jiān)督，維持并增強合法性，而且有助于增強機構(gòu)治理，提升機構(gòu)業(yè)績。如美國《2010年消費者金融保護法》規(guī)定金融消費者保護局不應(yīng)就美聯(lián)儲理事會的任何作為或不作為承擔任何法律規(guī)定的責任，美聯(lián)儲理事會也不應(yīng)就保護局的任何作為或不作為承擔任何法律規(guī)定的責任。借鑒上述經(jīng)驗，我國應(yīng)該從人員任免、資金來源、職能、權(quán)限等方面賦予并加強消費者保護職能部門的獨立性，而不應(yīng)該僅僅是“一行三會”下的一個內(nèi)設(shè)職能部門。

其次是加強消費者保護職能部門與審慎監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。消費者保護是有代價的，任何消費者保護措施都會直接或間接導致管制成本的增加，從而相應(yīng)增加被監(jiān)管機構(gòu)以及消費者的負擔。審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管都要求對非常相似的問題進行監(jiān)督、檢查，它們之間無論是理論上還是實踐中存在大量的重復。因此，對消費者保護機構(gòu)與審慎監(jiān)管機構(gòu)加以協(xié)調(diào)有助于降低管制成本。如英國《2012年金融服務(wù)法》要求金融行為監(jiān)管局與審慎監(jiān)管局在各自行使其職能時必須協(xié)調(diào)。至于兩者在多大范圍內(nèi)履行其協(xié)調(diào)義務(wù)，應(yīng)該從兩個方面考量：一是該義務(wù)是否符合各自監(jiān)管目標的實現(xiàn)；二是該義務(wù)給監(jiān)管者施加的負擔不得與履行該義務(wù)帶來的益處不相稱。

實踐中，大多數(shù)國家是通過備忘錄的形式對審慎監(jiān)管者與消費者保護機構(gòu)的行為進行協(xié)調(diào)的。如澳大利亞審慎監(jiān)管局與證券與投資委員會于2010年5月聯(lián)合發(fā)布諒解備忘錄，其內(nèi)容涉及管制政策和決定改變時的通知及磋商、共同協(xié)調(diào)和合作、信息分享、提供信息的費用分擔、區(qū)域及國際管制論壇方面代表的派遣等。英國《2012年金融服務(wù)法》要求金融行為監(jiān)管局與審慎監(jiān)管局必須準備與保持一份備忘錄，說明就與共同監(jiān)管利益有關(guān)的事項行使職能時各自的角色，及其在行使此種職能時意欲如何遵行上述協(xié)調(diào)職責。備忘錄可以就許可的申請與變化、施加要求、信息的獲得與披露、規(guī)則制定、向監(jiān)管者應(yīng)付的費用等問題方面兩者如何協(xié)調(diào)進行規(guī)定。備忘錄必須至少每年評審一次。借鑒上述的經(jīng)驗，在確保并加強消費者保護局獨立性的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)通過備忘錄的形式對消費者保護部門與審慎監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管合作安排、協(xié)調(diào)檢查、利益沖突、信息分享等進行明確的規(guī)定。原則上，審慎監(jiān)管機構(gòu)在金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管方面具有專屬的權(quán)力；而消費者保護監(jiān)管機構(gòu)在執(zhí)行消費者保護法方面具有專屬的執(zhí)行權(quán)力。當二者的職能和監(jiān)管行為有沖突或重復時，可以通過設(shè)立聯(lián)合委員會等進行相應(yīng)的協(xié)調(diào)。

四、建立并加強分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作

“一行三會”各自分設(shè)消費者保護職能部門顯然是為了與我國現(xiàn)行的監(jiān)管結(jié)構(gòu)相一致；另一方面，若無有效的監(jiān)管合作安排，這種分散的監(jiān)管必然會導致監(jiān)管體制的低效率運行。因此，分業(yè)監(jiān)管模式下分設(shè)消費者保護職能部門，其監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作不僅要求機構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，即前述審慎監(jiān)管機構(gòu)與消費者保護職能部門的協(xié)調(diào)；而且要求機構(gòu)外部的協(xié)調(diào)，即分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)下不同消費者保護職能部門之間的相互協(xié)調(diào)。

（一）協(xié)調(diào)與合作的前提與基礎(chǔ)

縱觀我國現(xiàn)行有關(guān)金融消費者保護的法律，無論是新修訂的《消費者權(quán)益保護法》，還是監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布的監(jiān)管規(guī)章，不僅對金融消費者、銀行業(yè)產(chǎn)品及銀行業(yè)服務(wù)、金融產(chǎn)品及服務(wù)等相關(guān)概念的內(nèi)涵和外延缺乏明確界定，而且對“一行三會”下設(shè)消費者保護部門的管轄權(quán)限也缺乏明確劃分。因此，在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制下，“一行三會”下設(shè)消費者保護部門的監(jiān)管對象和范圍是非常不清楚的，相互之間管轄權(quán)的重復、沖突及漏洞已是不爭的事實。因此，協(xié)調(diào)與合作的前提與基礎(chǔ)是劃分分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)消費者保護的范圍，也就是保護誰、監(jiān)管誰、監(jiān)管什么金融產(chǎn)品或服務(wù)的問題。

