朱杰

上海是人口多、密度大的超大型國際化大都市，急救醫(yī)療服務(wù)需求日益增長，既有平時快速搶救病人、保障市民健康的需要，又有發(fā)生自然災(zāi)害、突發(fā)事件后快速組織急救工作、保障城市安全的需要。因此，急救醫(yī)療服務(wù)立法對于保障市民生命健康和城市公共安全至關(guān)重要。但是，急救醫(yī)療服務(wù)立法也非常復雜，既事關(guān)群眾生命、健康，關(guān)系千家萬戶，社會關(guān)注度高，又涉及衛(wèi)生計生行政部門、其他相關(guān)政府部門、醫(yī)療急救中心、開展急診急救服務(wù)的醫(yī)院等多方面主體，涉及面廣。急救醫(yī)療的改革還與正在穩(wěn)步推進的深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革密切相關(guān)，需要在深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的大背景下思考、謀劃急救醫(yī)療立法。本市急救醫(yī)療立法起步較晚，基礎(chǔ)工作尚不扎實?；谏鲜隹紤]，市人大常委會高度關(guān)注急救醫(yī)療服務(wù)立法，更加注重發(fā)揮自身優(yōu)勢，更加深度介入、參與條例起草工作，更加積極發(fā)揮相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、市人大代表作用，從而提高條例的針對性、有效性。

常委會深度參與立法調(diào)研起草

2013年，市人大教科文衛(wèi)委在參與五年立法規(guī)劃編制過程中，積極主張并堅持院前急救、院內(nèi)急救、社會急救“三位一體”的急救醫(yī)療服務(wù)立法理念，推動有關(guān)方面達成共識，使之成為規(guī)劃的正式項目。

2014年，教科文衛(wèi)委制定《關(guān)于開展<上海市急救醫(yī)療服務(wù)條例>2014-2015年立法調(diào)研活動的工作方案》，開展系列立法調(diào)研工作。一是以個別訪談的方式，走訪曾在或仍在衛(wèi)生行政部門或綜合性醫(yī)院負責醫(yī)政工作、擁有長期管理急救醫(yī)療工作經(jīng)驗的老專家，聽取他們對立法結(jié)構(gòu)、主要內(nèi)容的意見和建議。二是調(diào)研市醫(yī)療急救中心和閔行區(qū)醫(yī)療急救中心，發(fā)現(xiàn)院前急救存在一些突出問題，包括救護車難叫、等待時間較長的現(xiàn)象一定程度存在；急救醫(yī)師待遇不高，工作強度大，人員流失嚴重；非急救病人呼叫救護車現(xiàn)象普遍，比較稀缺的急救資源被大量非急救病人占用。三是暗訪部分二、三級醫(yī)院急診科，感到不同級別醫(yī)院急診室利用情況反差明顯，一些二級醫(yī)院急診資源利用率較低，造成醫(yī)療資源浪費，而許多三級綜合性醫(yī)院急診室收治大量非急診患者，急診分流不暢，導致急診室人滿為患，急救“壓床”現(xiàn)象比比皆是。四是與來自紅十字會的市人大代表溝通，了解到由于缺乏法律保護和培訓力度不足，掌握急救技能的公民不敢救人，有意愿救人的又無能為力，“不敢救、不會救”現(xiàn)象普遍。五是考察杭州、廣州、深圳、南寧等城市，了解本市急救工作的開展情況和存在問題，學習兄弟城市的有效管理措施和立法經(jīng)驗。六是會同市人大常委會法工委、市衛(wèi)生計生委、市政府法制辦、市立法研究所等單位聯(lián)合開展急救醫(yī)療服務(wù)立法課題研究，先后形成了立法研究報告和《上海市急救醫(yī)療服務(wù)條例（草案建議稿）》。在這些調(diào)研工作的基礎(chǔ)上，委員會梳理出立法涉及的39項主要問題。

2015年，教科文衛(wèi)委制定了立法相關(guān)工作方案，充分發(fā)揮立法中的主導作用，遵循科學立法、民主立法的原則，提前介入調(diào)研和起草工作。第一，分別設(shè)立領(lǐng)導小組、專家小組、代表專業(yè)小組、工作小組，各自承擔研究、決定立法中的重大事項、針對立法中的重大問題和草案主要內(nèi)容提出專家意見、深度參與立法調(diào)研、從事具體工作等職責，做好立法的組織保障。第二，定期與政府相關(guān)部門召開雙向通氣會，溝通起草工作的進度，討論立法主導思想和關(guān)鍵條款內(nèi)容。委員會辦公室還參與市衛(wèi)生計生委和市政府法制辦相關(guān)處室的具體起草工作。第三，針對立法涉及的與市民密切相關(guān)的難點問題設(shè)計問卷，如由誰決定120救護車上的患者送往哪家醫(yī)院、急診室就診順序如何決定，由800余位市人大代表在聯(lián)系選民過程中開展調(diào)查，了解市民呼聲。第四，召開三次專家、代表研討會，針對立法草案文本，聽取來自醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域、法律實務(wù)部門等方方面面的意見和建議。

草案明確院前、院內(nèi)、社會急救相關(guān)規(guī)定

在11月16日召開的市十四屆人大常委會第二十四次常委會上，市政府提出的《上海市急救醫(yī)療服務(wù)條例（草案）》被提交審議。草案共七章六十一條，主要包括總則、院前急救醫(yī)療服務(wù)、院內(nèi)急救醫(yī)療服務(wù)、社會急救、保障措施、法律責任和附則?？倓t部分，草案第4、5條明確，市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當加強對急救醫(yī)療服務(wù)工作的領(lǐng)導，將急救醫(yī)療事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立完善的財政投入機制和運行經(jīng)費補償保障機制，完善急救醫(yī)療服務(wù)體系，保障急救醫(yī)療事業(yè)與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。市衛(wèi)生計生行政部門主管本市范圍內(nèi)的急救醫(yī)療服務(wù)工作；區(qū)、縣衛(wèi)生計生行政部門負責管理本轄區(qū)內(nèi)的急救醫(yī)療服務(wù)工作。院前急救部分，草案第10、14、18、23條明確了院前急救機構(gòu)的建設(shè)要求，救護車配置與使用方面的要求，規(guī)范了院前急救呼叫受理和指揮調(diào)度，強調(diào)了院前急救的送院原則。院內(nèi)急救部分，草案第30、33、34、36、37條提出了院內(nèi)急救能力建設(shè)要求，完善了院前急救與院內(nèi)急救的銜接機制，強調(diào)了首診負責制，規(guī)定了轉(zhuǎn)診分流的要求和引導措施。社會急救部分，草案第39至42條鼓勵緊急現(xiàn)場救護，明確了應(yīng)當配備急救器械和相應(yīng)人員的場所和單位，明確了特定人員的培訓要求，提出了普及性急救培訓的要求。保障措施部分，草案相關(guān)條款明確了救護車通行的保障措施、信息共享與信息化保障的要求、突發(fā)事件的急救保障措施。

人大審議提出修改完善建議

教科文衛(wèi)委在充分肯定草案具有較強針對性和可操作性的同時，根據(jù)兩年多以來的立法調(diào)研工作，提出了三方面修改意見和建議。一是強化院內(nèi)急救體系建設(shè)，市衛(wèi)生計生行政部門要統(tǒng)籌全市院內(nèi)急救體系建設(shè)，制定包含全市、區(qū)域、綜合性醫(yī)院、?？漆t(yī)院以及部分專病急救的院內(nèi)急救規(guī)劃，制定不同等級、不同類型醫(yī)院的急診科室建設(shè)標準，制定分級救治標準、急救急診流程、突發(fā)事件救治流程、轉(zhuǎn)診標準并向社會公示，設(shè)置急診科室的醫(yī)院應(yīng)當重視急診科室建設(shè)院前、院內(nèi)急救的交接，優(yōu)化醫(yī)院考核指標體系，合理設(shè)置急診科室考核指標，市、區(qū)縣人民政府以專項經(jīng)費方式對院內(nèi)急救體系建設(shè)予以適當補貼。二是強化社會急救，包括擴大配備必要急救器械、藥品的場所范圍，擴大急救培訓的覆蓋面，明確市、區(qū)縣衛(wèi)生計生行政部門是社會急救培訓的主管部門，承擔制定規(guī)劃、統(tǒng)一課程、設(shè)定社會培訓機構(gòu)標準等職責，強化對施救者的法律保護。三是強化急救人員隊伍建設(shè)，主要是院前急救人員待遇保障的條款擴大適用于包括院前和院內(nèi)急診科的所有急救人員，市衛(wèi)生計生行政部門應(yīng)當指導、扶持急救、急診學科建設(shè)和人才培養(yǎng)，提高醫(yī)療急救和急診醫(yī)學科學技術(shù)水平。

在常委會會議上，組成人員紛紛對草案提出意見和建議，主要包括院前急救與院內(nèi)急救在篇幅、內(nèi)容上的協(xié)調(diào)、院前院內(nèi)交接工作在10分鐘內(nèi)完成的合理性、院內(nèi)急救各項措施的細化和落地、社會急救領(lǐng)域責任主體的明確、救護車通行保障措施的操作性、社會群體權(quán)利和義務(wù)的界定、緊急施救行為的免責等。