雖然不少學者以相關(guān)概念界定為邏輯起點討論我國金融消費者保護體制的完善，但筆者認為，如果脫離一國的監(jiān)管體制而單純討論金融消費者的概念界定是沒有任何實際意義的。不同國家關(guān)于金融消費者的定義不盡相同，甚至存在較大的差異。究其原因，主要是由于這些國家金融監(jiān)管體制以及金融消費者保護的立法體系不同所致；也就是說，是將所有金融業(yè)消費者置于同一部法律保護中，還是區(qū)別不同行業(yè)采取不同的保護體制。實行分業(yè)監(jiān)管的國家，金融消費者保護監(jiān)管機構(gòu)一般只限于對銀行業(yè)消費產(chǎn)品的監(jiān)管，如加拿大和美國；但在保險產(chǎn)品的監(jiān)管方面，這兩個國家的做法有所不同，加拿大金融消費者管理局還包括對保險公司的監(jiān)管，而保險產(chǎn)品則不屬于美國金融消費者保護局的管轄范圍。實行統(tǒng)一監(jiān)管的國家，如日本和英國，則不僅包括對銀行業(yè)、保險業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管，而且包括對證券產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管。關(guān)于監(jiān)管對象，既包括受監(jiān)管的金融產(chǎn)品和服務(wù)，又包括受監(jiān)管的金融機構(gòu)的范圍。盡管從理論上而言，界定了受監(jiān)管的金融機構(gòu)，自然也就限定了受監(jiān)管的產(chǎn)品和服務(wù)；但在金融自由化背景下，銀行業(yè)、證券業(yè)及保險業(yè)之間的界限日益模糊，相同的金融產(chǎn)品和服務(wù)完全可能由不同的機構(gòu)提供。因此，有的國家只是對受監(jiān)管的機構(gòu)進行規(guī)定，而不涉及對金融商品或服務(wù)的界定，如加拿大。另一方面，有的國家不僅對受監(jiān)管的機構(gòu)有明確規(guī)定，而且還對金融商品與服務(wù)的范圍作了明確界定，如美國。

就我國而言，筆者認為，隨著銀行、保險、證券業(yè)之間的界限日益模糊，以行業(yè)或金融機構(gòu)的類型區(qū)分金融消費者的方法不僅沒有任何現(xiàn)實意義，而且也容易造成法律適用的困難。即使是將保險產(chǎn)品以及證券產(chǎn)品明確排除在金融消費者保護局管轄范圍外的美國，其保險消費者以及證券投資者也不是不受保護，而是將其置于不同的保護體制下。在美國，保險產(chǎn)品不屬于聯(lián)邦立法的調(diào)整范圍，因此不受聯(lián)邦金融消費者保護機構(gòu)的管轄。另一方面，根據(jù)《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》成立的聯(lián)邦保險辦公室，有權(quán)向金融穩(wěn)定監(jiān)督理事會提議將某一保險公司，包括其附屬機構(gòu)，成為受美聯(lián)儲監(jiān)管的非銀行金融機構(gòu)，從而受到《2010年消費者金融保護法》的約束。因此，我國宜采取以產(chǎn)品和服務(wù)為基礎(chǔ)的方法劃分分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間的管轄權(quán)限。具體而言，可以參考WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的《金融服務(wù)附錄》對金融服務(wù)的定義及分類?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》對金融服務(wù)的分類是以所提供的服務(wù)內(nèi)容為基礎(chǔ)分類的，與有些國家的國內(nèi)法以提供金融服務(wù)的機構(gòu)為基礎(chǔ)的分類方法相比，這種分類方法更具有合理性，因為它能更好地適應(yīng)金融業(yè)和金融市場不斷發(fā)生的變化。

（二）協(xié)調(diào)與合作的必要性與具體建議

現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制下，金融監(jiān)管機構(gòu)僅僅被賦予對其所監(jiān)管的機構(gòu)實施金融消費者保護規(guī)定，而非全部金融服務(wù)提供者，這種方法不但容易造成多個監(jiān)管者之間監(jiān)管責任的分割，而且很容易將不受監(jiān)管的機構(gòu)排除在外，從而造成市場扭曲。此外，金融自由化背景下，不同金融機構(gòu)之間的界限越來越模糊。在分業(yè)監(jiān)管模式下，這些金融機構(gòu)的監(jiān)管主體不相同，監(jiān)管標準不統(tǒng)一，可能導致金融機構(gòu)之間競爭條件出現(xiàn)事實上的不平等。通過協(xié)調(diào)不同監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管標準和行為，對相同產(chǎn)品和服務(wù)以統(tǒng)一和一致的方式實施監(jiān)管，不僅有利于提高監(jiān)管效率，而且有助于維護金融機構(gòu)之間的公平競爭，確保消費者待遇的統(tǒng)一。如美國《2010年消費者金融保護法》要求金融消費者保護局與證券交易委員會、商品與期貨交易委員會、聯(lián)邦貿(mào)易委員會，以及其他聯(lián)邦機構(gòu)及州監(jiān)管者協(xié)調(diào)，促進消費金融產(chǎn)品與服務(wù)及投資產(chǎn)品與服務(wù)監(jiān)管待遇的統(tǒng)一。

2013年8月15日，國務(wù)院批準建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責分工。其具體職責包括：貨幣政策與金融監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)；金融監(jiān)管政策、法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)；維護金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險的協(xié)調(diào)；交叉性金融產(chǎn)品、跨市場金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)；金融信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系的協(xié)調(diào)等。該聯(lián)席會議制度為“一行三會”下消費者保護部門的協(xié)調(diào)和合作奠定了基礎(chǔ)。鑒于消費者保護的特殊性，筆者建議，消費者保護部門與“一行三會”之間、分業(yè)消費者保護部門相互之間通過備忘錄等形式建立穩(wěn)定、有效的協(xié)調(diào)機制，進一步就管轄權(quán)限、信息分享、協(xié)調(diào)監(jiān)管及檢查等做出具體安排，以確保分業(yè)消費者保護監(jiān)管機構(gòu)之間的有效協(xié)調(diào)與合作。

五、結(jié) 論

隨著金融消費日益普遍、金融市場競爭日趨激烈，客觀上要求我國金融監(jiān)管從重點關(guān)注金融機構(gòu)的安全與穩(wěn)健向?qū)徤鞅O(jiān)管與消費者保護并重轉(zhuǎn)變。我國現(xiàn)行的金融消費者保護監(jiān)管體制總體而言是不統(tǒng)一的：監(jiān)管機構(gòu)的消費者保護職能沒有法律的明確授權(quán)；監(jiān)管職責不僅分散在多個監(jiān)管機構(gòu)中，而且相互之間缺乏有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作。這與我國快速發(fā)展的零售金融市場顯然不相適應(yīng)，因而迫切需要加以完善。

在金融消費者保護監(jiān)管的具體設(shè)計方面，既沒有普遍適用的國際統(tǒng)一標準，也不存在最優(yōu)模式，而是取決于一國經(jīng)濟金融發(fā)展水平、金融監(jiān)管的特征和結(jié)構(gòu)；但金融業(yè)發(fā)達國家的良好實踐和經(jīng)驗，以及國際組織的原則與建議值得我們適當借鑒和采納。與統(tǒng)一監(jiān)管體制相比，在我國現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式下設(shè)計科學的消費者保護監(jiān)管體制更加復雜和困難，但其核心在于確保監(jiān)管機構(gòu)消費者保護職能的有效行使及消費者保護規(guī)則的有效實施。

脫離現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式、建立統(tǒng)一的金融消費者保護體制顯然是不切實際的，因此，現(xiàn)實途徑只能是通過對現(xiàn)有監(jiān)管體制加以完善、提高監(jiān)管安排的有效性來實現(xiàn)。具體而言，首先應(yīng)將消費者保護納入金融監(jiān)管的法定目標，并在監(jiān)管法律、法規(guī)中予以充分體現(xiàn)和貫徹。其次，通過修改《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》或通過消費者保護的專門立法明確規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)的消費者保護職責和權(quán)限，從而使監(jiān)管機構(gòu)有效行使其消費者保護職能有法可依。最后，妥善處理監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)外部的各種關(guān)系。機構(gòu)內(nèi)部，關(guān)鍵是從人員、資金等方面確保消費者保護職能部門的獨立性；機構(gòu)外部，以產(chǎn)品和服務(wù)為基礎(chǔ)明確分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)各自管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過簽署備忘錄的形式加強不同監(jiān)管機構(gòu)下消費者保護職能部門的合作與協(xié)調(diào)，確保不同金融服務(wù)部門的公平競爭及消費者待遇的統(tǒng)一。

［責任編輯 李晶晶 責任校對 王治國］

［基金項目］

國家社會科學基金項目《國際金融監(jiān)管改革中的消費者保護法律問題研究》（批準號：12CFX105）。

［作者簡介］

溫樹英（1973—），女，山西祁縣人，山西大學法學院副教授，法學博士，主要從事國際金融法研究。

［收稿日期］

2015－06－17

［中圖分類號］

D9

［文獻標識碼］

A

［文章編號］

1000－5072（2015）09－0144－08